Działka pod usługi wśród zabudowy mieszkaniowej. NSA uznał plan za nieważny w tej części

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 273/25, oddalił skargę A.M. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A.M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyżej powołaną uchwałę w części dotyczącej działki o nr ewid. [...], położonej w M. przy ul. [...] nr [...], obręb [...] M., zarzucając naruszenie art. 1, 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu granic władztwa planistycznego, nadmiernym ograniczeniu zakresu prawa własności skarżącej z równoczesnym naruszeniem zasady proporcjonalności i równości wszystkich obywateli wobec prawa, a wyrażające się w oznaczeniu należącej do niej nieruchomości gruntowej oznaczonej nr ewidencyjnym [...] symbolem 9U (teren usług komercyjnych), przy równoczesnym oznaczeniu niemal wszystkich znajdujących się w okolicy działek symbolem MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), podczas gdy uwzględniając dotychczasowy sposób wykorzystania nieruchomości, a także gwarantując jej właścicielom możliwość innego jej wykorzystania (którego zamiar sygnalizowano organowi) wystarczającym było zakwalifikowanie przedmiotowej działki jako terenu o symbolu MU, tj. o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa mieszkaniowo-usługowa. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przedmiotowej działki, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, dopuszczenie dowodów z wymienionych w skardze dokumentów, celem wykazania istnienia po jej stronie interesu prawnego i legitymacji do zaskarżenia uchwały, a także wymienionych w skardze dokumentów celem wykazania, że kwestionowany plan, w zakresie w jakim dotyczy nieruchomości skarżącej, został uchwalony z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy oraz z nadmiernym naruszeniem prawa własności skarżącej.

W ocenie skarżącej zakwalifikowanie należącej do niej nieruchomości do kategorii U (teren usług komercyjnych) stanowi wyraz dyskryminacji jej w stosunku do właścicieli sąsiednich nieruchomości i naruszenie proporcjonalności – niezrozumiałe dla skarżącej jest niezakwalifikowanie jej działki chociażby do kategorii nieruchomości oznaczonych symbolem MU, co nie pozbawiałoby jej możliwości wykorzystania nieruchomości na cele mieszkaniowe, z równoczesnym pozostawieniem nieruchomości celów usługowych.

Skarżąca wskazała nadto, że treść uchwały nie została ustalona w oparciu o "istniejące zainwestowanie usługami". Wskazała, że w dacie nabycia przedmiotowej nieruchomości (w 1991 r.) według treści gminnych planów zagospodarowania przestrzennego działka położona była na terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową oraz częściowo na terenie upraw rolnych. Obok działalności gospodarczej prowadzonej w wybudowanym budynku gospodarczo-garażowym ówcześni współwłaściciele zamierzali realizować na nieruchomości również cele mieszkaniowe i z takim zamiarem nieruchomość została nabyta. Skarżąca podjęła kroki zmierzające do realizacji na nieruchomości celu mieszkaniowego, uzyskując w tym celu w 1998 r. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie została jednak wykonana w związku z brakiem środków potrzebnych na budowę. Ojciec skarżącej zakończył działalność gospodarczą na przedmiotowej nieruchomości 31 lipca 1997 r. Od tego czasu budynek nie był wykorzystywany zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Od 1 października 2006 r. pod adresem należącej do skarżącej nieruchomości działalność gospodarczą zarejestrowaną ma jej mąż jednak faktycznym miejscem wykonywania działalności jest CH P. w S. – wskazane w CEIDG jako "dodatkowe stałe miejsce prowadzenia działalności gospodarczej".

