Kierowca z przyczepą płacił za niższą kategorię opłaty. NSA oddalił skargę GITD

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 1352/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. W., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 marca 2022 r., nr BP.702. 2241.2021.0747.BKOE.2551 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o opłacie elektronicznej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] lutego 2021 r. funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę mobilną pojazdu ciężarowego nr rej. [...] poruszającego się z przyczepą nr rej. [...], którym kierował S. W. Kontrolujący ustalili, że podczas przejazdu po płatnych odcinkach dróg krajowych uiszczana była opłata elektroniczna dla pojazdu kategorii 1, podczas gdy łączna dopuszczalna masa całkowita (dmc) kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 22.990 kg (pojazdu ciężarowego - 11.990 kg, zaś przyczepy 11.000 kg), zatem zespół pojazdów należał, w świetle art. 13ha ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej - u.d.p.) do kategorii 2 pojazdów, o dopuszczalnej masie całkowitej co najmniej 12 ton.

Na podstawie danych uzyskanych z systemu elektronicznego poboru opłat kontrolujący ustalili ponadto, że podczas przejazdu tego samego zespołu w dniach: 24, 25, 29, 31 sierpnia 2020 r., 4, 7, 8, 12, 15, 18, 25, 28, 29 września 2020 r., 5, 6, 8, 9, 15, 16, 19, 23, 27, 29 października 2020 r., 9, 12, 13,17, 20, 23, 24, 28 listopada 2020 r., 1, 7, 8, 11, 14, 21, 22 grudnia 2020 r., 9, 11, 13, 16, 20, 22, 25, 28 stycznia 2021 r., 1, 12, 16, 20 lutego 2021 r. po płatnych odcinkach dróg krajowych wnoszona była przez skarżącego, za pośrednictwem urządzenia viaBOX, opłata elektroniczna dla pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i poniżej 12 ton, to jest według kategorii 1. Tym samym, kierujący naruszył obowiązek wynikający z art. 13i ust. 4a u.d.p. Wyniki powyższej kontroli udokumentowano w protokole z kontroli mobilnej z [...] lutego 2021 r.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej – GITD), decyzją z 29 lipca 2021 r., nałożył na S. W. karę pieniężną w wysokości 750 zł za naruszenie obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu podczas przejazdu wykonywanego pojazdem w dniu [...] października 2020 r.

S. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wymienioną decyzją, w którym podniósł m. in., że łącznie otrzymał ponad 50 decyzji na kwotę 37.500 zł. i wyjaśnił, że jego pracodawca uzupełnił opłaty drogowe, których niedobór wskazano w decyzjach. Po kontroli w dniu [...] lutego 2021 r. viaBOX został odpowiednio przestawiony (w tryb poboru opłaty dla pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 ton). Za "niedobór opłaty" został ukarany karą kilkaset razy wyższą, co narusza art. 189f § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.).

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej – GITD), decyzją z dnia 28 marca 2022 r., utrzymał w mocy decyzję z 23 lipca 2021 r. Organ stwierdził m. in., że nie dopatrzył się podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, w tym wskazanych w art. 189e k.p.a. (w związku z działaniem siły wyższej) i w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (w związku ze znikomą szkodliwością czynu). Według GITD, waga naruszenia prawa nie była znikoma. Uiszczenie opłaty za przejazd po drogach publicznych w niepełnej wysokości skutkuje uszczupleniem dochodów państwa (Krajowego Funduszu Drogowego) w zakresie środków przeznaczonych na realizację zadań związanych z rozbudową i utrzymaniem infrastruktury drogowej i w związku z tym ma istotny wpływ na dobro publiczne, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ dodał, że skarżący wielokrotnie naruszył przepisy prawa, zaniechał naruszeń dopiero na skutek kontroli organu, zaś przyczyny tego stanu rzeczy (nieodbycie szkolenia z obsługi urządzenia viaBOX), podobnie jak jego sytuacja materialna i rodzinna, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy. GITD nadmienił ponadto, odnosząc się do twierdzenia skarżącego dotyczącego uiszczenia przez jego pracodawcę brakujących kwot opłaty elektronicznej, że opłatę elektroniczną można uiścić tylko w momencie przejazdu, za pomocą urządzenia viaBOX i w związku z tym nie jest możliwe jej późniejsze uregulowanie (wyrównanie), tj. po zakończeniu przejazdu po płatnym odcinku drogi publicznej, wskazanym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2021 r. w sprawę dróg krajowych oraz odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 32).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej – p.p.s.a.).

