Ogrodzenie między działkami ponad limit planu. NSA oddalił skargę inwestorów

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2230/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. R. i K. R. , błędnie oznaczonego w sentencji jako R. R., uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 17 lipca 2023 r., nr 854/2023, oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 23 maja 2023 r., nr 313/2023, o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w sprawie zgodności z prawem wybudowanego ogrodzenia międzysąsiedzkiego, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], gmina K. , przy ul. [...]. Zasądził jednocześnie od Wojewódzkiego Inspektora na rzecz A. R. i K. R. solidarnie kwotę 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli inwestorzy opisanego ogrodzenia, K. K. i J. S., zarzucając naruszenie:

1. art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: "P.b.") w zw. z § 36 pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] w gminie K. , przyjętego uchwałą nr XXIV/178/08 Rady Gminy K. z dnia 26 czerwca 2008 r. (dalej: "plan") poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że ustanowione w planie ograniczenie wysokości ogrodzeń do 1,8 m dotyczy również ogrodzeń międzysąsiedzkich, podczas gdy zdaniem skarżących kasacyjnie ograniczenie to, wraz z zakazem realizacji pełnych ogrodzeń oraz ogrodzeń z wypełnieniem przęseł prefabrykatami betonowymi, odnosi się wyłącznie do ogrodzeń od strony dróg publicznych;

2. art. 37a ust. 1 i 3 w zw. z art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") oraz § 36 pkt 8 planu poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że regulacje planu wykluczają wykonywanie wszelkich ogrodzeń o wysokości przekraczającej 1,8 m. Zdaniem skarżących kasacyjnie z przepisów planu wynika, że zakaz wykonywania ogrodzeń powyżej 1,8 m dotyczy ogrodzeń z wypełnieniem przęseł prefabrykatami betonowymi od strony dróg publicznych;

3. § 36 pkt 8 planu poprzez jego błędną wykładnię językową, polegającą na przyjęciu, że ograniczenie wysokości dotyczy wszystkich ogrodzeń, chociaż zdaniem skarżących kasacyjnie, gdyby rzeczywiście celem tego przepisu było wykluczenie wykonywania wszelkich ogrodzeń powyżej 1,8 m, zostałoby to wprost wskazane w planie, bez uzupełniania takiego ustalenia o dodatkowe ograniczenia;

4. art. 29 ust. 2 pkt 20 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wykonanie ogrodzenia międzysąsiedzkiego o wysokości poniżej 2,20 m powoduje konieczność wdrożenia działań określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., to jest czynności zmierzających do doprowadzenia spornego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uwzględnienie skargi oraz uchylenie decyzji organów obu instancji;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") poprzez niewykonanie przez Sąd pierwszej instancji obowiązku kontroli legalności decyzji administracyjnych i dokonanie własnej, sprzecznej z orzecznictwem sądów administracyjnych wykładni językowej § 36 pkt 8 planu, co skutkowało uwzględnieniem skargi, pomimo że organy administracji ustaliły wysokość ogrodzenia od strony nieruchomości przy ul. [...] na 2,10-2,20 m;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób, który uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej, nie pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując wykładni przepisów planu, oraz nie daje podstaw do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce.

Wskazując na powyższe podstawy, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wystąpili również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie solidarnie od A. R. i K. R. zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy jednak zwrócić uwagę na potrzebę sprostowania wyroku Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do imienia jednego ze skarżących. W miejsce imienia "R." należało wpisać imię "K.", w odpowiednim przypadku gramatycznym. Z akt sprawy, w tym z treści zaskarżonej decyzji i uzasadnienia wyroku, wynika bowiem, że stroną postępowania był K. R. Błędne oznaczenie jego imienia w sentencji stanowi oczywistą omyłkę, podlegającą sprostowaniu w trybie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Kontroli zaskarżonego wyroku należało zatem dokonać w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej i ich uzasadnieniem.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od szczegółowego przedstawienia przebiegu postępowania, przywołując okoliczności sprawy w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia podniesionych zarzutów.

Istota sporu sprowadza się do oceny zasadności umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego zgodności z prawem ogrodzenia międzysąsiedzkiego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Organy przyjęły, że ograniczenia ustanowione w § 36 pkt 8 planu odnoszą się wyłącznie do ogrodzeń od strony dróg publicznych. W tym zakresie odwołały się do pisma Wójta Gminy K. z dnia 27 maja 2022 r., w którym wyrażono pogląd, że ogrodzenia międzysąsiedzkie powinny być wykonywane zgodnie z przepisami szczególnymi, to jest P.b. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji organy uznały, że ustalenia planu nie sprzeciwiają się realizacji spornego ogrodzenia. Przyjęły również, że jego stan techniczny i sposób wykonania nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa, a brak podstaw do nałożenia obowiązków przewidzianych w P.b. uzasadnia zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a.