W odpowiedzi Wójt Gminy M. uznał rację skarżącej i wniósł o rozpoznanie skargi. Wyjaśnił między innymi, że zgodnie z obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowym planem ogólnego perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego Gminy M., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...] 1994 r., działka nr [...] miała następujące przeznaczenia (kolejno od strony drogi ul. [...]):

– teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej w M. T. do adaptacji, modernizacji, wymiany kubatury zużytej, uzupełnienia luk budowlanych. Adaptacja istniejących dróg dojazdowych i gospodarczych. Dopuszcza się lokalizację usług nieuciążliwych dla otoczenia, budynków gospodarczych i garaży indywidualnych. Adaptacja obiektów mieszkalnych, które podlegają ochronie konserwatorskiej. Przebudowa, modernizacja w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków – symbol [...],

– teren sadów do adaptacji, dopuszcza się lokalizację szklarni – symbol [...],

– teren pól uprawnych do adaptacji, ochrona złóż mineralnych – symbol [...].

W zaskarżonej uchwale usługi komercyjne zostały wyznaczone na bazie istniejącego zainwestowania, co zostało potwierdzone w wykazie materiałów planistycznych i wynika z wykonanej inwentaryzacji stanu istniejącego zagospodarowania. Inwentaryzacja składa się z części tabelarycznej, w której zawarto m.in. funkcje obiektu oraz z części graficznej. Budynek znajdujący się na działce nr [...] został zinwentaryzowany jako obiekt o funkcji usługowej (serwis samochodowy).

Końcowo organ stwierdził, że zasadnym byłoby uchylenie ustaleń planu w części dotyczącej działki o nr [...]. Podkreślił, że takie rozwiązanie spowodowałoby zagospodarowanie terenu zgodnie z wolą skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na względzie kryteria kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia zasad i trybu sporządzania zaskarżonego planu. Oceniając akta planistyczne, Sąd uznał, iż przeprowadzona procedura planistyczna była prawidłowa, a poszczególne czynności w niej przewidziane zostały zrealizowane.

Sąd podkreślił, że w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., zawierającym otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt. 7 w jednoznaczny sposób "prawo własności". W ocenie Sądu, wprowadzone przeznaczenie terenu, na jakim położona jest działka strony, nie uniemożliwia skarżącej wykonywania prawa własności, które może być swobodnie i bez przeszkód wykonywane w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Fakt, że wykonywanie to zostało ograniczone i nie dopuszcza możliwości zabudowy mieszkaniowej, nie oznacza automatycznie, że ograniczenie to wprowadzone zostało w sposób nieuzasadniony i dowolny. Kwestionowane przez skarżącą przeznaczenie terenu, nie nosi znamion dowolności i zostało dokonane, zdaniem Sądu, w sposób pozwalający na uznanie, iż nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Ponadto, Sąd zaznaczył, że przeznaczenie terenu działki skarżącej jest zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: "Studium").

W ocenie Sądu organ uchwalając plan nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ani istotnego naruszenia trybu jego sporządzania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A.M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP, polegające na oddaleniu skargi na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. dla obszaru M. w części dotyczącej działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w M. przy ul. [...], obręb M. w sytuacji, w której uchwała ta została sporządzona z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj.:

a. z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, nadmiernym ograniczeniem zakresu prawa własności skarżącej i naruszeniem zasady proporcjonalności i równości wszystkich obywateli wobec prawa, co wyrażało się w oznaczeniu należącej do skarżącej nieruchomości gruntowej o nr ewidencyjnym [...] symbolem 9U (teren usług komercyjnych), przy równoczesnym oznaczeniu niemal wszystkich znajdujących się w okolicy działek symbolem MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), podczas gdy uwzględniając dotychczasowy sposób wykorzystania nieruchomości, a także gwarantując jej właścicielom możliwość innego jej wykorzystania (którego zamiar sygnalizowano organowi) wystarczającym było zakwalifikowanie przedmiotowej działki jako terenu o symbolu MU, tj. o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa mieszkaniowo-usługowa,

b. naruszeniu zasady racjonalnego wykorzystania terenów objętych planem, a wyrażającej się w oznaczeniu należącej do skarżącej nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] symbolem 9U (teren usług komercyjnych), przy równoczesnym oznaczeniu niemal wszystkich innych działek (wszystkich sąsiadujących i położonych przy ul. [...]) symbolem MN, co nie realizowało i nie realizuje jakiegokolwiek celu mającego służyć interesowi publicznemu i jest nie do pogodzenia z zasadami dbania o walory krajobrazowe terenu, dla którego uchwalany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jest nieracjonalne z punktu widzenia zarówno skarżącej, jak i społeczności lokalnej,

które to uchybienia skutkowały wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.");

