Prywatny dom opieki w budynku mieszkalnym. NSA oddalił skargę kasacyjną właścicielki

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 925/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. O. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 6 lutego 2023 r., nr 138/23, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia 28 listopada 2022 r., nr 513/22, nakazującą M. O. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego użytkowanego na cele usługowe - prywatnego domu opieki na działce o nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w D., gmina Ł. .

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. O. , zarzucając naruszenie:

1. art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") przez niezawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania wywołanego wnioskiem M. O. do Burmistrza Ł. o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącą sposobu użytkowania budynku przy ul. [...]. Skarżąca zarzuciła również niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji analizy celowości zawieszenia postępowania z punktu widzenia możliwości wystąpienia w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania;

2. art. 106 § 3 P.p.s.a. przez oddalenie wniosku skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wniosku M. O. z dnia 1 października 2021 r. o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej dowód ten był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a jego przeprowadzenie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") przez nieuwzględnienie skargi, pomimo istotnego naruszenia tych przepisów przez organ. Naruszenie miało polegać na nieprzeprowadzeniu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie oraz niepodjęciu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zdaniem M. O. organ w szczególności:

a. nie zbadał i nie wykazał w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...];

b. nie zbadał i nie wykazał, że rzekoma zmiana sposobu użytkowania tego budynku miała charakter prawnie relewantny, to jest wpływała na zmianę wymagań stawianych obiektowi;

c. nie przeprowadził postępowania dowodowego ani nie dokonał oceny stanu faktycznego w zakresie wpływu rzekomej zmiany sposobu użytkowania budynku na warunki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej: "P.b.");

d. nie przeprowadził postępowania dowodowego ani nie dokonał oceny stanu faktycznego w zakresie tego, czy rzekoma zmiana sposobu użytkowania budynku stwarzała jakiekolwiek zagrożenie dla wartości chronionych przez ustawę;

e. nie zbadał, czy skarżąca wystąpiła do Burmistrza Ł. z wnioskiem o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącą sposobu użytkowania budynku przy ul. [...];

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo istotnego naruszenia tych przepisów przez organ wskutek błędnej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego interpretacji materiału dowodowego. W ocenie skarżącej polegało to na:

a. bezpodstawnym uznaniu, że sposób użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] został zmieniony na budynek przeznaczony na cele usługowe – prywatny dom opieki. M. O. wskazała, że z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż dom opieki społecznej spełnia kryteria lokalu mieszkalnego (zob. postanowienie z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 188/11), wobec czego nie doszło do zmiany sposobu użytkowania tego budynku;

b. bezpodstawnym stwierdzeniu, że rzekoma zmiana sposobu użytkowania budynku spowodowała zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, higieniczno-sanitarnych, układu obciążeń i warunków zdrowotnych. Zdaniem skarżącej okoliczność ta nie została w żaden sposób udowodniona i nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, a tym samym stanowi jedynie gołosłowne stwierdzenie;

5. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w szczególności do zarzutu naruszenia art. 140 i następnych ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., dalej: "K.c."), polegającego na nieproporcjonalnym i nadmiernym ograniczeniu prawa własności do budynku przy ul. [...] wskutek wydania decyzji przez organy obu instancji oraz postanowienia z dnia 23 lutego 2022 r., mimo że nie wykazano, aby rzekoma zmiana sposobu użytkowania budynku stwarzała jakiekolwiek zagrożenie dla wartości chronionych przez ustawę. Sąd nie odniósł się również, w ocenie M. O. , do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 P.b. przez bezpodstawne stwierdzenie, że obecny sposób użytkowania części obiektu narusza prawnie chronione interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości. Skarżąca podniosłą, że okoliczność ta nie została udowodniona i nie wynika z materiału dowodowego;

6. art. 71 ust. 1 i art. 71a ust. 1 P.b. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że prowadzenie prywatnego domu opieki stanowi zmianę przeznaczenia budynku mieszkalnego, która rodzi po stronie organu nadzoru budowlanego obowiązek wszczęcia procedury legalizacyjnej. Zdaniem skarżącej wniosek taki nie wynika z tych przepisów, a zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego dom opieki społecznej spełnia kryteria lokalu mieszkalnego (zob. postanowienie z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 188/11);

