Wymiana płyt betonowych na kostkę przy dojeździe to budowa nowej drogi, nie remont

1. Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu (dalej: "PINB", "organ I instancji") działając na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. – dalej "k.p.a.") oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm. – dalej "p.b.") wstrzymał samowolną budowę drogi (stanowiącej bezpośredni dojazd do działek nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w Inowrocławiu), zlokalizowanej na dz. nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w Inowrocławiu, której inwestorem oraz właścicielem jest K. G. (dalej: "skarżący", "strona"), informując jednocześnie o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, zasadach jej obliczania i wysokości.

2. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucając naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. wniósł o jego uchylenie, zastosowanie właściwego współczynnika i obniżenie opłaty legalizacyjnej, rozszerzenie kręgu stron postępowania oraz zawieszenie postępowania.

W uzasadnieniu strona podniosła, że przedmiotowa inwestycja dotyczy utwardzenia terenu (dojazdu wewnętrznego o powierzchni ok. 400 m˛) stanowiącego wyłącznie dojazd do kilku działek prywatnych. Nie pełni on funkcji drogi publicznej, nie jest zarządzany przez organ administracji oraz nie został wpisany do ewidencji dróg publicznych. Zdaniem skarżącego dla przedmiotowego obiektu właściwe jest zastosowanie współczynnika w 0,5 zamiast 1,0 a prawidłowo wyliczona opłata winna wynieść 6.250 zł.

Ponadto skarżący wskazał, że PINB obciążył go całą odpowiedzialnością, co stanowi naruszenie art. 20 i art. 28 ust. 2 p.b oraz art. 8 k.p.a. Wskazał, że droga służy wielu właścicielom, którzy powinni być uznani za współinwestorów i współodpowiedzialnych za skutki prawne i finansowe.

Końcowo skarżący zaakcentował, że organ nie uwzględnił postanowienia Sądu Rejonowego w Inowrocławiu z dnia 9 października 2024 r., sygn. akt I C 853/24 nakazującego udostępnienie drogi.

3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu zażaleniowym Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (dalej: "WINB", "organ odwoławczy’) postanowieniem z dnia 9 grudnia 2025 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że drogi jako obiekty liniowe są budowlami w myśl Prawa budowlanego oraz ustawy o drogach publicznych, co oznacza, że w celu ich budowy, przebudowy, montażu, remontu czy rozbiórki inwestor musi uzyskać stosowne pozwolenie na budowę. W przedmiotowej sprawie wbrew twierdzeniu skarżącego nie doszło do odtworzenia stanu pierwotnego drogi poprzez wymianę jej nawierzchni bądź utwardzenia terenu, lecz do zmiany charakterystycznych parametrów drogi, zatem nie mamy do czynienia z remontem ani przebudową, a budową nowej drogi. Skoro skarżący nie uzyskał pozwolenia na budowę spornej drogi to PINB prawidłowo wdrożył tryb postępowania legalizacyjnego i w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. wstrzymał budowę rzeczonej drogi.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu WINB wyjaśnił, że organ I instancji prawidłowo rozszerzył krąg stron postępowania o właścicieli nieruchomości gruntowych znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu i jednocześnie w sposób prawidłowy wskazał adresata postanowienia, tj. właściciela działki, na której znajduje się droga. W kwestii przyjętego współczynnika organ odwoławczy wyjaśnił, że sposób ustalenia opłaty legalizacyjnej oraz jej wysokość zostały precyzyjnie określone przez ustawodawcę w art. 49d p.b. Zgodnie z załącznikiem do ustawy współczynnik wielkości obiektu (w) w przypadku obiektów należących do kategorii XXV - drogi i kolejowe drogi szynowe dla drogi długości 1 km wynosi 1,0. Ustawodawca nie przewidział niższego współczynnika dla drogi o długości mniejszej niż 1 km. Ponadto w ocenie WINB postanowienie Sądu Rejonowego w Inowrocławiu pozostaje bez wpływu na niniejsze postanowienie i nie stoi w sprzeczności z prowadzonym postępowaniem w trybie art. 48 p.b. Ewentualna rozbiórka spornej drogi nie pozbawiłaby działek budowlanych dostępu do drogi publicznej, tj. ul. [...] (dz. [...]) w I.. Organ odwoławczy zaakcentował końcowo, że wstrzymanie budowy drogi nie oznacza zakazu z niej korzystania a właścicielom przyległych nieruchomości władnących winna być zapewniona dostępność i przejezdność drogi.

4. W skardze do tut Sądu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zwrot kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

Skarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i dowolną ocenę dowodów przy przesądzeniu, że wykonane prace stanowią "budowę" nowego obiektu (drogi), a nie remont/odtworzenie nawierzchni istniejącej drogi dojazdowej;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 k.p.a. poprzez uzasadnienie, które nie wskazuje w sposób jednoznaczny i sprawdzalny jakie parametry techniczno-użytkowe drogi uległy zmianie, na czym polegała rzekoma "przebudowa/budowa", oraz dlaczego przyjęto reżim "samowoli budowlanej" z art. 48 i nast. p.b.

