Fundacja bez ponaglenia skarżyła spółkę o faktury. NSA oddalił kasację

Wyrokiem z 13 listopada 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 937/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca, Fundacja) na bezczynność Prezesa [...] w L. (dalej jako organ). w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, stwierdził bezczynność organu i uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 3 czerwca 2025 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądził na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 3 czerwca 2025 r. skarżąca wystąpiła, w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie wszystkich faktur wraz z protokołami odbioru wystawionymi w latach 2022, 2023 i 2024 przez wykonawców realizujących zamówienia publiczne udzielone przez MPO L. Jako formę udostępnienia informacji wskazano przesłanie jej na adres poczty elektronicznej.

Pismem z 16 czerwca 2025 r. organ wezwał skarżącą do wykazania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, w jakim zakresie przetworzenie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie pouczył, że w przypadku braku odpowiedzi we wskazanym terminie wniosek pozostanie bez odpowiedzi. W piśmie wskazano również, że żądana informacja może podlegać ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Pismem z 15 lipca 2025 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu. Zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędne uznanie, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez nieudostępnienie żądanej informacji oraz art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Domagała się stwierdzenia bezczynności organu, zobowiązania do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując m.in., że wniosek skarżącej dotyczył innego podmiotu.

Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądane informacje mają charakter informacji publicznej. W ocenie Sądu wniosek powinien zostać rozpoznany w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. przez udostępnienie informacji albo wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia.

WSA uznał, że niedopuszczalne było pozostawienie wniosku bez odpowiedzi z powodu niewykazania przez skarżącą szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego. Zdaniem Sądu, nawet w razie braku reakcji wnioskodawcy na wezwanie do wykazania tej przesłanki, podmiot zobowiązany powinien wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji, jeżeli uznawał ją za informację przetworzoną i przyjmował brak szczególnego interesu publicznego.

WSA we Wrocławiu wskazał ponadto, że brak wykazania szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego nie stanowi braku formalnego wniosku. Kwestia, czy żądana informacja ma charakter prosty czy przetworzony, powinna natomiast podlegać ocenie w ramach kontroli decyzji o odmowie jej udostępnienia wydanej na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, że wniosek skarżącej nie dotyczył organu, lecz innego podmiotu, WSA wskazał, że kierując do skarżącej pismo z 16 czerwca 2025 r., adresat wniosku nie miał wątpliwości, że żądanie dotyczy zarządzanego przez niego podmiotu. Sąd dodał, że nawet gdyby przyjąć, iż wniosek literalnie dotyczył innego podmiotu, adresat powinien w ustawowym terminie poinformować skarżącą, że nie posiada żądanej informacji publicznej.

W konsekwencji WSA uznał, że nierozpoznanie wniosku w prawidłowej formie i pozostawienie go bez odpowiedzi oznaczało pozostawanie w bezczynności. Jednocześnie Sąd ocenił, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ adresat wniosku podjął czynności w sprawie, a wadliwy sposób jej załatwienia wynikał z błędnego rozumienia procedury udostępniania informacji publicznej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł organ (dalej również jako skarżący kasacyjnie). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa w związku z art. 53 § 2b ppsa, poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do nieodrzucenia skargi Fundacji na bezczynność organu, w sytuacji, gdy taka podstawa (podstawa do odrzucenia skargi na bezczynność) zaistniała, gdyż Fundacja przed złożeniem skargi na bezczynność do WSA we Wrocławiu nie złożyła ponaglenia do adresata, a wykonanie tego obowiązku przez skarżącego jest warunkiem niezbędnym złożenia takiej skargi. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi Fundacji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ jednocześnie wskazał, że nie zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej również jako p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, może oceniać wyłącznie zasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Zarzut ten jest niezasadny. Nie można zaakceptować prezentowanego w skardze kasacyjnej poglądu, zgodnie z którym z art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika generalny obowiązek wniesienia ponaglenia przed skierowaniem do sądu administracyjnego każdej skargi na bezczynność, niezależnie od rodzaju postępowania, w ramach którego zarzucana bezczynność wystąpiła.

Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przepisu tego nie można jednak interpretować w oderwaniu od regulacji określających charakter i podstawę prawną ponaglenia jako środka prawnego służącego zwalczaniu bezczynności lub przewlekłości. Ponaglenie jest środkiem przewidzianym w szczególności w art. 37 k.p.a. dla postępowań prowadzonych w trybie k.p.a. Tymczasem postępowanie prowadzone na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, poza przypadkami wyraźnie w tej ustawie wskazanymi, nie jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według przepisów k.p.a.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej samodzielnie reguluje sposób realizacji prawa dostępu do informacji publicznej, terminy udostępnienia informacji oraz formy działania podmiotu zobowiązanego. Zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy zastosowanie przepisów k.p.a. związane jest z wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania. Przepisy k.p.a., w tym art. 37 k.p.a., nie znajdują natomiast zastosowania do poprzedzającej wydanie takiej decyzji fazy realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Z tego względu w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona ponagleniem. Pogląd taki Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w szczególności w wyroku z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2433/18, wskazując, że skoro postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, poza przypadkiem przewidzianym w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., nie toczy się według przepisów k.p.a., to wniesienie skargi na bezczynność w tej sprawie nie wymaga uprzedniego wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Stanowisko to jest konsekwentnie podtrzymywane w późniejszym orzecznictwie NSA.

Nie można przy tym podzielić argumentacji skargi kasacyjnej, że skoro art. 53 § 2b p.p.s.a. nie zawiera wyraźnego wyłączenia odnoszącego się do spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, obowiązek wniesienia ponaglenia powinien obejmować również te sprawy. Wykładnia tego przepisu nie może ograniczać się wyłącznie do jego warstwy językowej. Konieczne jest uwzględnienie jego związku systemowego z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz z przepisami regulującymi środki służące stronie w toku określonego postępowania administracyjnego. Warunkiem poprzedzającym wniesienie skargi do sądu może być bowiem tylko taki środek prawny, który w danym postępowaniu rzeczywiście stronie przysługuje. Nie można natomiast wymagać od wnioskodawcy wniesienia środka prawnego nieprzewidzianego przez ustawę regulującą dane postępowanie. Odmienna wykładnia prowadziłaby do wprowadzenia, wyłącznie na podstawie art. 53 § 2b p.p.s.a., dodatkowego etapu postępowania nieznanego ustawie o dostępie do informacji publicznej. Pozostawałoby to również w sprzeczności z charakterem postępowania informacyjnego, które ustawodawca ukształtował jako postępowanie odformalizowane i zmierzające do możliwie szybkiej realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej.

Powyższej oceny nie podważają orzeczenia powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W szczególności postanowienie NSA w składzie siedmiu sędziów z 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18, zapadło w sprawie dotyczącej przewlekłego prowadzenia przez wójta postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotem oceny pozostawało zatem postępowanie administracyjne prowadzone w reżimie k.p.a., w którym stronie przysługiwało ponaglenie określone w art. 37 k.p.a. Orzeczenie to nie dotyczyło natomiast udostępniania informacji publicznej i nie może stanowić podstawy do przyjęcia obowiązku wniesienia ponaglenia także w postępowaniu regulowanym przepisami u.d.i.p.

Podobnie pozostałe wskazane w skardze kasacyjnej orzeczenia odnoszą się do sytuacji, w których ponaglenie stanowiło środek prawny przewidziany dla postępowania prowadzonego według przepisów k.p.a. Sam fakt, że w orzeczeniach tych wskazano na konieczność poprzedzenia skargi na bezczynność lub przewlekłość ponagleniem, nie uzasadnia przenoszenia tego stanowiska na postępowania, w których ustawodawca takiego środka nie przewidział.

Co więcej, również przywołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 973/19, nie uzasadnia prezentowanej przez skarżącego kasacyjnie wykładni. Orzeczenie to jest powoływane w późniejszym orzecznictwie w kontekście znaczenia sformułowania "w każdym czasie" użytego w art. 53 § 2b p.p.s.a., nie zaś jako podstawa rozszerzenia obowiązku wniesienia ponaglenia na postępowania prowadzone poza reżimem k.p.a.

W konsekwencji brak wniesienia przez skarżącą ponaglenia przed skierowaniem skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie stanowił przeszkody do merytorycznego rozpoznania tej skargi i nie uzasadniał jej odrzucenia.

Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę, że zarzut kasacyjny został powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podczas gdy zaskarżony wyrok został wydany w następstwie rozpoznania skargi na bezczynność, a podstawę kompetencyjną orzekania Sądu pierwszej instancji w tego rodzaju sprawie stanowi art. 149 p.p.s.a. Jeżeli natomiast istotą zarzutu było twierdzenie o niedopuszczalności skargi z powodu braku uprzedniego wniesienia ponaglenia, to konsekwencją takiego stanowiska powinno być wskazanie przepisów regulujących dopuszczalność skargi oraz podstawę jej odrzucenia. Okoliczność ta dodatkowo osłabia skuteczność tak skonstruowanego zarzutu, choć niezależnie od wadliwości jego podstawy prawnej przedstawiona w nim argumentacja jest również merytorycznie nietrafna.

Wobec niezasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 53 § 2b p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.