Wyjaśniając motywy uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji uznał, że wadliwość zaskarżonej decyzji polega na nieprawidłowej wykładni art.189f k.p.a., której następstwem było naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organu, w świetle którego nie można mówić o znikomej wadze naruszenia (art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a.), skoro opłaty elektroniczne mają na celu zapewnienie środków na zadania związane z rozbudową i utrzymaniem infrastruktury drogowej. Zdaniem Sądu, taka argumentacja nie jest trafna, ponieważ co do zasady każdy obowiązek administracyjnoprawny, którego naruszenie jest zagrożone karą pieniężną, ma na celu ochronę określonego dobra publicznego, a mimo to w art. 189f § 1 k.p.a. ustawodawca przyjął, że od nałożenia kary pieniężnej należy odstąpić w razie spełnienia przewidzianych prawem przesłanek. Sąd podniósł, że argumentacja przyjęta przez organ prowadzi w istocie do wniosku, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nigdy nie będzie mogło nastąpić w odniesieniu do naruszenia obowiązków związanych z uiszczaniem opłat elektronicznych, co nie jest zgodne z ogólnym założeniem ustawodawcy przyjętym w art. 189f § 1 k.p.a.

Zdaniem WSA w Warszawie, przy ocenie znikomości naruszenia prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy uwzględnić okoliczności popełnienia naruszenia, wagę naruszonych obowiązków, motywację sprawcy naruszenia, częstotliwość niedopełnienia przez sprawcę wcześniej obowiązku wprowadzenia do urządzenia viaBOX prawidłowych danych o kategorii pojazdu.

W zaskarżonej decyzji organ nie przeanalizował w ogóle powyższych okoliczności, pominął, że zarówno co do naruszeń, których dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie, jak i kilkudziesięciu innych naruszeń obowiązku z art. 13i ust. 4 u.d.p. przez skarżącego, co do których również wszczęto postępowania administracyjne w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych, doszło w tych samych okolicznościach faktycznych, organ uzyskał informację o tych naruszeniach w jednym momencie i za wszystkie te naruszenia (do których dochodziło w okresie kilku miesięcy) wymierzył w zbliżonym czasie kilkadziesiąt administracyjnych kar pieniężnych.

Zdaniem Sądu I instancji okoliczności ujawnienia tych naruszeń uzasadniają na potrzeby przesłanek z art. 189f k.p.a. traktowanie wszystkich tych naruszeń tak jakby było to naruszenie wieloczynowe, które potencjalnie mogło być spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem i które zostało zaprzestane, gdy tylko podmiot zobowiązany do określonego zachowania uświadomił sobie, że jego działalnie lub zaniechanie naruszało prawo.

Z uwagi na to w niniejszej sprawie należało rozważyć, czy usprawiedliwione jest zastosowanie art. 189f § 1 k.p.a. z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa i zaprzestanie przez stronę naruszania prawa. WSA dodał przy tym, że fakt, że naruszenie przez S. W. obowiązku wprowadzenia do urządzenia viaBOX prawidłowych danych o kategorii pojazdu nie zostało wytknięte skarżącemu przed naruszeniami stwierdzonymi w trakcie kontroli mobilnej w dniu [...] lutego 2021 r. oraz nie wiązało się z osiągnięciem przez niego jakiejkolwiek korzyści lub uniknięcia jakiejkolwiek straty, mogą świadczyć o znikomości naruszenia, uzasadniającej zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji odwołał się również do art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. i stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ powinien rozważyć, czy wielokrotne ukaranie w ramach wszystkich postępowań wszczętych w oparciu o jedną kontrolę z [...] lutego 2021 r. mimo fizycznej odrębności rozpoznawanych spraw nie przekroczy w sposób istotny celu tej kary i czy ewentualnie nie jest usprawiedliwione odstąpienie od jej nałożenia po przedstawieniu dowodów usunięcia naruszenia prawa. Ustosunkowując się do stwierdzenia organu dotyczącego tego, że nie jest możliwe wniesienie (wyrównanie) opłaty elektronicznej po zrealizowaniu przejazdu po płatnym odcinku drogi, WSA w Warszawie podniósł, że w art. 189 § 2 k.p.a. jest mowa o "usunięciu naruszenia prawa", a więc o zdarzeniach, które mają miejsce po naruszeniu.