Oceny tej nie podzielił Sąd pierwszej instancji. Stwierdził, że § 36 pkt 8 planu ustanawia maksymalną wysokość ogrodzeń wynoszącą 1,8 m, a jedynie dodatkowe zakazy dotyczące realizacji ogrodzeń pełnych oraz ogrodzeń z wypełnieniem przęseł prefabrykatami betonowymi odnoszą się do ogrodzeń od strony dróg publicznych. Jednocześnie zakwestionował kompletność ustaleń dotyczących wysokości ogrodzenia. Wskazał, że doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, przy zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., powinno zostać poprzedzone dokładnymi pomiarami uwzględniającymi ukształtowanie terenu.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zasadności tego stanowiska. Skarżący kasacyjnie opowiadają się za odnoszeniem całego § 36 pkt 8 planu wyłącznie do ogrodzeń od strony dróg publicznych. W ich ocenie końcowe określenie dotyczące usytuowania ogrodzenia obejmuje zarówno ograniczenie jego wysokości, jak i zakazy odnoszące się do jego rodzaju oraz zastosowanych materiałów.

Wykładnia proponowana przez skarżących kasacyjnie nie znajduje dostatecznego uzasadnienia w konstrukcji spornego przepisu. Zgodnie z § 36 pkt 8 planu ustala się wykonywanie ogrodzeń o maksymalnej wysokości 1,8 m z zakazem realizacji pełnych ogrodzeń oraz ogrodzeń z wypełnieniem przęseł prefabrykatami betonowymi od strony dróg publicznych. Przepis ten należy odczytywać z uwzględnieniem wprowadzenia do § 36, określającego szczegółowe warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem przeznaczenia MNU-1. Ograniczenie wysokości dotyczy zatem ogrodzeń na terenach objętych tym ustaleniem, a nie tylko ogrodzeń od strony dróg publicznych.

Początkowa część § 36 pkt 8 planu określa parametr wysokości ogrodzeń, bez różnicowania ich ze względu na usytuowanie. Następujący po niej zwrot "z zakazem realizacji" wprowadza dodatkowe ograniczenie, dotyczące wskazanych rodzajów ogrodzeń. Spójnik "oraz" łączy w tej części przepisu dwie kategorie, to jest ogrodzenia pełne i ogrodzenia z wypełnieniem przęseł prefabrykatami betonowymi. Zamykające tę część określenie "od strony dróg publicznych" wyznacza zakres przestrzenny tego dodatkowego zakazu. Nie stanowi natomiast zastrzeżenia ograniczającego zastosowanie wcześniej ustanowionego parametru wysokości.

Nie można zatem podzielić argumentu, że ustanowienie ograniczenia wysokości wszystkich ogrodzeń wymagałoby odrębnego, bardziej wyraźnego postanowienia planu. Ograniczenie takie zostało już wyrażone przez wskazanie maksymalnej wysokości ogrodzeń. Ogrodzenie międzysąsiedzkie mieści się w tej ogólnie określonej kategorii. Objęcie go wymaganiem wynikającym z § 36 pkt 8 planu nie jest rozszerzeniem zakazu na niewymieniony w przepisie rodzaj zagospodarowania. Z kolei ustanowienie dodatkowych ograniczeń dla ogrodzeń od strony dróg publicznych nie pozbawia samodzielnego znaczenia regulacji odnoszącej się do wysokości. W rezultacie sporne ogrodzenie powinno odpowiadać wymaganiu wysokości nieprzekraczającej 1,8 m. Nie oznacza to obowiązku wykonania ogrodzenia dokładnie takiej wysokości.