7. art. 71a ust. 4 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi. W ocenie M. O. w sprawie nie wykazano, aby doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego ani aby rzekoma zmiana sposobu jego użytkowania była prawnie relewantna. Nie udowodniono bowiem, że wpływa ona na zmianę wymagań stawianych obiektowi lub stwarza zagrożenie dla wartości chronionych przez ustawę, a ponadto nie dokonano oceny stanu faktycznego w zakresie wpływu tej zmiany na warunki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.;

8. art. 71 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 P.b. przez ich błędną wykładnię polegającą na niewyważeniu interesów związanych z ochroną wartości wskazanych w art. 5 ust. 1 P.b. z interesem skarżącej jako właścicielki budynku mieszkalnego przy ul. [...].

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wystąpiła również o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wniosła o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania wywołanego jej wnioskiem do Burmistrza Ł. o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącą sposobu użytkowania budynku przy ul. [...]. Domagała się nadto dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z znajdującego się w aktach sprawy wniosku z dnia 1 października 2021 r. do Burmistrza Ł. o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na okoliczność jego treści, zasadności zawieszenia postępowania oraz pozostałych okoliczności wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i uzasadnieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora z dnia 6 lutego 2023 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.).

Zasadnicza część zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy tego, czy rozpoczęcie prowadzenia całodobowego domu opieki w budynku mieszkalnym jednorodzinnym stanowiło zmianę sposobu użytkowania wymagającą zgłoszenia. Skarżąca kwestionuje zarówno wykładnię przepisów określających tę zmianę, jak i kompletność ustaleń pozwalających na zastosowanie procedury legalizacyjnej. W tym zakresie w znacznej mierze ponawia argumentację przedstawioną przed Sądem pierwszej instancji, nie podważając jednak zasadniczych powodów, dla których Sąd uznał ją za nietrafną. Ocena tych zarzutów wymaga przede wszystkim rozróżnienia zmiany warunków użytkowania obiektu od naruszenia wymagań, którym powinien on odpowiadać po dokonaniu tej zmiany.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 71 ust. 1 i art. 71a ust. 1 P.b., należy wskazać, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. zmianą sposobu użytkowania jest w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Nie każda modyfikacja sposobu korzystania z nieruchomości podlega zatem reglamentacji. Konieczne jest stwierdzenie, że rzeczywiście podjęta działalność wpływa na przynajmniej jeden z wymienionych warunków. Nie jest natomiast niezbędne wykazanie zmiany wszystkich tych warunków ani całkowitego zaniku dotychczasowej funkcji obiektu.

Trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że ustalenie takiej zmiany nie wymaga jednoczesnego udowodnienia przekroczenia określonych norm lub powstania bezpośredniego zagrożenia. Obowiązek zgłoszenia ma umożliwiać sprawdzenie dopuszczalności nowego sposobu użytkowania przed jego rozpoczęciem. Przyjęcie stanowiska skarżącej oznaczałoby natomiast, że ingerencja organu byłaby uzasadniona dopiero po stwierdzeniu nieprawidłowości w prowadzeniu działalności, choć sama działalność podlega już innym wymaganiom. Należy więc odróżnić ustalenie, czy zmieniły się wymagania dotyczące obiektu, od oceny, czy zostały one spełnione. Pierwsze uzasadnia objęcie zmiany właściwą procedurą, drugie służy ocenie możliwości jej zaakceptowania.

Nie są usprawiedliwione powiązane z tą kwestią zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 K.p.a. Skarżąca utrzymuje, że organy nie wykazały ani faktycznej zmiany sposobu użytkowania, ani jej znaczenia dla wymagań stawianych budynkowi. Tymczasem ustalenia zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pozwalały zarówno określić dotychczasowy legalny sposób użytkowania, jak i skonfrontować go z rzeczywiście prowadzoną działalnością. Budynek został zrealizowany jako mieszkalny jednorodzinny na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z dnia 1 grudnia 1999 r., nr 786/99, o pozwoleniu na budowę. Podczas kontroli przeprowadzonej dnia 18 stycznia 2022 r. ustalono natomiast, że jest wykorzystywany jako całodobowy dom opieki nad osobami starszymi. Taki sposób użytkowania potwierdził M. P., występujący jako pełnomocnik właścicielki, który oświadczył zarazem, że jest najemcą budynku. Stwierdzono także zmianę układu ścian działowych oraz dobudowanie windy osobowej. Ustalenia dotyczące prowadzonej działalności znajdowały odzwierciedlenie w protokole kontroli i dokumentacji fotograficznej znajdujących się na k. 16 i następnych akt administracyjnych. Nie opierały się więc wyłącznie na nazwie placówki ani na informacjach zamieszczonych w Internecie.