W dalszej części uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie podkreślił, że kara administracyjna ma charakter przede wszystkim prewencyjny. W ocenie tego Sądu, trudno mówić o prewencyjnym charakterze kar pieniężnych, które są nakładane w tym samym czasie za naruszenia popełnione w okresie kilku miesięcy, a stwierdzone "hurtowo", przy okazji kontroli mobilnej, przez pobranie informacji o tych naruszeniach z systemu elektronicznego poboru opłat, które to informacje przez kilka miesięcy w tym systemie były umieszczane i nie spotkały się z niezwłoczną reakcją GITD. Zdaniem WSA w Warszawie, oceny tej nie zmienia treść art. 13n u.t.d., który pozwala na wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w okresie 9 miesięcy od dnia popełnienia naruszenia, za które ta kara ma być wymierzona.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, naruszenie przez skarżącego obowiązku z art. 13i ust. 4a u.d.p. powinno spotkać się z możliwie niezwłoczną reakcją organu administracji mającego kompetencję do kontroli wykonania obowiązków związanych z uiszczaniem opłaty elektronicznej. Taka reakcja (w postaci administracyjnej kary pieniężnej) realizowałaby prewencyjną funkcję kary administracyjnej, co potencjalnie powstrzymałoby skarżącego od popełnienia kolejnych naruszeń zapisanych w systemie elektronicznego poboru opłat, które były spowodowane tym samym stanem (nie)świadomości skarżącego, tak jak kontrola mobilna w dniu [...] lutego 2021 r. powstrzymała go od dalszego naruszania wspomnianego obowiązku. Natomiast nakładanie - wskutek jednorazowego pobrania informacji o naruszeniach, do których miało dojść w okresie kilku miesięcy - kilkudziesięciu kar pieniężnych nie realizuje prewencyjnej funkcji kary, lecz jest w zasadzie wyłącznie represją, która w okolicznościach takich, jak opisane w niniejszym wyroku, powinna zostać uznana na nieproporcjonalną.

W konsekwencji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, za co najmniej przedwczesne należy uznać stanowisko organu, wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o których mowa w art. 189 f § 1 oraz § 2 i § 3 k.p.a.

