Uzgodnienie GDDKiA wiąże organy, NSA przywrócił odmowę warunków dla farmy PV

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 126/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi l. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 12 listopada 2024 r., nr SKO/PP-412/66/2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z 11 lipca 2024 r., znak IR.6730.17.2022.2024.MM o odmowie ustalenia na rzecz I. sp. z o.o. z siedzibą we W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb J., gmina Z.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

22 kwietnia 2022 r. do Urzędu Gminy w Z. wpłynął wniosek skarżącej, o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, planowanej do realizacji na terenie działki nr [...], obręb J., gmina Z. (o powierzchni około 0,7219 ha).

Wójt Gminy Z. decyzją z 6 listopada 2023 r. odmówił ustalenia na rzecz skarżącej warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja ta została uchylona decyzją Kolegium z 22 stycznia 2024 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, po którym decyzją 11 lipca 2024 r., Wójt Gminy Z. ponownie odmówił ustalenia na rzecz Skarżącej warunków zabudowy. Powodem odmowy było – zdaniem organu – niespełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") z uwagi na brak przedstawienia warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. Inwestor przedstawił jedynie pismo informacyjne o możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej z 4 maja 2022 r. dotyczące przyłączenia do sieci dystrybucyjnej T. S.A. oddział w L. źródła wytwórczego, tj. elektrowni fotowoltaicznej, planowanego do zlokalizowania na działce nr [...], obręb J., Gmina Z., które nie stanowi w ocenie organu I instancji zapewnienia możliwości przyłączenia inwestycji.

Ponadto organ I instancji, stwierdzając że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi, wskazał równocześnie na uwarunkowania dotyczące rozbudowy autostrady A4, które mogą wpłynąć na przyszłe zagospodarowanie nieruchomości. W związku z tym wystosował do Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad (dalej: "GDDKiA") wniosek o udzielenie informacji o planowanej lokalizacji miejsca obsługi podróżnych (MOP) przy autostradzie A4 na terenie Gminy Z. W odpowiedzi GDDKiA przekazała propozycję zagospodarowania MOP J., opracowaną w ramach studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowego z elementami Koncepcji Programowej i Programem Funkcjonalno-Użytkowym wraz z uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zadania pod nazwą "Budowa/rozbudowa autostrady A4 K. – L. (bez węzła)", której planowy termin uzyskania oszacowano na I połowę 2024 r.

Projekt decyzji został uzgodniony z GDDKiA – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego oraz Wojewodą Dolnośląskim – w zakresie zadań rządowych w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust 1.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca zarzucając naruszenie szeregu przepisów procesowych i prawa materialnego i wniosła o jej uchylenie, a nadto przeprowadzenie w sprawie rozprawy.

Kolegium, utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy Z., wskazało że decydujące znaczenie w sprawie miało wystąpienie do GDDKiA o uzgodnienie projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. GDDKiA postanowieniem z 7 maja 2024 r., uzgodniła projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, podnosząc że działka nr [...], obręb J., stanowi teren przyległy do pasa drogowego autostrady A4 (działka nr [...], obręb J., gmina Z.) oraz objęta jest zadaniem inwestycyjnym pn.: "Budowa/rozbudowa autostrady A4 K. (bez węzła) – L. (bez węzła)", w którym przewidziana jest pod lokalizację miejsca obsługi podróżnych (MOP) J.

W ocenie organu zasadne jest zabezpieczenie terenów pod przyszły układ komunikacyjny już na etapie uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego zadania. Ograniczenie ryzyka ponoszenia dodatkowych kosztów społecznych i finansowych realizacji inwestycji celu publicznego, przemawia za koniecznością zabezpieczenia terenów pod rozbudowę autostrady A4.

Kolegium wskazało, że z uwagi na wiążący charakter uzgodnienia zarówno Wójt Gminy Z. jak i Kolegium są związane niezaskarżonym postanowieniem GDDKiA i nie mogą go kwestionować, ani też pomijać.