Ponadto już w piśmie Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, Wydziału Polityki Społecznej, z dnia 13 września 2021 r., znajdującym się na k. 1 akt administracyjnych, wskazano na prowadzenie w tym budynku placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Podczas próby kontroli dnia 1 grudnia 2021 r. odnotowano również szyld informujący o funkcjonowaniu "[...]". Okoliczności te pozostawały spójne z wynikami późniejszych oględzin i oświadczeniem najemcy.

Szczególne znaczenie miało pismo Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Powiecie Warszawskim Zachodnim z dnia 13 października 2021 r., znajdujące się na k. 5 akt administracyjnych. Wynikało z niego, że podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych dnia 6 października 2021 r. stwierdzono wykorzystywanie budynku do zapewnienia całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Ustalono możliwość przebywania w nim 17 osób oraz wskazano na kategorię zagrożenia ludzi ZL II, właściwą dla obiektu przeznaczonego przede wszystkim dla osób o ograniczonej zdolności poruszania się. Były to ustalenia odnoszące się do konkretnego budynku i rzeczywistego charakteru działalności, a nie jedynie do deklarowanej oferty usługowej.

Właśnie różnica w wymaganiach dotyczących bezpieczeństwa pożarowego przesądzała o prawnym znaczeniu zmiany sposobu użytkowania. Zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe, przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak domy dla osób starszych, zalicza się do kategorii ZL II. Z kolei pkt 4 tego przepisu przyporządkowuje kategorię ZL IV funkcji mieszkalnej. Ustalony sposób wykorzystania budynku nie pozwalał więc poprzestać na wymaganiach odpowiadających jego dotychczasowemu użytkowaniu jako domu jednorodzinnego.

Nie chodziło przy tym o zmianę samego oznaczenia kategorii obiektu. Odmienna kwalifikacja wynikała z przeznaczenia budynku do całodobowej opieki nad osobami, których zdolność do samodzielnego opuszczenia go w sytuacji zagrożenia może być ograniczona. Tym samym zmieniały się warunki bezpieczeństwa pożarowego związane z rzeczywistym sposobem korzystania z budynku. W tych okolicznościach nie było konieczne wykazywanie, że określona droga ewakuacyjna ma niewłaściwą szerokość, brakuje konkretnych urządzeń przeciwpożarowych lub zostały przekroczone inne parametry techniczne. Ustalenie takich uchybień dotyczyłoby spełnienia wymagań właściwych dla nowej działalności, nie samego powstania obowiązku poddania jej kontroli.

Organy wskazały również na inne obszary, w których prowadzenie placówki opiekuńczej różniło się od zwykłego użytkowania mieszkalnego. Opisana oferta obejmowała całodobową opiekę pielęgniarską, opiekę lekarską, konsultacje specjalistyczne, rehabilitację oraz przygotowywanie czterech posiłków dziennie. Taki zakres usług uzasadniał odniesienie nowego sposobu użytkowania także do wymagań zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i związanych z warunkami pracy. Nie było jednak potrzeby przesądzania osobno, w jakim zakresie zmieniła się każda z tych grup warunków, ani szczegółowego ustalania wpływu wyposażenia i dobudowanej windy na układ obciążeń. Wykazana zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego stanowiła samodzielnie wystarczającą podstawę zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.