Formułując zalecenia i wytyczne co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji podał, że GITD ponownie rozpoznając sprawę powinien przeanalizować zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście okoliczności, które są istotne w świetle przyjętej wyżej wykładni art. 189f k.p.a., a w razie potrzeby uzupełnić tenże materiał dowodowy, a nadto w sposób wyczerpujący rozważyć, czy związana m.in. z naruszeniami stwierdzonymi w tej sprawie okoliczność skumulowanej reakcji na szereg naruszeń, których miał się dopuścić skarżący w okresie kilku miesięcy uzasadnia odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w tej sprawie, skoro kara taka pełnić ma w pierwszej kolejności funkcję prewencyjną, której realizacja nie musi wymagać wymierzania aż kilkudziesięciu kar pieniężnych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wywiódł skargę kasacyjną od tego wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 189f § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 2 i § 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie przez Sąd, że organ nie ocenił, czy w sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a., przy pominięciu okoliczności sprawy, podczas gdy organ właściwie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz przeanalizował wyjaśnił, dlaczego przesłanki z art. 189f k.p.a. nie zostały w niniejszej sprawie spełnione, trafnie przyjmując, że z uwagi na charakter dobra chronionego prawem oraz brak należytej staranności skarżącego nie istniały podstawy do uznania znikomego charakteru naruszenia, jak również wykazał brak należytej staranności skarżącego, który nie dość, że nie wprowadził prawidłowych danych do urządzenia, to nawet nie podjął próby weryfikacji danych już wprowadzonych;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 189f § 2 i 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie przez Sąd, że organ niezasadnie pominął przedłożone przez skarżącego potwierdzenie dokonania przelewu na rzecz Krajowego Funduszu Drogowego mające wskazywać na usunięcie naruszenia prawa poprzez wykazanie uiszczenia całości kwoty jakiej wskutek przejazdów nie wpłacono, podczas gdy organ nie mógł zastosować się do dyspozycji art. 189f § 2 i 3 k.p.a. z uwagi na brak możliwości dopłacenia brakującej kwoty za przejazdy w czasie późniejszym, a więc już po ich zakończeniu;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 i 2, § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 13ha ust. 3, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, polegającą na uznaniu, że popełnienie przez skarżącego analogicznych naruszeń i ujawnienie ich podczas jednej kontroli mobilnej winno skutkować uznaniem stwierdzonego w niniejszej sprawie naruszenia za jeden z elementów naruszenia wieloczynowego oraz prowadzić do uznania, że skoro naruszenie prawa na podstawie art. 13i ust. 4a u.d.p. było jednym naruszeniem wieloczynowym oraz nie zostało uprzednio popełnione, tj. przed naruszeniami stwierdzonymi w trakcie kontroli mobilnej i przerwane przez skarżącego po kontroli, a skarżący nie odniósł z niego bezpośredniej korzyści, to świadczy to o znikomej wadze naruszenia, a wymierzenie indywidualnych kar za szereg analogicznych naruszeń jest nieproporcjonalne do ich wagi, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do odmiennych wniosków, bowiem naruszenie prawa na podstawie art. 13i ust. 4a u.d.p. ma charakter jednoczynowy, skutkowy, co przeczy możliwości uznania go za jeden z elementów naruszenia wieloczynowego; przepisy u.d.i.p. nie przewidują możliwości jego przerwania przez skarżącego, gdy nastąpił skutek naruszenia, a ingerencja kontrolna organu jedynie potwierdza popełnienie naruszenia w zakresie wprowadzenia do urządzenia viaBOX nieprawidłowych danych o kategorii pojazdu, zatem waga tego naruszenia nie jest znikoma; co więcej przepisy art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., wbrew ocenie Sądu nie przewidują możliwości odstąpienia od wymierzenia kary nałożonej na podstawie art. 13i ust. 4a u.d.i.p. z uwagi na nałożenie na tożsamą stronę innych indywidualnych kar za analogiczne naruszenia, a art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być stosowany w celu obchodzenia przepisów u.d.p., które przewidują karę za każde naruszenie, z zastrzeżeniem ograniczenia wskazanego w art. 13k ust. 6 pkt 2 u.d.p;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z i art. 189f § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 13ha ust. 3, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że art. 189f § 2 i 3, k.p.a. może dotyczyć sytuacji, w których opłaty za przejazd można dokonać tylko w trakcie przejazdu i nie ma możliwości uzupełnić i brakującej kwoty już po realizacji przejazdu, a w konsekwencji niewłaściwe i zastosowanie i uznanie, że organ winien rozważyć wezwanie stronę do wykazania usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy dyspozycja art. 189f § 2 i 3 k.p.a. może i dotyczyć jedynie sytuacji, w której przepisy pozwalają na zadośćuczynienie obowiązkowi w późniejszym czasie, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że organ nie może stosować ww. przepisu, a więc wzywać stronę postępowania o wykazanie usunięcia naruszenia prawa w stanie prawnym, w którym użytkownicy dróg nie mają w ogóle możliwości uiszczenia opłaty za przejazd w późniejszym czasie.

GITD wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

S. W. nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, natomiast w piśmie procesowym z 25 sierpnia 2026 r. jego pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od GITD na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości odpowiadającej dwukrotności stawki minimalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wynik przeprowadzonej weryfikacji kasacyjnej doprowadził Naczelny Sąd Administracyjny do konkluzji, że skarga kasacyjna – pomimo zakresowej zasadności podniesionych zarzutów – podlega oddaleniu, gdyż wynikające z uzasadnienia zaskarżonego wyroku częściowo błędne oceny prawne i wskazania procesowe – po ich skorygowaniu i uzupełnieniu przez Sąd kasacyjny – utracą moc wiążącą, natomiast pozostała część rozważań i ocen prawnych Sądu a quo stanowi wystarczającą podstawę do wzruszenia decyzji organu drugiej instancji. Tym samym należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu w rozumieniu art. 184 w zw. z art. 174 p.p.s.a.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że błędna jest ocena interpretacyjna kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego, który przyjął, że sam fakt stwierdzenia "w trakcie jednej kontroli mobilnej" wielu naruszeń obowiązku, o którym mowa w art. 13i ust. 4a w zw. z art. 13ha ust. 3 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym

w dniu wydania zaskarżonej decyzji), uzasadnia "na potrzeby oceny przesłanek z art. 189f k.p.a." kwalifikację powyższych naruszeń "tak, jakby było to naruszenie wieloczynowe". Twierdzenie powyższe jest niezgodne z treścią art. 13k ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 13k ust. 5 w zw. z art. 13k ust. 2 pkt 1 oraz w zw. z art. 13i ust. 4a u.d.p.