Przywołane okoliczności spowodowały, że Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu i za niecelowe uznało odnoszenie się do pozostałych zarzutów pełnomocnika spółki zawartych w odwołaniu.

Spółka zaskarżyła decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej, przeprowadzenie rozprawy i uzupełnienie postępowania dowodowego, a nadto zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt. 2 i § 2 i § 2a k.p.a. i art. 16 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 21 i art. 22 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i zignorowanie związania GDDKiA i Wójta Gminy Z. ostateczną i prawomocną decyzją kasacyjną Kolegium, którą uchylono wcześniejszą decyzję Wójta Gminy Z., opartą na negatywnym niezaskarżonym postanowieniu GDDKiA, wskazując w niej:

– że uchyleniu decyzji nie stała na przeszkodzie okoliczność, że postanowienie GDDKiA odmawiające uzgodnienia nie zostało wówczas zaskarżone przez Inwestora - analogicznie jak w niniejszej sprawie, a zatem wyrażono w niej wiążącą interpretację, że to nie treść uznaniowego postanowienia GDDKiA, ale obiektywna treść przepisów prawa, decyduje o prawach strony i o tym czy może, czy też nie może zostać wydana decyzja lokalizacyjna;

– na błędną i dowolną wykładnię prawa dokonaną w zakresie m.in. art. 7 k.p.a. i przepisów u.p.z.p., wywodząc, że błędna jest wykładnia przyjmująca, że przepis art. 7 k.p.a. jest przepisem w oparciu o który możliwe jest wydanie uzgodnienia o odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej, gdyż przepis art. 7 k.p.a. nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu przepisów u.p.z.p.;

– że decyzja lokalizacyjna ma charakter związany, tymczasem wykładnia przyjęta w skarżonej decyzji opierająca się na tym, że organ uzgadniający nie jest związany wskazaną wykładnią przy ponownym rozpoznaniu sprawy, prowadzi do braku skuteczności wydanej decyzji i braku nią związania stron, co jest sprzeczne z art. 138 i art. 110 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a., prowadząc do tego, że organ uzgodnieniowy "stoi ponad prawem i wynikającymi z niego ograniczeniami" i może za każdym razem wydawać postanowienie niezgodne z prawem.

Naruszenie przywołanych norm procesowych skarżąca powiązała również z niedostrzeżeniem, że jakkolwiek ogólna zasada z art. 53 ust. 4 pkt. 9 u.p.z.p. polegająca na tym, że postanowienie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jego treść jest wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie główne, napotyka na ograniczenia i modyfikację w sytuacji, gdy wcześniej organ je wydający, stał się adresatem wiążącej go ostatecznej decyzji kasacyjnej Kolegium. W tej mierze więc uznać należy, że powyższa okoliczność podlega kontroli Kolegium, który jest władny sprawdzić i ocenić, czy GDDKiA zastosował, się do treści decyzji kasacyjnej i uwzględnił wiążące go wskazówki, co do istotnych faktów sprawy i trafnej wykładni przepisów prawa, czy też te wiążące go wskazówki pominął i zignorował przy wydaniu ponownie postanowienia uzgodnieniowego. Przeciwna wykładnia pozbawiałaby bowiem mocy prawnej ostatecznej decyzji, której służy domniemanie legalności.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie: art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 89 § 1 i § 2, art. 90 i 91 k.p.a. i art. 136 § 1 kpa w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018, poz. 570) przez brak przeprowadzenia rozprawy przez organ odwoławczy mimo, że zapewniłoby to przyśpieszenie i uproszczenie postępowania, albowiem strona miałaby możliwość wskazać nie tylko na powyższą argumentację prawną ale także przedłożyć i przedstawić dowody na tej rozprawie.