Odmiennej oceny nie uzasadnia powołanie się przez M. O. na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 188/11, i przytoczoną z niego tezę, że dom opieki społecznej służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Z takiego stwierdzenia nie wynika tożsamość wymagań dotyczących domu jednorodzinnego i placówki zapewniającej całodobową opiekę. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zanegował, że w budynku nadal realizowana jest funkcja mieszkalna. Wyjaśnił natomiast, że funkcja ta nie wyczerpuje charakterystyki nowego sposobu użytkowania. Stałe zamieszkiwanie podopiecznych nie usuwa znaczenia organizacji opieki ani właściwości grupy osób, dla której obiekt jest przeznaczony. Podobnie przytoczony przez skarżącą przykład sprawowania opieki nad niewielką grupą dzieci w warunkach zbliżonych do domowych nie przemawia za wyłączeniem stosowania art. 71 P.b. do ustalonej w tej sprawie działalności. Zasadnie można przyjąć, że nie każda działalność opiekuńcza prowadzi do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu tego przepisu. Nie zwalnia to jednak z oceny cech konkretnej placówki. W rozpoznawanej sprawie o kwalifikacji prawnej przesądzało nie samo posługiwanie się określeniem "dom opieki", lecz wykazany charakter całodobowych usług i związana z nim zmiana warunków, chociażby ochrony przeciwpożarowej.

W konsekwencji nie można podzielić zarzutu dowolnej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny materiału dowodowego. Skarżąca przeciwstawia spójnym ustaleniom organów przede wszystkim własne przekonanie o zachowaniu mieszkalnego charakteru budynku. Przekonanie to nie podważa jednak stwierdzonych okoliczności, lecz prowadzi ją do nietrafnego wniosku prawnego, że zachowanie tej funkcji wyklucza zmianę sposobu użytkowania. Nie było również podstaw do wymagania od Wojewódzkiego Inspektora przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego wyłącznie dlatego, że M. O. zakwestionowała ocenę już zgromadzonych dowodów. Art. 136 § 1 K.p.a. służy uzupełnieniu materiału w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a nie obowiązkowemu ponawianiu czynności, które dostarczyły wystarczających ustaleń.

Nie potwierdza się także twierdzenie, że Wojewódzki Inspektor ograniczył się do przytoczenia przepisów i powielenia stanowiska Powiatowego Inspektora. Organ odwoławczy odniósł zakres prowadzonej działalności do warunków korzystania z budynku, wyjaśnił różnicę między użytkowaniem jednorodzinnym a funkcjonowaniem domu opieki oraz ocenił niewykonanie obowiązku przedłożenia dokumentów. Samo zaakceptowanie ustaleń organu pierwszej instancji nie oznacza zaniechania rozpoznania sprawy. Wskazane przez skarżącą braki dotyczyły natomiast przede wszystkim dowodzenia konkretnych zagrożeń i naruszeń norm, których stwierdzenie nie było konieczne dla przyjętej podstawy rozstrzygnięcia.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niewłaściwego zastosowania art. 71a ust. 4 P.b. Skoro ustalono zmianę sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia, istniała podstawa do zastosowania art. 71a ust. 1 P.b., a więc wstrzymania użytkowania i nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 P.b. Niewykonanie tego obowiązku w wyznaczonym terminie stanowi odrębną przesłankę nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. W takim przypadku wydanie nakazu nie wymaga dodatkowo wykazania dalszego użytkowania budynku pomimo jego wstrzymania.

Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 23 lutego 2022 r., nr 46/22, wyznaczył skarżącej termin 60 dni od doręczenia tego rozstrzygnięcia na przedstawienie wymaganej dokumentacji. Następnie pismem z dnia 11 maja 2022 r. ponowił wezwanie do wykonania obowiązku. Uwzględnił także wniosek, który wpłynął dnia 13 czerwca 2022 r., o przedłużenie terminu o kolejne 60 dni, a pismem z dnia 6 października 2022 r. wyznaczył ostateczny termin 14 dni. Pomimo tych czynności dokumenty nie zostały przedstawione. Nie dołączono ich również do odwołania od decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Skarżącej zapewniono więc możliwość podjęcia działań legalizacyjnych, jednak nie wykonała obowiązku warunkującego ich kontynuowanie.

W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor prawidłowo wydał decyzję z dnia 28 listopada 2022 r., a Wojewódzki Inspektor zasadnie utrzymał ją w mocy decyzją z dnia 6 lutego 2023 r.. Argumentacja skarżącej dotycząca art. 71a ust. 4 P.b. opiera się na zakwestionowaniu wystąpienia prawnie istotnej zmiany sposobu użytkowania. Ponieważ zastrzeżenia te nie podważają ustaleń i ocen przedstawionych wyżej, nie mogą również prowadzić do uznania, że brakowało podstaw do zastosowania następstw niewykonania obowiązku dokumentacyjnego.