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., wyrażające się w sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku z uchybieniem przywołanemu przepisowi, tj. w sposób nie zawierający szczegółowego wyjaśnienia stanowiska Sądu I instancji, w szczególności z pominięciem specyfiki terenu, którego dotyczyła skarga i tego, jakim celom motywowanym interesem publicznym miałoby służyć przyjęcie kwestionowanego przez skarżącą oznaczenia należącej do niej nieruchomości i w jakim wymiarze cele te należy oceniać wyżej aniżeli prawo własności skarżącej.

Na podstawie powyższych zarzutów, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i stosownie do art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w M. przy ul. [...], obręb M., ewentualnie (w razie uznania, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a.), uwzględnienie skargi kasacyjnej i stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jednocześnie zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały w trafne.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP w zakresie, w jakim Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia ustaleniami zaskarżonego planu odnoszącymi się do nieruchomości skarżącej kasacyjnie konstytucyjnej zasady proporcjonalności przez nieuzasadnione ograniczenie prawa do zabudowy wywodzone między innymi z treści art. 64 Konstytucji RP.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób doszukać się, wynikających z obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały porządku prawnego, motywów uzasadniających wyłączenie działki należącej obecnie do skarżącej kasacyjnie spod zabudowy mieszkaniowej. Jeżeli bowiem niemal cały pas sąsiednich działek został przeznaczony w planie miejscowym na cele mieszkaniowe, to decyzja o przeznaczeniu nieruchomości należącej do skarżącej kasacyjnie pod usługi komercyjne z uwagi na sposób korzystania z działki nr [...] w przeszłości, ustalony na podstawie przeprowadzonej inwentaryzacji obszaru objętego zaskarżonym planem z równoczesnym wyłączeniem możliwości zabudowy mieszkaniowej, nie może być uznana za wystarczająco uzasadnioną.

Również podnoszony przez Sąd I instancji brak zgłoszeń na etapie sporządzania projektu zaskarżonego planu wniosków, czy też uwag co do sposobu zagospodarowania działki nr [...], nie stanowi dostatecznego usprawiedliwienia dla wyłączenia tej działki spod zabudowy mieszkaniowej, skoro pozostałe działki w jej pobliżu zostały przeznaczone na ten cel.

Niezasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Jak wynika z przywołanego przepisu, zarzut jego naruszenia może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wyżej wymienionych elementów i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ujęto w nim stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, o czym świadczy dokonana powyżej ocena podniesionych zarzutów kasacyjnych.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości, uwzględniając przychylenie się organu do wniosków skarżących przy równoczesnym braku prawnych środków do zastosowania autokontroli. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielanym w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, instytucja autokontroli określona w art. 54 § 3 p.p.s.a. nie dotyczy między innymi uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, a co za tym idzie, uchwał w sprawach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. m.in. wyroki NSA z 18.09.2019 r., II OSK 2630/17, LEX nr 2743067 oraz z 25.09.2025 r., II OSK 1427/25, LEX nr 4089589, a także postanowienia NSA z 21.01.2025 r., II OZ 888/24, LEX nr 3821197 oraz z 29.01.2025 r., II OZ 780/24, LEX nr 3840628).

Z kolei mając na względzie to, że przyczyną uruchomienia postępowania kasacyjnego i uchylenia zaskarżonego wyroku okazała się wadliwa ocena zaskarżonych ustaleń planu przyjęta przez Sąd I instancji, nie było wystarczających powodów do tego, by obciążać stronę przeciwną (niekwestionującą żądań skarżącej) kosztami postępowania kasacyjnego.