Odpady bez oznakowania na krajówce. NSA uchylił wyrok w sprawie kary 10 tys. zł

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 54/22 uwzględnił wniesioną przez H. P. skargę na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (zwanego dalej DIAS)

z dnia 8 listopada 2021 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu z dnia 17 września 2021 r., nr [...] nakładającą na H. P. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za wykonywanie przewozu drogowego odpadów bez oznakowania środka transportu; wyrokiem uchylono decyzje obu instancji i umorzono postępowanie administracyjne, a także zasądzono od DIAS na rzecz H. P. kwotę 400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją wydaną na podstawie art. 92a ust. 1 i 7 oraz lp. 4.8 zał. nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1490, zwanej dalej u.t.d.) wymierzono skarżącemu karę za wykonywanie transportu odpadów bez oznakowania środka transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587, zwanej dalej u.o.), tj. w § 9 i § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz.U. z 2016 r., poz. 1742). W wyroku tym, z powołaniem się na art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 i art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że decyzje organów zostały wydane z naruszeniem art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1490, zwanej dalej u.t.d.) bowiem do wydania decyzji doszło po upływie terminu 2-letniego od dnia ujawnienia naruszenia prawa, co obligowało organ do umorzenia postępowania. Do ujawnienia naruszenia doszło 27 września 2019 r. w trakcie kontroli drogowej zespołu pojazdów (ciągnik samochodowy Volvo nr rej. [...] i naczepa nr rej. [...]) na drodze krajowej nr 8 w K., co stwierdzono stosownym protokołem kontroli. Termin 2-letni na wydanie decyzji upływał zatem w dniu 27 września 2021 r. Decyzję ostateczną wydano w sprawie 8 listopada 2021 r. (doręczając stronie 15 listopada 2021 r.). Decyzję o nałożeniu kary wydano zatem po upływie terminu maksymalnego określonego w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. Wbrew ocenie organów, na bieg terminu nie miał wpływu przepis art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2025 r., poz. 764, zwanej dalej ustawą Covid-19). Zgodnie z tym przepisem, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego

z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów, m.in. przedawnienia, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis art. 15zzr ustawy Covid-19 wszedł w życie 31 marca 2020 r. na mocy art. 1 pkt 14 i art. 101 zd. wstępne ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568, zwanej dalej nowelą marcową) a uchylono go

z dniem 16 maja 2020 r. na mocy art. 46 pkt 20 i art. 76 zd. wstępne ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustawy w zakresie działań osłonowych w związku

z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875, zwanej dalej nowelą majową), wprowadzając w art. 68 ust. 2 noweli majowej rozwiązanie, zgodnie

z którym terminy, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 ustawy Covid-19 biegną po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie (a więc od 24 maja 2020 r.). Wedle organu okres zawieszenia biegu terminu 2-letniego z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. na wydanie decyzji w sprawie kary, po uwzględnieniu okresu niepodlegającego do niego wliczeniu (71 dni; od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.) powoduje, że decyzję z dnia

8 listopada 2021 r. wydano z zachowaniem terminu 2-letniego, który upływałby dopiero

7 grudnia 2021 r.

W ocenie Sądu I instancji przepis art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy Covid-19 w ogóle nie podlegał w sprawie zastosowaniu. Regulacja ta normowała bowiem instytucję przedawnienia, powodując, że terminy przedawnienia przewidziane przepisami prawa administracyjnego ulegają zawieszeniu. Tymczasem termin, o jakim mowa w art. 92c

ust. 1 pkt 3 u.t.d. nie był terminem przedawnienia; przepis ten stanowi bowiem, że "nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat". Prawna przeszkoda do wydania decyzji orzekającej o istocie sprawy, tj. o nałożeniu kary, w postaci upływu terminu wyznaczonego organowi na załatwienie sprawy, nie jest przedawnieniem. Przedawnienie wymaga odniesienia się do sfery materialnej stosunku prawnego i oznacza stan, w którym istniejące zobowiązanie nie może być dochodzone. Przepis art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nie posługuje się terminem "przedawnienie" (lub podobnym, np. "przedawnia się..."). Zatem temporalna przeszkoda w kontynuowaniu postępowania administracyjnego nie może być traktowana jako przedawnienie. Dodał też, że decyzja w sprawie kary jest decyzją konstytutywną i dopiero jej wydanie tworzy należność wymagającą uiszczenia. Bez decyzji nakładającej karę nie ma co się przedawnić.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu, zarzucając w niej Sądowi I instancji naruszenie:

a) przepisów postępowania, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 145 § 3 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. i art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy Covid-19 poprzez błędne przyjęcie, że upływ terminu na wydanie decyzji określonego w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nie powoduje stanu "przedawnienia się", a więc nie spełnia wymogów z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy Covid-19; nie rodzi zawieszenia biegu terminu na wydanie decyzji

i w konsekwencji nie daje legitymacji do późniejszego wydania decyzji orzekającej o nałożeniu kary; wbrew ocenie Sądu I instancji nie doszło zatem do przekroczenia terminu na wydanie decyzji o nałożeniu kary i skarga winna być oddalona, a także

b) przepisu prawa materialnego w postaci art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy Covid-19 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie podlegał zastosowaniu w sprawie bowiem art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nie reguluje biegu terminu przedawnienia; o kwalifikacji terminu winna przesądzać funkcja i charakter, a nie użycie przez ustawodawcę terminu "przedawnienie".

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Trafny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy Covid-19 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie podlegał zastosowaniu w sprawie bowiem art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nie reguluje biegu terminu przedawnienia, zaś o kwalifikacji terminu winna przesądzać jego funkcja

i charakter, a nie użycie przez ustawodawcę terminu "przedawnienie". Zasadny okazał się również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, w zakresie w jakim kwestionował pogląd Sądu I instancji, iż upływ terminu na wydanie decyzji określonego w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nie powoduje stanu "przedawnienia się", a więc nie spełnia wymogów z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy Covid-19 i nie powoduje zawieszenia biegu terminu na wydanie decyzji i w konsekwencji nie daje organowi legitymacji do późniejszego wydania decyzji orzekającej o nałożeniu kary. Zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92 ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres 2 lat. Z kolei zgodnie z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy Covid-19, w brzmieniu znajdującym zastosowanie od 14 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz.U. z 2020 r., poz. 433) do 23 maja 2020 r. (art. 68 ust. 2 noweli majowej), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia – nie rozpoczyna biegu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (w zakresie daty początkowej działania instytucji zawieszenia biegu terminu por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21marca 2024 r., sygn. akt II GSK 2040/21, Lex nr 3710357). Stan faktyczny sprawy nie ulega kwestii. Do ujawnienia naruszenia doszło w badanej sprawie 27 września 2019 r. w trakcie kontroli drogowej zespołu pojazdów. Zatem termin 2-letni na wydanie decyzji upływał w dniu 27 września 2021 r. Decyzję nakładającą karę w I instancji wydano 17 września 2021 r., a decyzję II instancji – 8 listopada 2021 r.

Spór dotyczy wyłącznie tego, czy decyzja o nałożeniu kary została wydana w terminie określonym w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. To zaś ustalenie wymaga oceny dwóch kwestii; po pierwsze, czy datą wydania decyzji orzekającej o istocie w sprawie kary jest data wydania decyzji I instancji, czy też data wydania decyzji przez organ odwoławczy. Tylko w tym drugim wypadku termin 2-letni z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nie zostałby dochowany. W tym więc wypadku należałoby podjąć kolejne ustalenia, czy termin 2-letni nie podlegał instytucji zawieszenia biegu na okres od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. wskutek działania art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy Covid-19, bowiem tylko wówczas końcowa data upływu terminu uległaby odroczeniu do 7 grudnia 2021 r., co powodowałoby, że decyzja II instancji została wydana w terminie. W tym zakresie spór obejmuje to, czy art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy Covid-19 znajduje zastosowanie, skoro reguluje bieg terminu "przedawnienia", a termin na wydanie decyzji orzekającej

o nałożeniu kary z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. jest terminem na skorzystanie przez organ

z kompetencji do nałożenia kary.

