NSA oddalił skargę kasacyjną od skierowania kierowczyni na badania lekarskie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 sierpnia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 3823/24, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z 26 września 2024 r., nr SKO/4114/122/2024 w przedmiocie skierowania skarżącej na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z 8 lipca 2024 r. Prokurator Rejonowy w Ostrołęce wystąpił do Starosty Ostrołęckiego z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie skierowania A. K. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi, w związku z istnieniem uzasadnionych zastrzeżeń co do jej stanu zdrowia, wynikających ze sporządzonej w toku postępowania prowadzonemu przeciwko skarżącej przez Prokuraturę Rejonową w Ostrołęce m. in. o przestępstwo znęcania się (art. 207 § 1 k.k.) opinii psychiatryczno-psychologicznej. Prokurator wyjaśnił, że biegli sądowi w opinii z 4 maja 2024 r. stwierdzili u A. K. uzależnienie mieszane od substancji psychoaktywnych i narkotycznych oraz rozpoznali zaburzenia urojeniowe, prawdopodobnie na podłożu przewlekłej intoksykacji tymi substancjami. Biegli dodali, że A. K. od sierpnia 2023 r. do końca 2023 r. co najmniej czterokrotnie trafiała na szpitalne oddziały ratunkowe z powodu masywnych zaburzeń zachowania warunkowanych zaburzeniami psychotycznymi i za każdym razem był rozpoznawany stan ostrej psychozy.

Starosta Ostrołęcki decyzją z 21 sierpnia 2024 r. nr KD.5430.538.2024.BL, wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2023 r., poz. 622 ze zm., zwanej dalej jako: "ustawa o kierujących pojazdami") skierował A. K. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji, w którym zarzuciła organowi I instancji oparcie ustaleń faktycznych na opinii biegłych wydanej w sprawie, która nie dotyczy prowadzenia pojazdów pod wpływem alkoholu lub środków odurzających. Odwołująca zarzuciła ponadto, że organ nie dysponuje jej dokumentacją medyczną oraz podała, że nigdy nie przebywała na oddziałach psychiatrycznych i nie chorowała na choroby psychiczne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z 26 września 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty Ostrołęckiego z 21 sierpnia 2024 r.

W jej uzasadnieniu organ II instancji podał, że opinia sądowo-psychiatryczna dotycząca stanu zdrowia skarżącej stanowi wystarczającą i zarazem wiarygodną podstawę do skierowania kierowcy na badania lekarskie. Stosownie do art. 99 ust. 1 pkt. 2 lit b) ustawy o kierujących pojazdami, nie jest konieczne udowodnienie przez organ pewności istnienia przeciwwskazań zdrowotnych kierowcy do prowadzenia pojazdów mechanicznych - wystarczy jedynie wysokie prawdopodobieństwo zaistnienia takich okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem z 20 sierpnia 2025 r. oddalił skargę A. K. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce.

Sąd pierwszej instancji odwołał się do art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami i podał, że starosta wydaje decyzję o skierowaniu na badania lekarskie z urzędu, gdy znajdzie się w posiadaniu informacji nasuwających uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, uniemożliwiającego prowadzenie pojazdów mechanicznych w ruchu drogowym. Decyzja ta jest decyzją o charakterze związanym, co oznacza, że jej wydanie nie zależy od uznania organu. Jeżeli stan zdrowia kierującego nasuwa zastrzeżenia, o jakich mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) i art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, organ zobowiązany jest do skierowania kierującego na badania lekarskie.

WSA w Warszawie dodał, że zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny być poważne i uzasadnione i dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Sąd podkreślił, że nie jest konieczne udowodnienie przez organ istnienia takich przeciwwskazań, lecz wystarcza ustalenie wysokiego prawdopodobieństwa ich wystąpienia, oraz że w takich sprawach jak rozpatrywana organy nie mają uprawnienia do oceny stanu zdrowia i kwestionowania wydanej opinii, a jedynie dokonują oceny, czy istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego pojazdami.

Według Sądu pierwszej instancji, stwierdzone u A. K. przez biegłych w opinii psychiatryczno-psychologicznej z 4 maja 2024 r. uzależnienie mieszane od substancji psychoaktywnych i narkotycznych oraz zaburzenia urojeniowe bez wątpienia mogą potencjalnie wpływać na możliwość bezpiecznego kierowania pojazdami przez skarżącą.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił zapatrywanie organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji odnośnie do tego, że ustalenia biegłych wynikające z sądowej opinii psychiatryczno-psychologicznej stanowiły dostateczną podstawę do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badania, na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) powołanej ustawy, z uwagi na uzasadnione zastrzeżenia, wątpliwości, co do jej stanu zdrowia.