Z powyższych regulacji wynika w sposób jednoznaczny, że ustawodawca nakazuje kwalifikować odrębnie każde naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 13i ust. 4a u.d.p., łagodząc surowy reżim odpowiedzialności sankcyjnej dopiero na etapie wymiaru łącznej kary pieniężnej, co wynika bezpośrednio z treści art. 13k ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 13k ust. 5 w zw. z art. 13k ust. 2 pkt 1 u.d.p.

Karę pieniężną, o której mowa w art. 13k ust. 2 pkt 1, nakłada się bowiem na kierującego pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, w wymiarze jednokrotności kary pieniężnej, jeżeli w trakcie jednej doby doszło do wielu naruszeń obowiązku, o którym mowa w art. 13i ust. 4a u.d.p. W ten sposób przez zastosowanie konstrukcji swoistej kary administracyjnej łącznej możliwe jest ograniczenie zasady odpowiedzialności sankcyjnej za każde naruszenie obowiązku,

o którym mowa w art. 13i ust. 4a. Kryterium limitującym odpowiedzialność sankcyjną

w tym zakresie jest jedynie czynnik czasu, w którym doszło do kolejnych naruszeń ww. obowiązku ustawowego (jedna doba), a nie – jak przyjął Sąd a quo – moment kontroli mobilnej.

Konstrukcja z art. 13k ust. 6 pkt 2 u.d.p. potwierdza jednocześnie, że brak jest podstaw do twierdzenia, że zachowania polegające na naruszeniach obowiązku,

o którym mowa w art. 13i ust. 4a u.d.p., popełnione na kolejnych odcinkach dróg publicznych w miejscach przejazdu przez tzw. bramownice systemu viaTOLL (który zakończył działalność z dniem 30 września 2021 r.), stanowiące również miejsca naliczenia odpowiedniej opłaty elektronicznej, mogą być kwalifikowane jako "fragmenty" bliżej nieokreślonego zachowania wieloczynowego, skoro w razie naruszenia obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu, o której mowa w art. 13ha ust. 3 u.d.p., w momentach każdorazowego przejazdu w miejscach wyznaczonego poboru opłat dochodzi do powstania odrębnego skutku deliktowego w postaci uiszczenia opłaty w niepełnej wysokości (zob. art. 13k ust. 2 u.d.p.).

Uzasadnione jest także stanowisko skarżącego kasacyjnie organu w zakresie,

w jakim organ ten zakwestionował ocenę prawną kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego, że w przedmiotowej sprawie może znaleźć zastosowanie uregulowana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. podstawa do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując na tle art. 13i ust. 4a u.d.p. interpretacji koniunkcyjnej przesłanki stosowalności art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w postaci warunku zaprzestania przez stronę naruszania prawa, wyrażano zapatrywanie, że ten ostatni przepis ma zastosowanie do deliktów wieloczynowych o charakterze ciągłym, deliktów trwałych lub deliktów popełnianych z zaniechania oraz – co wymaga wskazania odpowiedniej podstawy materialnoprawnej – takich deliktów jednoczynowych (formalnych lub skutkowych), co do których istnieje możliwość spełnienia przesłanki zaprzestania naruszenia prawa w toku aktywności podejmowanej w określonych granicach czasowo-przestrzennych (zob. np. wyrok NSA z 20.02.2024 r., II GSK 1504/23, LEX nr 3698557; wyrok NSA z 21.02.2024 r., II GSK 1367/23, LEX nr 3696778; wyrok NSA z 21.02.2024 r., II GSK 1232/23, LEX nr 3698569; wyrok NSA z 27.02.2024 r., II GSK 1184/23, LEX nr 3732099; wyrok NSA z 29.02.2024 r., II GSK 1362/23, LEX nr 3718012; wyrok NSA z 5.03.2024 r., II GSK 1912/23, LEX nr 3734503; wyrok NSA z 11.07.2024 r., II GSK 375/24, LEX nr 3836349; wyrok NSA z 18.06.2026 r., II GSK 2160/25, LEX nr 4148291).