Przedstawionej oceny nie zmienia stanowisko Wójta Gminy K. wyrażone w piśmie z dnia 27 maja 2022 r. Należy przede wszystkim zauważyć, że pismo to nie zawiera wiążącej wykładni postanowień planu, który stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. stanowi akt prawa miejscowego. Co więcej, trudno przypisać mu walor jednoznacznego i należycie uzasadnionego stanowiska organu. Wójt ograniczył się bowiem w istocie do przytoczenia treści § 36 pkt 8 planu, z dodaniem wyrazu "tylko" przed określeniem "od strony dróg publicznych", oraz wskazania, że ogrodzenia międzysąsiedzkie powinny być wykonywane zgodnie z przepisami P.b. i przepisami techniczno-budowlanymi. Nie wyjaśnił natomiast, dlaczego końcowe określenie dotyczące usytuowania ogrodzeń miałoby odnosić się również do ograniczenia ich wysokości, a nie jedynie do zakazów dotyczących określonych rodzajów ogrodzeń. Pismo to nie mogło zatem zastąpić samodzielnej wykładni przepisów planu, do której zobowiązane były organy nadzoru budowlanego. Zasadnie więc Sąd pierwszej instancji nie przypisał mu rozstrzygającego znaczenia.

Nie ma przy tym podstaw do przyjęcia, że ustalenia planu mogą kształtować wyłącznie przestrzeń publiczną, a nie sposób zagospodarowania nieruchomości w części przylegającej do nieruchomości sąsiedniej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu, wraz z innymi przepisami, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że usytuowanie ogrodzenia między nieruchomościami prywatnymi nie wyłącza obowiązywania odnoszących się do niego ustaleń planistycznych.

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 20 P.b., błędnie oznaczonego w skardze kasacyjnej przez przestawienie jednostek redakcyjnych jako art. 29 pkt 2 ust. 20 P.b. Przepis ten zwalnia budowę ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dokonania zgłoszenia. Nie ustanawia jednak uprawnienia do realizacji każdego ogrodzenia mieszczącego się w tym wymiarze, niezależnie od innych obowiązujących przepisów. Zwolnienie z obowiązków formalnych nie jest zwolnieniem z przestrzegania wymagań materialnoprawnych, w tym ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd pierwszej instancji nie przyjął, że samo wykonanie ogrodzenia o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m uzasadnia nałożenie obowiązków naprawczych. Podstawy ingerencji upatrywał w przekroczeniu maksymalnej wysokości określonej w planie. Są to odrębne zagadnienia. Nawet przy przyjęciu pomiarów wskazywanych przez skarżących kasacyjnie, wynoszących od 2,10 do 2,20 m, nie można wywodzić zgodności ogrodzenia z prawem wyłącznie z braku obowiązku dokonania zgłoszenia. Wartości te przekraczają bowiem wysokość dopuszczoną w § 36 pkt 8 planu.

Wymagania planu miejscowego należą do przepisów, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Ich istotne naruszenie może zatem uzasadniać zastosowanie środków przewidzianych w art. 51 P.b. W odniesieniu do robót już wykonanych odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 P.b. wynika z art. 51 ust. 7 tej ustawy. Nie ma więc podstaw do wyłączenia postępowania naprawczego tylko dlatego, że roboty polegały na budowie ogrodzenia niewymagającego uprzedniej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Odmiennego wniosku nie uzasadnia powołanie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Przepis ten dotyczy kontroli zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego między innymi z ustaleniami planu miejscowego, dokonywanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji zatwierdzającej te projekty. Nie jest bezpośrednią podstawą rozstrzygnięcia w sprawie zgodności z prawem już wybudowanego ogrodzenia. Może mieć w przedstawionej argumentacji znaczenie pomocnicze, potwierdzając obowiązek respektowania ustaleń planu w procesie inwestycyjno-budowlanym. Właściwą podstawę działań naprawczych stanowią jednak w tej sprawie art. 50 i art. 51 P.b. Powołanie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. nie podważa ani przyjętej wykładni § 36 pkt 8 planu, ani dopuszczalności ingerencji nadzoru budowlanego w razie naruszenia określonego w nim wymagania wysokości ogrodzenia.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 37a ust. 1 i 3 w zw. z art. 20 u.p.z.p. oraz § 36 pkt 8 planu. W dacie uchwalenia planu, to jest 26 czerwca 2008 r., art. 37a u.p.z.p. nie obowiązywał. Został wprowadzony z dniem 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774 z późn. zm., dalej: "ustawa krajobrazowa"). Przewidziana w nim kompetencja do określania w odrębnej uchwale zasad i warunków sytuowania ogrodzeń, a także ustanawiania zakazów ich sytuowania, nie może być traktowana jako miara kompetencji rady gminy w chwili uchwalania planu z 2008 r.