Doprecyzowania wymaga natomiast argumentacja dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można ujmować jej w ten sposób, że ustalenia planistyczne nie mają znaczenia dla legalizacji zmiany sposobu użytkowania. Z art. 71a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. wynika obowiązek przedstawienia dokumentu potwierdzającego zgodność zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Skarżąca trafnie zatem dostrzega, że treść planu może wpływać na możliwość zaakceptowania określonej działalności w budynku. Nie oznacza to jednak, że samo złożenie wniosku o zmianę planu zastępuje wymagane dokumenty albo uzasadnia odstąpienie od zastosowania obowiązujących przepisów.

Należy bowiem odróżnić znaczenie aktualnych ustaleń planistycznych od oczekiwania na ustanowienie w przyszłości innych regulacji. Organy rozstrzygające sprawę miały obowiązek uwzględnić stan prawny obowiązujący w chwili wydawania decyzji, w tym przepisy prawa miejscowego. Nie mogły oprzeć oceny na przypuszczeniu, że plan zostanie zmieniony w sposób korzystny dla skarżącej i że dopiero wówczas będzie ona mogła przedstawić dokumentację pozwalającą na legalizację. Przedmiotem kontroli sądowej nie było ustalenie przyszłych możliwości zagospodarowania nieruchomości, lecz legalność nakazu wydanego wobec niewykonania obowiązku nałożonego w postępowaniu dotyczącym już dokonanej zmiany sposobu użytkowania.

Z tych względów nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zawieszenie postępowania na tej podstawie wymaga zależności rozstrzygnięcia od wyniku innego toczącego się postępowania. Nie wystarcza, że wynik ten mógłby w przyszłości poprawić sytuację strony lub umożliwić jej podjęcie działań, których obecnie nie może skutecznie przeprowadzić. W sprawie nie występowało zagadnienie, którego uprzednie rozstrzygnięcie było konieczne do oceny legalności decyzji Wojewódzkiego Inspektora. Istniały zarówno obowiązujące regulacje, jak i ustalenia faktyczne pozwalające na zastosowanie art. 71a ust. 4 P.b.

Zmiana planu miejscowego prowadziłaby do ustanowienia nowych zasad zagospodarowania terenu. Nie rozstrzygałaby natomiast, czy w czasie prowadzenia kontrolowanego postępowania doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania i czy wykonano nałożony obowiązek dokumentacyjny. Słusznie Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że dotychczasowa legalna funkcja budynku wynikała z pozwolenia na budowę. Ewentualna zmiana ustaleń planistycznych nie usuwałaby potrzeby zachowania procedury wymaganej przez P.b. Trafność tego wniosku nie wymaga jednak przyjmowania, że plan miejscowy pozostaje bez znaczenia dla legalizacji. Wystarczające jest stwierdzenie, że jego możliwa przyszła zmiana nie stanowiła kwestii prejudycjalnej dla kontroli wydanych decyzji.

Nie prowadzi do innego rezultatu argument o konieczności uwzględnienia możliwości późniejszego wznowienia postępowania. Przyszłe ustanowienie odmiennej regulacji planistycznej nie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w sposób odmienny od oceny przyjętej przy wydawaniu decyzji, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. Skarżąca nie wskazała zatem zależności, która uzasadniałaby oczekiwanie na wynik prac planistycznych w celu uniknięcia późniejszego wznowienia postępowania administracyjnego.

