Zmiana letniska w dom całoroczny. NSA oddalił skargę kolegium

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1204/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K. i R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 19 września 2024 r., nr SKO Gd/761/24 w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy S. z 21 grudnia 2023 r., nr GP.6730.58.2023 (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących M.K. i R.K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z 21 grudnia 2023 r., nr GP.6730.58.2023, odmawiającą ustalenia na rzecz M.K. i R.K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku rekreacji indywidualnej na budynek mieszkalny jednorodzinny, wolnostojący, na działkach nr [...] i [...] w obrębie B., gmina S.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi, na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), zarzucono:

– naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), to jest przyjęcie a priori zasady, że zabudowa letniskowa i mieszkaniowa nie kolidują ze sobą, a w konsekwencji wprowadzenie funkcji mieszkaniowej na terenie zabudowy letniskowej stanowi co do zasady kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., podczas gdy przy prawidłowym zastosowaniu ww. normy Sąd winien dojść do przekonania, że ocena, na ile zabudowa letniskowa stanowić może tzw. dobre sąsiedztwo dla zabudowy mieszkaniowej jest kwestią indywidualnych ustaleń dokonywanych na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie z góry czynionych założeń;

– naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "rozporządzenie budynkowe"), to jest wprowadzenie dla potrzeb oceny spełnienia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nieznanego prawu pojęcia "zabudowy letniskowej całorocznej", jakoby łączącej w sobie cechy zabudowy letniskowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, co doprowadziło Sąd do błędnych ocen w zakresie zgodności funkcji mieszkaniowej z letniskową, a w konsekwencji co do skutków zastosowania w sprawie art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

– naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 1 oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., polegające na przekroczeniu granic sądowej kontroli administracji przez sformułowanie przez Sąd własnych, niepopartych zebranymi przez organy dowodami ustaleń faktycznych w zakresie zgodności funkcji zabudowy mieszkaniowej z funkcją letniskową, co doprowadziło do błędnego zastosowania prawa materialnego i nieuzasadnionego uchylenia wydanych w sprawie decyzji;

– naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. polegające na uchyleniu decyzji niedotkniętych naruszeniami prawa procesowego i materialnego, co doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonych decyzji.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący M.K. i R.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z normami przepisanymi.

W uzasadnieniu zakwestionowali podniesione przez organ zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Główną kwestią sporną w sprawie stanowi ocena relacji funkcjonalnych zachodzących pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną i budynkiem rekreacji indywidulanej (określanym również mianem zabudowy letniskowej), w kontekście wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wynikającej z nich zasady dobrego sąsiedztwa. Według tego przepisu jednym z wymogów zachowania dobrego sąsiedztwa stawianych nowej zabudowie bądź nowemu zagospodarowaniu terenu, w tym zmianie sposobu użytkowania obiektu, jest kontynuacja funkcji.

Mając powyższe na względzie należy wskazać na utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym dla oceny spełnienia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy kluczowe znaczenie ma to, czy planowana inwestycja da się pogodzić z funkcją istniejącą na obszarze analizowanym w kontekście wymogu zachowania ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju. Zatem kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej (por. m.in. wyroki NSA z: 8.03.2023 r., II OSK 629/20, LEX nr 3537398; 6.04.2023 r., II OSK 1114/20, LEX nr 3585859; 13.06.2023 r., II OSK 543/22, LEX nr 3588922; 20.06.2023 r., II OSK 2241/20, LEX nr 3604829 oraz z 18.10.2023 r., II OSK 142/21, LEX nr 3650591).

Biorąc zaś pod uwagę przywołane przez skarżący kasacyjnie organ przepisy rozporządzenia budynkowego, należy zgodzić się, że budynek rekreacji indywidulanej, jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku (§ 3 pkt 7 rozporządzenia budynkowego) nie jest tożsamy z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, rozumianą jako jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi (§ 3 pkt 2 rozporządzenia budynkowego) Zatem zarówno nominalnie, jak i celowościowo budynek rekreacji indywidulanej nie stanowi zabudowy jednorodzinnej, a ściślej budynku mieszkalnego jednorodzinnego (§ 3 pkt 4 lit. b rozporządzenia budynkowego). Nie można jednak kwestionować tego, że budynek rekreacji indywidulanej pełni, tak jak budynek mieszkalny jednorodzinny, funkcję mieszkaniową w czasie wypoczynku, który nie musi być wyłącznie wypoczynkiem w ściśle określonym sezonie, czy porze roku. Funkcjonalne podobieństwo obu kategorii budynków daje podstawy do postawienia wstępnej tezy o braku co do zasady kolizji pomiędzy jednym i drugim rodzajem zabudowy. Teza ta znajduje poparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z: 11.09.2014 r., II OSK 569/13, LEX nr 2135465; 29.08.2022 r., II OSK 2130/19, LEX nr 3412715; 14.02.2023 r., II OSK 375/20, LEX nr 3515367 oraz z 9.05.2023 r., II OSK 1329/20, LEX nr 3575666).

Należy więc zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym, organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku o funkcji rekreacji indywidualnej na budynek o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, mając na uwadze podobieństwa obu rodzajów budynków w tym właśnie zakresie, powinien na podstawie wyników przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, dokonać weryfikacji, czy w tych konkretnych okolicznościach, współistnienie budynku mieszkalnego wśród budynków rekreacji indywidulanej, wyklucza kontynuację funkcji, a co za tym idzie, godzi w utrzymanie ładu przestrzennego w tym względzie, czy też nie. Przywołane stanowisko Sądu I instancji przeczy tym samym twierdzeniom organu skarżącego kasacyjnie o sformułowaniu niepopartych zebranymi przez organy dowodami ustaleń faktycznych w zakresie zgodności funkcji zabudowy mieszkaniowej z funkcją letniskową, albowiem ocena istnienia lub nieistnienia powyższej zgodności w realiach niniejszej sprawy, zgodnie z zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wymaga ponownego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia, czy objęta wnioskiem skarżących inwestycja spełnia warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zważywszy na powyższe za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz art. 106 § 1 oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Nieuzasadnionym okazał się również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 7 rozporządzenia budynkowego.

Postrzeganie przez organ w użytym przez Sąd I instancji (nieznanym językowi prawnemu) sformułowaniu "zabudowy letniskowej całorocznej" argumentu na rzecz uznania spełnienia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy należy uznać za błędne i niemające wpływu na treść zaskarżonego wyroku. Sąd, posługując się wskazanym wyżej zwrotem, wskazał jedynie na cechy niektórych typów budynków rekreacji indywidualnej, których warunki techniczne umożliwiają korzystanie z nich o każdej porze roku. Użycie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwrotu "zabudowy letniskowej całorocznej" nie przesądza o tym, czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku o funkcji rekreacji indywidualnej na budynek o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej zostanie rozpatrzony pozytywnie, ponieważ jak już wyżej wskazano, decyzja w tym przedmiocie powinna znaleźć oparcie w wynikach ponownego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przepisy te nie mają charakteru samoistnego i należą do tak zwanych przepisów wynikowych, co w niniejszej sprawie oznacza, że nieskuteczność podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz zarzutu naruszenia przepisów postępowania powoduje tym samym nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.