Wprawdzie wyraźne wskazanie zasad i warunków sytuowania ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych jako fakultatywnych ustaleń planu miejscowego nastąpiło w art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., dodanym z dniem 21 października 2010 r., jednak nie oznacza to, że przed tą datą rada gminy nie mogła regulować tych zagadnień. W stanie prawnym właściwym dla uchwalenia rozpatrywanego planu kompetencja ta wynikała z art. 15 ust. 2 pkt 2 i 6 u.p.z.p. Mieściła się w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Późniejsze wyodrębnienie szczegółowej podstawy ustawowej nie przesądza o braku wcześniejszego upoważnienia do określenia maksymalnej wysokości ogrodzeń. Takie rozumienie kompetencji planistycznej znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2935/18, w którym zaakceptowano możliwość regulowania zasad realizacji ogrodzeń, także poza przestrzeniami publicznymi, na podstawie przepisów obowiązujących przed nowelizacją z 2010 r.

Wejście w życie ustawy krajobrazowej nie spowodowało również samo przez się utraty mocy wcześniejszych ustaleń planistycznych dotyczących ogrodzeń. Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu jej wejścia w życie zachowały moc. Od tej zasady należy odróżnić art. 12 ust. 2, odnoszący się do regulacji przyjętych na podstawie dawnego art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. i przewidujący ich obowiązywanie do dnia wejścia w życie uchwały wydanej na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Plan uchwalony w 2008 r. nie został przyjęty na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., który wówczas jeszcze nie obowiązywał. Z samego wprowadzenia art. 37a u.p.z.p. nie można zatem wyprowadzać ani braku kompetencji do ustanowienia spornego ograniczenia, ani utraty przez nie mocy obowiązującej.

Przywołane w zarzucie przepisy u.p.z.p. nie dostarczają również argumentów przemawiających za odnoszeniem ograniczenia wysokości wyłącznie do ogrodzeń od strony dróg publicznych. Dotyczą one kompetencji planistycznych i form ich wykonywania, a nie znaczenia końcowego określenia użytego w § 36 pkt 8 planu. Nie podważają więc przedstawionej wykładni tego przepisu.

W kontekście powyższych ocen na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w których zakwestionowano zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz wskazano na naruszenie art. 3 § 1, art. 151 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Ich ocena wymaga uwzględnienia nie tylko wykładni planu, lecz również zakwestionowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kompletności ustaleń dotyczących wysokości ogrodzenia. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem, że organy nie wyjaśniły i nie oceniły wyczerpująco istotnych okoliczności sprawy, a określenie działań naprawczych wymaga prawidłowego pomiaru ogrodzenia.

Z dokumentacji kontroli z dnia 26 kwietnia 2022 r., przytoczonej również w decyzji Wojewódzkiego Inspektora, wynika, że wysokość ogrodzenia od strony nieruchomości inwestorów wynosiła 2,15 m, natomiast od poziomu gruntu działki sąsiedniej nr [...] od 2,40 do 2,50 m. Podczas kontroli z dnia 15 lutego 2023 r. wykonano pomiary od strony nieruchomości przy ul. [...], uzyskując wartości od 2,10 do 2,20 m. Powoływany przez skarżących kasacyjnie wynik późniejszych pomiarów nie wyjaśnia zatem rozbieżności między wysokością mierzoną z obu stron ogrodzenia.

Wojewódzki Inspektor przyznał, że nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego dotyczącego ukształtowania terenu i przyczyn różnicy poziomów gruntu po obu stronach ogrodzenia. Uznał jednak tę okoliczność za nieistotną, ponieważ niezależnie od istnienia obowiązku dokonania zgłoszenia zastosowanie znajdował ten sam tryb postępowania naprawczego. Takie rozumowanie nie uzasadnia pominięcia wskazanych ustaleń. Tożsamość trybu postępowania nie oznacza bowiem, że wysokość ogrodzenia jest obojętna dla oceny jego zgodności z prawem oraz określenia zakresu koniecznych czynności lub robót.

Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na potrzebę dokładnych pomiarów uwzględniających ukształtowanie terenu. Nie chodzi przy tym o dowolny wybór korzystniejszego dla jednej ze stron wyniku, lecz o ustalenie właściwego poziomu odniesienia i rzeczywistej wysokości ogrodzenia, z uwzględnieniem przyczyn różnicy poziomów gruntu. Pozostawienie tej kwestii bez wyjaśnienia uniemożliwia precyzyjne określenie obowiązków prowadzących do doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Żaden z przytoczonych wyników pomiarów nie pozwalał natomiast przyjąć zgodności ogrodzenia z wymaganiem wysokościowym wynikającym z § 36 pkt 8 planu. Nawet pomiary, na które powołują się skarżący kasacyjnie, wskazują na przekroczenie planistycznego ograniczenia wynoszącego 1,8 m.