Powyższa ocena przesądza również o niezasadności zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Wniosek skarżącej z dnia 1 października 2021 r. o zmianę planu miejscowego był dokumentem, jednak jego charakter nie wystarczał do przeprowadzenia dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Konieczne było jeszcze wykazanie, że dowód służy wyjaśnieniu istotnych wątpliwości. Brak ryzyka nadmiernego przedłużenia postępowania nie zastępuje tej przesłanki. Nawet przy przyjęciu zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, że wystąpiła ona o zmianę planu, okoliczność ta nie podważała podstaw wydania nakazu i nie uzasadniała zawieszenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie odmówił zatem przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu ze względu na brak jego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Z tej samej przyczyny nie było konieczne uzupełnianie przez organy ustaleń dotyczących wystąpienia z wnioskiem o zmianę planu, czego skarżąca domaga się w ramach zarzutu naruszenia przepisów K.p.a. Ponowione w skardze kasacyjnej wnioski o zawieszenie postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z tego samego dokumentu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił odrębnym postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 10 września 2026 r.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 P.b., polegającego na niewyważeniu interesu właścicielki i wartości chronionych przez prawo budowlane. Skarżąca, powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1449/15, wskazuje, że reglamentacją nie powinna być objęta zmiana, która nie stwarza zagrożenia dla wartości chronionych przez P.b. Z kolei w powołanym przez nią wyroku z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1532/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na potrzebę wyważenia wartości chronionych przez art. 5 ust. 1 P.b. z interesem właściciela obiektu. Poglądy te nie prowadzą jednak do wniosku, że ochrona własności wyłącza obowiązek zgłoszenia zmiany, która rzeczywiście powoduje zastosowanie innych wymagań dotyczących bezpiecznego użytkowania budynku.

W rozpoznawanej sprawie ochrona przeciwpożarowa osób korzystających z całodobowej opieki stanowiła konkretny, a nie jedynie abstrakcyjnie wskazany powód objęcia zmiany kontrolą. Bezpieczeństwo pożarowe należy do wartości chronionych przez art. 5 ust. 1 P.b. Uwzględnienie tej wartości nie oznaczało nieproporcjonalnego podporządkowania interesu właścicielki interesowi publicznemu. W świetle art. 140 K.c. korzystanie z rzeczy odbywa się w granicach określonych przez ustawy. Właścicielka, decydując o sposobie wykorzystania budynku, powinna zatem uwzględniać zarówno jego dotychczasowe legalne przeznaczenie, jak i obowiązujące regulacje planistyczne oraz wymagania właściwe dla nowej działalności.

Znaczenie dla oceny proporcjonalności miała również możliwość legalizacji, którą zapewniono skarżącej przed wydaniem nakazu. Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania nie zostało nakazane bez uprzedniego umożliwienia przedstawienia wymaganych dokumentów. Ograniczenie wynikające z decyzji było następstwem niewykonania tego obowiązku pomimo dodatkowo wyznaczanych terminów. Interes właścicielki w zachowaniu prowadzonej w budynku działalności nie uzasadniał w takiej sytuacji dalszego odstępowania od zastosowania ustawy. Nie można również wywodzić ochrony samowolnie wprowadzonego sposobu użytkowania z częściowego podobieństwa funkcji opiekuńczej do mieszkalnej ani z oczekiwania na przyszłą zmianę prawa miejscowego.

Pozostaje odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżąca trafnie wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie przedstawił osobnego omówienia zarzutu dotyczącego art. 140 i następnych K.c. ani zarzutu dotyczącego art. 5 ust. 2 P.b., związanego ze stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora, że sposób użytkowania budynku jako domu opieki narusza prawnie chronione interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości. Uchybienie to nie uzasadnia jednak uchylenia wyroku. Dla skuteczności zarzutu procesowego, stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a., konieczne jest bowiem wykazanie możliwości istotnego wpływu uchybienia na wynik sprawy. Uzasadnienie pozwalało natomiast ustalić, jakie fakty Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, jakie przepisy zastosował i z jakich powodów uznał nakaz za zgodny z prawem.

W zakresie ochrony własności zasadnicze znaczenie miało wyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że rozpoznawana sprawa nie dotyczy dowolnej ingerencji w sposób korzystania z budynku, lecz zmiany pociągającej za sobą odmienne wymagania bezpieczeństwa użytkowania. Sąd wskazał także na niezrealizowanie obowiązku przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację. Przedstawione wyżej rozważania potwierdzają, że brak odrębnego odniesienia się do argumentacji dotyczącej proporcjonalności nie mógł prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia. Podobnie stanowisko Wojewódzkiego Inspektora o naruszeniu interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości nie stanowiło przesłanki zastosowania art. 71a ust. 4 P.b. Podstawę nakazu stanowiło ustalenie dokonania zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia, a następnie niewykonanie przez skarżącą obowiązku przedstawienia dokumentów nałożonego w trybie art. 71a ust. 1 P.b. Brak odrębnego odniesienia się przez Sąd do zarzutu dotyczącego art. 5 ust. 2 P.b. również nie mógł zatem mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.