Wskazano również na naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., art. 79a § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez ich brak zastosowania i brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania przez wydanie decyzji z 12 listopada 2024 r. bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i zajęcia stanowiska w sprawie i przed doręczeniem stronie informacji o braku przeprowadzenia rozprawy mimo wniosku strony o jej przeprowadzenie w tym zakresie, podczas gdy informując o stanie gotowości decyzyjnej, organ jest obowiązany do wskazania przesłanek, zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez wadliwe i niedostateczne skontrolowanie wydanej decyzji, w tym brak zamieszczenia w skarżonej decyzji oceny organu odwoławczego zarzutów strony skarżącej, jak również decyzja ta nie realizuje wiążących wytycznych wskazanych w decyzji kasacyjnej (naruszenie art. 110 i art. 109 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2a i § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1, § 2 i § 3 k.p.a.) w zakresie obszaru analizowanego oraz takich okoliczności jak: istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki (w kierunku do zjazdu z autostrady), występująca zabudowa jest przedzielona drogą publiczną (oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną nr [...]), występują także duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Zdaniem spółki zaskarżona decyzja pomija i nie dostrzega, że planowana nowa zabudowa wpisuje się w zastany sposób zagospodarowania i odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa, a nadto wydane rozstrzygnięcie nie zawiera faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Zarzucono też, że organ odwoławczy pominął kwestię, że na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nr [...] – np.: działce nr [...], [...], [...] znajduje się wprost restauracja, budynki gospodarcze i magazynowe (istniejąca zabudowa i strefa urbanistyczna), zaś jedynie zdawkowo wskazuje na istnienie w odległości 200 m od terenu objętego wnioskiem farmy wiatrowej (PEW), ale nie ustala precyzyjnie, gdzie konkretnie taka farma się znajduje, w jakiej odległości od działki wnioskującego i autostrady A4 i dlaczego wyrażono zgodę na jej wybudowanie skoro znajduje się ona w takim samym otoczeniu rolnym i w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady A4 i planowanego rzekomo jej poszerzenia.

Zarzucono też naruszenie zasady przekonywania oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Dalej spółka podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 9 i w zw. z art. 55 u.p.z.p. i art. 7 w zw. z art. 21 i art. 22 w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez pominięcie i niedostrzeżenie, że istota decyzji lokalizacyjnej sprowadza się do ustalenia, czy planowana inwestycja daje się pogodzić z zastanym – nie zaś planowanym – na obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania. Nie bada się natomiast rzeczywistego czy potencjalnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, gdyż ta jest dokonywana dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd ochrona osób trzecich – tutaj GDDKiA – na etapie ustalania warunków zabudowy nie może przejmować działań właściwych ochronie interesów tych osób na etapie udzielania pozwolenia na budowę.

Spółka podniosła również zarzut naruszenia:

– art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. wywodząc, że organ I instancji wspomina w decyzji zdawkowo o istniejącej zabudowie w postaci elektrowni wiatrowej, kompletnie jednak pomija milczeniem fakt, że na działce sąsiedniej w ww. rozumieniu znajdują się również inne zabudowania i budowle, w szczególności chodzi tutaj o istniejące zabudowania na działce [...], na działce [...], na działce [...];

– art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 8 i art. 7 k.p.a. przez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu, że w sprawie nie jest spełniony warunek polegający na przyłączeniu strony do sieci elektroenergetycznej i dostaw energii, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że warunek ten nie może zostać uznany za niespełniony. Zdaniem spółki organ I instancji nie może przyjąć, że powyższa okoliczność nie została wykazana i spełniona przez stronę, bowiem nie wezwał pełnomocnika strony do uzupełnienia podania o przedłożenie tych warunków z uwagi na ich wygaśnięcie, jak również nie wskazał w nim, że załączone przez stronę prawidłowo do podania z 22 kwietnia 2022 r. oświadczenie z dnia 26 maja 2022 r. utraciło ważność (wygasło), co – w ocenie strony – jest związane z zawinioną zwłoką, złą wolą lub nieporadnością organu I instancji, przejawiającą się długotrwałym procedowaniem w sprawie.