Uwzględniając powyższy pogląd oraz ponownie akcentując brak podstaw do podważania poglądu, że zachowanie polegające na naruszeniu obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu (art. 13ha ust. 3 u.d.p.), które w danym momencie przejazdu w miejscach wyznaczonego poboru opłat pociąga za sobą powstanie odrębnego skutku w postaci uiszczenia opłaty w niepełnej wysokości (zob. art. 13k ust. 2 u.d.p.), jest deliktem jednoczynowym materialnym (skutkowym), a zatem w momencie powstania tego rodzaju skutku (zarejestrowania przez system zaniżonej opłaty w związku z wprowadzeniem do urządzenia pokładowego błędnych danych co do kategorii pojazdu) nie ma już możliwości przerwania stanu naruszania prawa ("zaprzestania naruszania prawa"), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zaistniały w przedmiotowej sprawie przesłanki do zmiany zaprezentowanego stanowiska interpretacyjnego, co prowadzi do wniosku, że odmienna ocena wykładnicza Sądu a quo podlega wzruszeniu w związku z zasadnością podniesionego zarzutu kasacyjnego.

Stwierdzona wyżej wadliwość rozważań Sądu meriti okazała się niewystarczająca do wzruszenia zaskarżonego wyroku, albowiem zawarte w nim rozstrzygnięcie – po wyeliminowaniu stwierdzonych wad jego uzasadnienia – będzie odpowiadać prawu. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w pozostałym zakresie stanowisko skarżącego kasacyjnie organu jest wadliwe lub bezprzedmiotowe.

Nie jest zasadny wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, że Sąd a quo dokonał błędnej wykładni art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 13i ust. 4a oraz art. 13k ust. 2 pkt 1 u.d.p., przyjmując, iż w przypadku naruszenia obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu, o której mowa w art. 13ha ust. 3 u.d.p., skutkującego uiszczeniem opłaty w niepełnej wysokości, istnieje możliwość usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a.

Pogląd ten nie uwzględnia bowiem zasadniczej różnicy pomiędzy stanem "zaprzestania naruszenia prawa" (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.), polegającym na dobrowolnym przerwaniu trwającego stanu nielegalności, a stanem "usunięcia naruszenia prawa" lub także związanych z nim skutków (art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a.). O ile stan pierwszy w przypadku powstania skutku naruszenia prawa (delikty skutkowe) eliminuje – co już podkreślono – możliwość zaprzestania naruszania prawa, o tyle ten drugi – także w odniesieniu do dokonanych już deliktów skutkowych – pozwala na następcze odwrócenie stanu naruszenia i jego skutków.

Nie jest także uzasadnione twierdzenie organu, że o ostatecznym wyniku wykładni art. 189f § 2 pkt 1 i § 3 k.p.a. na tle relewantnych w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy o drogach publicznych (w tym art. 13k ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 13i ust. 4a) przesądzają przepisy regulujące tryb, sposób i termin wnoszenia opłat elektronicznych oraz ich rozliczania (zob. przepisy wydanego na podstawie art. 40a

ust. 5 u.d.p. i uchylonego z dniem 15 czerwca 2021 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia i rozliczania opłat elektronicznych), w tym zastrzegające, że w przypadku wnoszenia opłat elektronicznych w trybie przedpłaty (§ 6 ust. 1 pkt 1) jej uiszczenie następuje tylko przed rozpoczęciem korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, w kwocie nie mniejszej niż pozwalająca na odbycie planowanego przejazdu w całości, a także wymagające, aby wniesienie wymaganej opłaty odbyło się na wyznaczony przez podmiot pobierający opłatę numer rachunku bankowego w drodze przelewu (§ 7 ust. 1 i 2). Taka interpretacja ogólnej regulacji kodeksowej na tle ww. przepisów u.d.p. nie jest prawidłowa, naruszając kodeksowy wzorzec instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz popadając w stan niezgodności z prawem unijnym.