W tym zakresie doprecyzowania wymaga jedynie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że wysokość muru od strony działki skarżących wynosiła od 2,15 do 2,50 m. Wartość 2,15 m dotyczyła pomiaru od strony działki inwestorów, natomiast od strony działki nr [...] stwierdzono wysokość od 2,40 do 2,50 m. Nieścisłość ta nie podważa jednak zasadniczej oceny Sądu pierwszej instancji. Nie usuwa różnicy między wynikami pomiarów z obu stron ogrodzenia ani potrzeby wyjaśnienia ukształtowania terenu. Nie prowadzi również do wniosku, że ogrodzenie odpowiada ustalonej w planie maksymalnej wysokości.

Odmiennej oceny nie uzasadnia stwierdzony przez organy dobry stan techniczny ogrodzenia. Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę, że ogrodzenie spełnia wymagania wynikające z § 41 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Spełnienie tych wymagań nie rozstrzyga jednak o zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Ocena bezpieczeństwa i ocena zgodności z przepisami planistycznymi stanowią odrębne elementy kontroli. Brak zagrożenia nie wyłącza zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. z powodu istotnego naruszenia przepisów określających dopuszczalne parametry zagospodarowania.

W tych okolicznościach uchybienia postępowania wyjaśniającego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędne odczytanie zakresu planistycznego ograniczenia wysokości doprowadziło organy do uznania za zbędne ustaleń niezbędnych dla prawidłowego zakończenia postępowania naprawczego. Nie było więc podstaw do zaakceptowania umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zamiast oddalić skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zakres koniecznych do przeprowadzenia ustaleń uzasadniał przy tym uchylenie decyzji obu instancji, gdyż ich poczynienie dopiero przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem, że dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładni odmiennej od przyjętej przez organy świadczy o niewykonaniu obowiązku kontroli legalności decyzji. Ocena prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów stanowi właśnie istotę tej kontroli. Sąd pierwszej instancji pozostawał w granicach sprawy dotyczącej zgodności z prawem ogrodzenia międzysąsiedzkiego i wyjaśnił, dlaczego rozstrzygnięcia organów nie mogły się ostać. Skarga kasacyjna nie wykazuje w tym zakresie naruszenia art. 3 § 1 ani art. 134 § 1 P.p.s.a.

Przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wypowiedzi judykatury dotyczą znaczenia ustaleń planu miejscowego, pierwszeństwa wykładni językowej oraz konieczności ścisłego interpretowania ograniczeń prawa własności. Nie przedstawiają jednak odmiennej wykładni § 36 pkt 8 planu znajdującego zastosowanie w tej sprawie. Wynikająca z nich potrzeba respektowania językowego znaczenia przepisów nie uzasadnia pominięcia ogólnego wymagania wysokości tylko dlatego, że w dalszej części tej samej jednostki redakcyjnej ustanowiono dodatkowe ograniczenia dla ogrodzeń od strony dróg publicznych. Ochrona prawa własności nie pozwala również na odstąpienie od wymagania wynikającego z treści planu. Wykładnia przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wprowadza nowego ograniczenia, lecz odczytuje zakres ograniczenia już ustanowionego.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Ten ostatni przepis określa wymagania dotyczące treści uzasadnienia wyroku, w tym obowiązek przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyroku pozwala odtworzyć przesłanki rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał niewyjaśnione okoliczności dotyczące wysokości ogrodzenia i ukształtowania terenu, przytoczył mające zastosowanie przepisy oraz wyjaśnił ich znaczenie dla oceny dopuszczalności umorzenia postępowania. W odniesieniu do § 36 pkt 8 planu wyraźnie rozdzielił ogólne ograniczenie wysokości od dodatkowych zakazów dotyczących ogrodzeń od strony dróg publicznych. Wskazał również, że odmienna interpretacja przedstawiona przez Wójta nie zmienia znaczenia ustalenia planistycznego. Następnie powiązał naruszenie planu z przesłanką określoną w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. i wyjaśnił potrzebę podjęcia działań naprawczych po dokonaniu odpowiednich pomiarów. Zwięzłość części rozważań dotyczących wykładni planu nie uniemożliwia zatem kontroli instancyjnej ani nie oznacza braku wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 202 § 2 P.p.s.a.