Wreszcie zarzucono naruszenie art. 55 u.p.z.p. przez jego pominięcie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Do akt sprawy zostało załączone pismo z 15 kwietnia 2025 r., w którym skarżąca, podtrzymuje swoje wnioski i twierdzenia oraz przedstawiała dodatkową argumentację na okoliczność wiążącego charakteru decyzji kasacyjnej, wydanej w niniejszej sprawie przez Kolegium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wyjaśnił, że wynikający z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. obowiązek uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi ma na celu zapewnienie odpowiedniej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej terenu, a sama istota uzgodnień w postępowaniu lokalizacyjnym, powierzona wyspecjalizowanym organom, gwarantuje fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Zaznaczył też, że co do zasady uzgodnieniom podlegają projekty decyzji pozytywnych, a więc ustalających warunki zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia lub lokalizację celu publicznego. Zasada uzgadniania decyzji pozytywnych doznaje zaś wyjątku w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie inwestycyjne (główne) i przygotowujący projekt decyzji, mając na względzie przepisy odrębne, dojdzie do przekonania, że wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie. Nadto wystąpienie o uzgodnienie, które ma charakter wiążący, w przypadku projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, wymaga uprzedniego uznania, że objęte wnioskiem przedsięwzięcie narusza przepisy odrębne, które wprowadzają określone zakazy, nakazy, ograniczenia. W przypadku braku uznania przez organ główny takich naruszeń, brak jest de facto podstaw do występowania o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i dalej – brak jest podstaw do przyjmowania, iż wydane postanowienie ma w realiach zaistniałej sprawy charakter wiążący.

W ocenie Sądu z akt badanej sprawy nie wynika, aby Wójt Gminy Z. uznał, że planowana przez skarżącą inwestycja narusza przepisy odrębne w rozumieniu u.p.z.p. i przez to dla prawidłowości weryfikacji tychże twierdzeń projekt wymagał uzgodnienia z GDDKiA. Przeciwnie – z treści decyzji Wójta Gminy Z. z 11 lipca 2024 r., a wcześniej treści przedłożonego do uzgodnienia jej projektu wywieść trzeba, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, przez co organ uznał, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. został spełniony. Poza tym, w treści przywołanej decyzji wprost wskazano, że odmowa ustalenia warunków zabudowy nie nastąpiła z uwagi na naruszenie przepisów odrębnych, potwierdzone pozyskanym uzgodnieniem wyspecjalizowanego organu, ale w braku wypełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p.

W tej sytuacji wydanie zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, wyłącznie z argumentacją odnoszącą się do wydania wiążącego postanowienia GDDKiA z 7 maja 2024 r. narusza art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Określony bowiem w nim wymóg uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej dotyczy co do zasady decyzji pozytywnych. W tej sytuacji rzeczą Kolegium było pochylenie się nad samą zasadnością i prawidłowością wystąpienia przez Wójta Gminy Z. o uzgodnienie projektu decyzji negatywnej. Okoliczność tę organ odwoławczy pominął, opierając swoją decyzję wyłącznie na wydanym uzgodnieniu.

W kontekście powyższego Sąd wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W tej sytuacji rzeczą Kolegium było również ustalenie, czy aktualnie działka nr [...] wpisuje się w definicję pasa drogowego. Tego zaś zaniechano. Ponadto, w aktach sprawy brak jest wypisu z ewidencji gruntów, w oparciu, o którą ustalono m.in. krąg stron postępowania. Niniejszy przymiot przyznano zaś nie tylko inwestorowi, ale również GDDKiA oraz B.O., któremu doręczono decyzję organu I instancji. Z akt sprawy nie wynika zaś aby Kolegium doręczyło zaskarżoną decyzję B.O., co wskazuje na pominięcie w postępowaniu odwoławczym B.O. jako strony postępowania.