Jak bowiem trafnie zauważono w wyrokach NSA z dnia 10 czerwca 2025 r., sygn. akt: II GSK 184/22, II GSK 68/22, II GSK 52/22 (LEX nr: 3888666, 3888664,

nr 3888665), o ile nie można uznać, że przewidziany w art. 9a dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/76/UE z dnia 27 września 2011 r., wymóg proporcjonalności sankcji za naruszenie przepisów krajowych, przyjętych w celu wykonania powyższej niniejszej dyrektywy ("Państwa Członkowskie ustalają odpowiednie kontrole i określają system sankcji stosowanych za naruszenie przepisów krajowych przyjętych na podstawie niniejszej dyrektywy. Przyjmują one wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia wprowadzenia ich w życie. Ustanowione sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające."), ma bezpośredni skutek, albowiem treść powyższego przepisu nie jest bezwarunkowa i wystarczająco precyzyjna (por. wyrok TSUE z 22.03.2017 r., Euro-Team et Spirál-Gép, C-497/15 i C-498/15, EU:C:2017:229, pkt 38; wyrok TSUE z 4.10.2018 r., Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistic, C-384/17, ECLI:EU:C:2018:810, pkt 52 i n., pkt 62), o tyle organy krajowe (w tym krajowe sądy administracyjne), zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału luksemburskiego, są zobowiązane – w zakresie ich właściwości – do osiągnięcia (tak daleko, jak to możliwe) przewidzianego w przepisach dyrektywalnych rezultatu przez podjęcie wszelkich właściwych środków ogólnych lub szczególnych w celu zapewnienia wykonania tego zobowiązania (zob. np. wyrok z 14.09.2016 r., Martínez Andrés i Castrejana López, C-184/15 i C-197/15, EU:C:2016:680, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z 24.01.2018 r., Pantuso i in., C-616/16 i C-617/16, EU:C:2018:32, pkt 42), uwzględniając w procesach stosowania prawa wszystkie przepisy prawa krajowego i stosując uznane w porządku krajowym metody wykładni, by zapewnić pełną skuteczność prawa Unii i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nie celami (zob. np. wyrok z 24.01.2012 r., Dominguez, C-282/10, EU:C:2012:33, pkt 27

i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z 11.11.2015 r., Klausner Holz Niedersachsen, C-505/14, EU:C:2015:742, pkt 34; wyrok z 13.07.2016 r., Pöpperl, C-187/15, EU:C:2016:550, pkt 43; wyrok z 28.06.2018 r., Crespo Rey, C-2/17, EU:C:2018:511, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo).

Tak rozumiana zasada wykładni zgodnej z prawem unijnym (tzw. wykładnia prounijna) ma oczywiście swoje granice w zakazie wykładni sprzecznej z językowym brzmieniem prawa krajowego, co oznacza, że w odniesieniu do interpretacji prawa krajowego zgodnie z treścią i celem dyrektywy obowiązek wykładni prounijnej jest ograniczony przez ogólne zasady prawa i nie może służyć jako podstawa dla dokonywania wykładni prawa krajowego contra legem (zob. np. wyrok z 15.04.2008 r., Impact, C-268/06, EU:C:2008:223, pkt 100; wyrok z 15.01.2014 r., Association de médiation sociale, C-176/12, EU:C:2014:2, pkt 39; wyrok z 13.07.2016 r., Pöpperl, C-187/15, EU:C:2016:550, pkt 44 i n.). Jeżeli natomiast zasada wykładni zgodnej nie jest możliwa, sąd krajowy ma obowiązek zastosować w pełni prawo Unii i zapewnić ochronę praw, jakie prawo to nadaje jednostkom, poprzez odstąpienie od stosowania wszelkich przepisów, gdyby jego zastosowanie w okolicznościach danej sprawy miało prowadzić do rezultatu sprzecznego z prawem Unii (zob. np. wyrok z 18.12.2007 r., Frigerio Luigi & C., C-357/06, EU:C:2007:818, pkt 28; wyrok z 13.07.2016 r., Pöpperl, C-187/15, EU:C:2016:550, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z 4.10.2018 r., Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistic, C-384/17, ECLI:EU:C:2018:810, pkt 62).

Mając na względzie powyższe zasady oraz ocenę charakteru art. 9a dyrektywy 1999/62/WE, zmienionej dyrektywą 2011/76/UE, Trybunał Sprawiedliwości UE konsekwentnie przyjmuje w swoim orzecznictwie, że przepis ten należy interpretować w ten sposób, że określony w nim wymóg proporcjonalności stoi na przeszkodzie systemowi sankcji, który przewiduje nałożenie grzywny lub kary pieniężnej w zryczałtowanej wysokości za wszelkie naruszenia – niezależnie od ich charakteru i wagi – przepisów dotyczących obowiązku uprzedniego uiszczenia opłaty za przejazd, związanej z korzystaniem z infrastruktury drogowej, co nie podważa możliwości ustanowienia w jego ramach odpowiedzialności obiektywnej za powstałe naruszenia prawa (zob. wyrok z 22.03.2017 r., Euro-Team Kft. i Spirál-Gép Kft, C 497/15 i C 498/15, ECLI:EU:C:2017:229, pkt 49-50, 66; wyrok z 21.11.2024 r., "Еkоstroy" EOOD, C-61/23, ECLI:EU:C:2024:974, pkt 57).