W realiach badanej sprawy zaszły podstawy zastosowania art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy Covid-19 do konstrukcji określonej w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., zaś decyzję

o nałożeniu kary wydano przed upływem maksymalnego terminu, o jakim mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że regulacja o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia wnikającego z przepisów prawa administracyjnego, w postaci art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy Covid-19 znajduje zastosowanie do terminów maksymalnych wyznaczonych organom na wymierzenie sankcji w postaci kary pieniężnej określonej w art. 92a ust. 1 u.t.d. Przedawnienie określone w art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy Covid-19 przyjmuje postać przedawnienia kompetencji, tj. tytułu do wydania decyzji administracyjnej orzekającej o istocie sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 170/23, CBOSA). Jakkolwiek ustawodawca nie posługuje się na oznaczenie "okresu 2 lat" w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. terminem "przedawnienie", to jednak instrument dyscypliny czasowej, którego następstwem jest zatamowanie możliwości skorzystania z kompetencji do nałożenia kary (pomimo zajścia ustawowych przesłanek ukarania) w swej istocie jest przedawnieniem orzekania o nałożeniu kary. Tworzy dla strony postępowania instrument ochronny, który pozwala zasłonić się zarzutem dawności, jeżeli reakcja administracji publicznej na wykryte naruszenia wykracza poza ustawowo zakreślone ramy pewności obrotu prawnego w sprawach dotyczących sankcji administracyjnych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 1953/22 (Lex

nr 4082742), pomimo tego, że art. 93c ust. 1 pkt 3 u.t.d. stanowi, że nie wszczyna się postępowania, a wszczęte umarza, to jednak ocena co do jego stosowania musi uwzględniać konsekwencje wynikające z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy Covid-19. Podobnie, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że termin na wydanie decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej uregulowany w art. 189g § 1 k.p.a. jest terminem przedawnienia, do którego znajduje zastosowanie art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy Covid-19 (wyrok z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 771/23, CBOSA). Również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 107/22 (Lex nr 3587427) i II GSK 1009/22 (Lex nr 3585924) stwierdzono, że termin na wydanie decyzji ustalającej należność w postaci obowiązku poniesienia kosztów (w oparciu o art. 50 ust. 20 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, Dz.U. z 2025 r., poz. 1461) jest terminem materialnego prawa administracyjnego, który odnosi się do przedawnienia w rozumieniu art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy Covid-19; w takim wypadku przedawnienie wyznacza granice czasowe skorzystania przez organ z kompetencji do wydania decyzji orzekającej o istocie sprawy. Podobnie, w wyroku z dnia 22 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 662/22 (Lex nr 3557418) stwierdzono, że przedawnieniu w rozumieniu art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy Covid-19 może ulec m.in. "prawo do wydania decyzji ustalającej należność", choćby przepis kompetencyjny nie wiązał maksymalnego terminu na wydanie decyzji wprost z "przedawnieniem".

Błędnie zatem przyjął Sąd I instancji, że w sprawie nie mógł być zastosowany

art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy Covid-19 z powodu braku wyraźnego wkomponowania przez ustawodawcę okresu 2-letniego na wydanie decyzji o karze w konstrukcję "przedawnienia". Przeciwnie, w okresie obowiązywania art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy Covid-19, tj. od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., działał w stosunku do organów skutek zawieszenia biegu terminu na wydanie decyzji orzekającej o istocie sprawy w sprawie kary określonej w art. 92a ust. 1 u.t.d., a więc skutek odraczający upływ terminu 2-letniego z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. do dnia 7 grudnia 2021 r. Wydając zatem decyzję I instancji w dniu 17 września 2021 r. oraz decyzję organu odwoławczego w dniu 8 listopada 2021 r. dochowano wymogom temporalnym na orzekanie o istocie sprawy w przedmiocie kary.

Skoro wskutek błędnej wykładni art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. w zw. z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy Covid-19 Sąd I instancji nie badał skargi ograniczając się do stwierdzenia przedawnienia orzekania prowadzącego do umorzenia postępowania administracyjnego, tym samym sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, w celu skontrolowania podstawy materialnoprawnej nałożenia kary.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2

w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).