W tej sytuacji Sąd uznał, że przy rozpatrywaniu sprawy organ naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 k.p.a., która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego.

Z uwagi na wskazany charakter naruszeń za bezcelowe Sąd uznał odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ uwzględni okoliczności i uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym przede wszystkim odnoszące się do prawidłowości wystąpienia przez organ I instancji o uzgodnienie projektu decyzji z GDDKiA, zapewniając jednocześnie prawa należne wszystkim stronom postępowania i uwzględniając wymogi stawiane postępowaniu odwoławczemu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ odwoławczy może dokonywać ustaleń, czy w realiach przedmiotowej sprawy, wobec przyjętej przez organ I instancji podstawy wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, innej niż wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. organ I instancji prawidłowo wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji odmownej, podczas gdy organ odwoławczy jest związany ostatecznym postanowieniem uzgodnieniowym (dalej: "postanowienie") z 7 maja 2024 r., nr O.WR.Z-3.4351.59.2022.2.jw, wydanego przez zarządcę drogi, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad;

b. art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że organ odwoławczy może weryfikować, czy zasadnie organ I instancji wystąpił do zarządcy drogi o uzgodnienie przesłanego projektu decyzji odmownej, podczas gdy postanowienie wydane przez zarządcę drogi już zostało wydane, jest ostateczne oraz wiąże zarówno organy administracji orzekające w sprawie jak i strony postępowania, a jego weryfikacja przez organ odwoławczy na etapie zaskarżenia decyzji o warunkach zabudowy prowadziłaby do naruszenia właściwości rzeczowej (art. 19 k.p.a.), a także zasady trwałości wydanych orzeczeń (art. 16 k.p.a.);

c. art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. przez przyjęcie, że organ odwoławczy nie mógł oprzeć swojego rozstrzygnięcia jedynie na postanowieniu uzgodnieniowym zarządcy drogi, podczas gdy postanowienie to jest ostateczne i jest wiążące zarówno dla organu I instancji jak i dla organu II instancji i w tych okolicznościach nie jest istotne czy pozostałe warunki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. są spełnione.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa i uchylenie decyzji Kolegium, spowodowane niezasadnym zarzutem pod adresem organu odwoławczego naruszenia art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. i wskazaniem, iż powinien on przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w sprawie w celu ustalenia prawidłowości przyjętej przez organ I instancji podstawy wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), podczas gdy w obrocie prawnym pozostawało ostateczne postanowienie zarządcy drogi o wiążącym charakterze zarówno dla stron postępowania jak i organów administracji, które może zostać wyeliminowane z obrotu prawnego wyłącznie w odrębnym trybie;

b. art. 145 § l pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa i niezasadne uchylenie decyzji Kolegium, celem prowadzenia postępowania wyjaśniającego, przy jednoczesnym pominięciu treści art. 106 § 5 k.p.a. i skutków pozostawania w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia zarządcy drogi, które dopóki nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego, organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek uwzględnić; jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a ewentualnych wad proceduralnych, jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe, nie można rozciągać na postępowanie główne; wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu (m.in. wyrok WSA w Lublinie z 4.01.2024r., II SA/Lu 851/23, Lex nr 3669342);

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa i niezasadne uchylenie decyzji Kolegium, w związku z przyjęciem przez Sąd, iż Kolegium nie doręczyło decyzji jednej ze stron postępowania, tj. B.O., podczas gdy okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy i kształt wydanej decyzji, zaś ewentualna wadliwość decyzji w tym zakresie, może być eliminowana wyłącznie na wniosek pominiętej strony postępowania, co wynika z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a.; jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym tylko podmiot, który uznaje, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który również z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. (m.in. wyrok NSA z 7.08.2013 r., II OSK 760/12, Lex nr 1559885).