Państwa członkowskie są jednak zobowiązane do przestrzegania ogólnej zasady proporcjonalności nie tylko w zakresie dotyczącym określenia znamion naruszenia i zasad dotyczących wysokości grzywien (kar), lecz również w zakresie dotyczącym oceny okoliczności, które mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu grzywny lub kary pieniężnej (zob. i por. np. wyrok z 9.02.2012 r., Urbán, C 210/10, EU:C:2012:64, pkt 41 i 54; wyrok z 19.10.2016 r., EL-EM-2001, C 501/14, EU:C:2016:777, pkt 41; wyrok z 22.03.2017 r., Euro-Team Kft. i Spirál-Gép Kft, C 497/15 i C 498/15, ECLI:EU:C:2017:229, pkt 59). Zasada proporcjonalności wymaga zatem od państw członkowskich podejmowania środków, które są odpowiednie do realizacji zamierzonych celów i nie wykraczają poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia (por. np. wyrok z 17.04.2018 r., Egenberger, C-414/16, EU:C:2018:257, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo), co implikuje wniosek, że przewidziane przez prawo krajowe sankcje muszą odpowiadać wadze naruszenia prawa, a ich rodzaj lub wysokość muszą uwzględniać indywidualne okoliczności danego przypadku (zob. wyrok z 4.10.2018 r., Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistic, C-384/17, ECLI:EU:C:2018:810, pkt 40-42, 45).

Ustawodawca krajowy powinien ponadto uwzględnić, że zgodnie z wymogami wynikającymi z dyrektywy 1999/62 (w szczególności określonymi w art. 7-7k) system opłat za przejazd został skonstruowany w taki sposób, aby udział użytkowników

w utrzymaniu infrastruktury był proporcjonalny do ich korzystania z tej infrastruktury i aby uwzględniał on klasę emisji, do której należy używany pojazd (zob. wyrok z 22.03.2017 r., Euro-Team Kft. i Spirál-Gép Kft, C 497/15 i C 498/15, ECLI:EU:C:2017:229, pkt 48; wyrok z 21.11.2024 r., "Еkоstroy" EOOD, C-61/23, ECLI:EU:C:2024:974, pkt 50-51).

Zestawiając powyższe tezy z treścią art. 189f § 2 pkt 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 13i ust. 4a oraz art. 13k ust. 2 pkt 1 u.d.p., należy przyjąć, że proces prounijnej wykładni i aplikacji powyższych regulacji w świetle brzmienia i celów dyrektywy 1999/62/WE, zmienionej dyrektywą 2011/76/UE, w tym określonej w jej art. 9a zd. 3 zasady proporcjonalności sankcji, powinien prowadzić w stanie faktycznym sprawy, której dotyczy skarga, do przyjęcia, że jest możliwe i dopuszczalne – niezależnie od technicznych przeszkód wynikających z przepisów uchylonego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia

i rozliczania opłat elektronicznych – dopełnienie przesłanki usunięcia naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a., przez następcze uiszczenie przez skarżącego stwierdzonych różnic pomiędzy opłatami uiszczonymi a należnymi za przejazdy, których dotyczy niniejsza sprawa. Takie podejście pozwoli również na neutralizację zarzutu nieproporcjonalności wymiaru kary (750 zł) względem znikomej wartości kwot uszczuplenia należnych opłat.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując korekty

i uzupełnienia wynikających z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazań procesowych co do dalszego postępowania, stwierdza, że zgodnie z wynikającą z art. 9a dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. zasadą proporcjonalności sankcji oraz w celu zapewnienia regulacji unijnej pełnej skuteczności skarżący kasacyjnie organ powinien zastosować art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a., wyznaczając skarżącemu, w drodze postanowienia, termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie stwierdzonego naruszenia prawa, to jest przedstawienia dowodów uiszczenia przez skarżącego stwierdzonych różnic pomiędzy opłatami uiszczonymi a należnymi.

Mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz stwierdzając, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.