A. K. złożyła od wyroku WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 3823/24 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i wniosła o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła temu wyrokowi:

1. naruszenie art. 99 ust 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zostały spełnione przesłanki do skierowania skarżącej na badania lekarskie, mimo że w sprawie nie istniał "jedyny i rozstrzygający dowód",

2. naruszenie art. 106 § 3 w zw. z art. 113 p.p.s.a., przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z urzędu i zwrócenie się do Prokuratury Rejonowej w Ostrołęce o wydanie dokumentacji medycznej skarżącej z 2023 r. rzekomo potwierdzającej jej kilkukrotny pobyt w szpitalnych oddziałach ratunkowych z powodu ostrych zaburzeń psychotycznych, w sytuacji, gdy nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie i pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego;

3. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej jako: "k.p.a.") przez brak wszechstronnego zgromadzenia i oceny całokształtu materiału dowodowego, brak wnikliwej oceny opinii psychiatryczno-psychologicznej z 4 maja 2024 r. oraz zeznań skarżącej złożonych na rozprawie, z których wynika, że nigdy nie przebywała na oddziale ratunkowym z powodu masywnych zaburzeń zachowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce nie skorzystało z uprawienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny bierze jednak pod uwagę z urzędu przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia (art. 186 p.p.s.a.) oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził też zaistnienia podstaw do zastosowania art. 186 i art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach, wyznaczonych przez stronę skarżącą poprzez sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej zauważyć należy, że jej autor kwestionuje stanowisko organu, zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji, że opinia psychiatryczno-psychologiczna wydana w postępowaniu karnym prowadzonym przeciwko A. K. przez Prokuraturę Rejonową w Ostrołęce mogła stanowić dostateczną podstawę do skierowania skarżącej na badania lekarskie, z uwagi na stwierdzone uzależnienie mieszane od substancji psychoaktywnych i narkotycznych oraz zaburzenia urojeniowe, prawdopodobnie na podłożu przewlekłej intoksykacji tymi substancjami.

Na tę okoliczność autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 106 § 3 w zw. z art. 113 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.) oraz nieprawidłowe zastosowanie art. 99 ust 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami.

Zdaniem NSA, zarzuty te są nieuzasadnione.

Z treści skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia wynika, że wnoszący ten środek odwoławczy pomija, że do skierowania na badanie lekarskie nie jest konieczna pewność co do istnienia takich zastrzeżeń, a wystarczy duże prawdopodobieństwo. Ocena istnienia poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami jest kwestią medyczną, nie prawną. Temu celowi służy właśnie skierowanie kierującego pojazdami na badania lekarskie. Do kompetencji starosty – organu sprawującego z mocy prawa nadzór nad kierującymi pojazdami m. in. w zakresie stanu zdrowia należy jedynie skierowanie kierującego pojazdami na badania lekarskie, w razie pojawienia się uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia. Weryfikacja tych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy i stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje przewidziane prawem orzeczenie. Decyzja o skierowaniu na badania lekarskie nie oznacza pozbawienia uprawnień do kierowania pojazdami, nie przesądza też o istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów w przypadku konkretnego kierowcy. Formułuje jedynie zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, które ten może wyjaśnić poddając się badaniom lekarskim. Można dodać, że to wyjaśnienie leży zarówno w interesie ogółu uczestników ruchu drogowego, jak i w interesie samej skarżącej.

Autor skargi kasacyjnej błędnie również wywodzi, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 106 § 3 w zw. z art. 113 p.p.s.a. i niezasadnie oddalił skargę mimo, że w sprawie nie poczyniono dostatecznych ustaleń pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia o skierowaniu skarżącej na badania lekarskie i z urzędu nie zwrócono się do właściwych podmiotów o jej dokumentację medyczną.

Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. W tym postępowaniu sąd administracyjny jedynie kontroluje działania organu administracji i opiera się na materiale dowodowym gromadzonym przez organy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Według art. 106 § 3 ustawy procesowej, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia "istotnych wątpliwości" związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy. Nadto o naruszeniu art. 106 § 3 p.p.s.a. można mówić wówczas, gdyby sąd dopuścił z urzędu lub na wniosek strony dowód z dokumentu i prowadził w tym zakresie postępowanie dowodowe, ale zastosowane przez sąd administracyjny kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne i nie pozostawały bez wpływu na wynik sprawy.

Z tych względów NSA podziela stanowisko Kolegium, zaaprobowane następnie przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że informacje o stanie zdrowia skarżącej, zawarte w opinii psychiatryczno-psychologicznej z 4 maja 2024 r. wskazują na duże prawdopodobieństwo tego, że z uwagi na stan zdrowia, nie powinna ona uczestniczyć w ruchu drogowym. Źródło tej informacji – sądowa opinia biegłych lekarzy, czyni ją wiarygodną i stanowi dla organu dostateczne uzasadnienie skierowania skarżącej na badania lekarskie. Wbrew zarzutom procesowym skargi kasacyjnej (art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że organ szczegółowo rozważył wszelkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i prawidłowo stwierdził, że istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące aspektów zdrowia skarżącej mogących mieć wpływ na jej zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał w ramach kontroli zaskarżonego wyroku, przeprowadzonej w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i § 3 in fine p.p.s.a., ponieważ wnosząca skargę kasacyjną w piśmie procesowym z 2 stycznia 2026 r. zrzekła się rozprawy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce nie zażądało jej przeprowadzenia.