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości, w oparciu o art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi I. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 12 listopada 2024 r., nr SKO/PP-412/66/2024, względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, jednocześnie zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Większość podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zostało ze sobą treściowo powiązanych. Odnoszą się one do przedstawionej w zaskarżonym wyroku oceny decyzji organu odwoławczego w kontekście znaczenia, a ściślej prawnych konsekwencji ostatecznego i prawomocnego postanowienia GDDKiA o uzgodnieniu projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, planowanej do realizacji na terenie działki nr [...], obręb J., gmina Z., które w przypadku przedstawienia do uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla realizacji wskazanej wyżej inwestycji stanowiłoby odmowę uzgodnienia takiego projektu.

Należy zaznaczyć, że z akt sprawy nie wynika, by postanowienie GDDKiA zostało wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie rozstrzygnięć podjętych w administracyjnych postępowaniach nadzwyczajnych, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym, czego zresztą żadna ze stron nie podnosi.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że zajęcie stanowiska w sprawie określane mianem uzgodnienia, sprawia że treść tego stanowiska wiąże organ prowadzący postępowanie główne (por. przykładowo: M. Dyl, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski red., Warszawa 2014, s. 436; wyrok NSA z 3.12.2024 r., III OSK 949/23, LEX nr 3851896). Zatem, tak w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym, postanowienie GDDKiA wywołało te same prawne konsekwencje, polegające na tym, że zgoda na odmowę ustalenia warunków zabudowy (równoznaczna z brakiem zgody na ich ustalenie) związała organy prowadzące postępowanie główne i uniemożliwiła wydanie decyzji pozytywnej.

Dlatego też racje ma Kolegium, podnosząc że Sąd w zaskarżonym wyroku błędnie przyjął, że uznanie przez organ I instancji, iż realizacja planowanej inwestycji nie jest możliwa z powodu niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (brak istniejącego lub projektowanego uzbrojenie terenu, które byłoby wystarczające dla planowanego zamierzenia), nie zaś warunku określonego art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (zgodności decyzji z przepisami odrębnymi), daje podstawy do nieuwzględniania w postępowaniu odwoławczym stanowiska przyjętego w postanowieniu GDDKiA. Trzeba bowiem zaznaczyć, że dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organy prowadzące postępowanie główne zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji (por. m.in. wyroki NSA 23.02.2012 r., II OSK 2322/10, LEX nr 1424306 oraz z 21.09.2012 r., II OSK 882/11, LEX nr 1252227). Te zaś nie posiadają prawnych środków służących weryfikacji jego treści. W tych też okolicznościach również weryfikacja zasadności zwrócenia się do organu uzgadniającego o zajęcie stanowiska w sprawie, której brak zarzuca Sąd I instancji organowi odwoławczemu, nie mogłaby wywołać prawnie doniosłych skutków.

Z przedstawionych powyżej względów należało uznać za uzasadnione podniesione przez skarżący kasacyjnie organ zarzuty naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i art. 106 § 5 k.p.a., a także powiązany z nimi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., spowodowanego niezasadnym – w ocenie skarżącego kasacyjnie organu – podniesionym przez Sąd zarzutem naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a., należy zgodzić się z Sądem I instancji, że organ ten nie rozpatrzył ponownie sprawy w jej całokształcie, koncentrując się na kwestii ostatecznego i prawomocnego postanowienia GDDKiA. Jednakże z uwagi na przedstawione wyżej okoliczności, w tym w szczególności na treść tego postanowienia, tamującą możliwość wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora, dostrzeżone przez Sąd naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z przedstawionych powyżej okolicznościach również podnoszony przez Sąd brak doręczenia decyzji organu odwoławczego B.O., uznanemu przez organ I instancji za stronę postępowania, nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Poza tym skarżący kasacyjnie organ trafnie wskazuje w zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., że ewentualna wadliwość decyzji w tym zakresie, może być eliminowana wyłącznie na wniosek pominiętej strony postępowania, co jak słusznie zaznaczył, wynika z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.