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim organ nie odniósł się merytorycznie do wyjaśnień i dowodów wskazujących na wieloletnie istnienie drogi (m.in. istnienie wcześniejszej nawierzchni z płyt betonowych oraz funkcję dojazdową) i wynikające z tego znaczenie kwalifikacji robót jako remontu

- błędne zastosowanie przepisów p.b. (w szczególności reżimu art. 48 i art. 48a) do robót, które przy prawidłowej kwalifikacji stanowią remont/odtworzenie istniejącej drogi dojazdowej (wymiana/odtworzenie nawierzchni, regulacja studzienek, prace utrzymaniowe), bez wykazania ustawowych przesłanek traktowania ich jako budowy nowego obiektu;

- niewykazanie - mimo ciążącego na organie obowiązku - dlaczego w tej sprawie roboty miałyby wymagać pozwolenia na budowę albo zgłoszenia w takim zakresie, aby brak tych czynności uzasadniał zastosowanie art. 48 p.b.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację wspierającą podniesione zarzuty. W szczególności podniesiono, że uzasadnienie organów odwołuje się m.in. do zdjęć lotniczych i pomiarów. Jednocześnie wskazuje się ograniczenia jakości materiału zdjęciowego. W tych warunkach dowód ten nie może przesądzać o rodzaju robót w sposób uprawniający do zastosowania najbardziej dolegliwego reżimu bowiem narusza to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W ocenie skarżącego orzekające w przedmiotowej sprawie organy dopuściły się również naruszenia art. 3 pkt 7a p.b., bowiem nie wykazały aby wykonane roboty spowodowały zmianę granic pasa drogowego. Przeciwnie, z ustaleń faktycznych wynika, że roboty były realizowane wyłącznie w granicach działki nr [...], pełniącej od lat funkcję drogi dojazdowej, bez ingerencji w grunty sąsiednie i bez zmiany przebiegu pasa drogowego.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

6. Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2026 r. WSA w Bydgoszczy odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

7. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1367) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej uchylenia.

8. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności postanowienia organu nadzoru budowlanego w przedmiocie wstrzymania budowy drogi (stanowiący bezpośredni dojazd do działek nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w Inowrocławiu) zlokalizowanej na dz. nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w Inowrocławiu, której inwestorem oraz właścicielem jest skarżący, informując jednocześnie o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, zasadach jej obliczania i wysokości. Przyczyną orzeczenia wstrzymania robót budowlanych było ustalenie przez organ, że skarżący dokonał samowoli budowalnej bez uzyskania wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z art. 48 ust. 3 p.b. wynika, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).

Wskazania w tym miejscu wymaga, że postępowanie legalizacyjne uregulowane w art. 48 p.b. poprzedza wydanie nakazu rozbiórki, a skorzystanie z możliwości legalizacji obiektu jest prawem inwestora. Jeżeli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postępowania legalizacyjnego przyjmuje się, że rezygnuje z możliwości legalizacji obiektu, co skutkuje wówczas wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Organ powinien stosować najwzględniejszy (najmniej restrykcyjny) dla strony środek prawny celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem – w tym trybie nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie p.b., lecz ich celem jest uzyskanie stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 4/20). Zatem warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor - pomimo obowiązku - nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.

9. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że z lektury akt administracyjnych wynika, że na terenie działki nr [...] w 2012 r. wykonano roboty budowlane związane z budową drogi wewnętrznej, której nawierzchnia została wykonana z płyt betonowych (zob. dokumentacja zdjęciowa k. 51-53 akt adm.). W roku 2024 r. skarżący wykonał roboty budowlane polegające na wymianie dotychczasowej nawierzchni na kostkę brukową. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli obiektu budowlanego z dnia 29 listopada 2024 r. (k. 48-50 akt adm.) obecna droga dojazdowa posiada wymiary: długość 83 m (od strony działek [...]) i 82,10 m (od strony działek [...]) oraz szerokość 3,94 m (na wysokości działki [...] z uwzględnieniem krawężnika), 4,88 m (na wysokości działki [...]) i 4,73 m (na wysokości działki [...]). W drodze wykonane zostały studzienki kanalizacji deszczowej i sanitarnej zgodnie z załącznikiem fotograficznym. Wjazd odbywa się przez bramę wjazdową o szerokości 4,34 m sterowaną elektrycznie, brama otwiera się do wewnątrz działki o nr [...]. Z oświadczenia skarżącego wynika, że przedmiotowa droga była 2012/2013 r. wybudowana co potwierdzają przedłożone protokoły. W kosztach utwardzenia tej drogi instalacji uczestniczyli właściciele budynków zlokalizowanych na działkach [...], udział w kosztach ich wynosił 25%. Remontu drogi skarżący dokonał na przełomie lipca i sierpnia 2024 r. Ponadto skarżący oświadczył, że nie dokonywał zgłoszenia dotyczącego remontu drogi. Do protokołu załączono szkic drogi z wymiarami oraz dokumentację fotograficzną.

Odnosząc się do powyższych ustaleń wskazania w pierwszej kolejności wymaga, że drogi są obiektami budowlanymi, które należy zaliczyć do budowli, czyli obiektów budowlanych, które nie są budynkami lub obiektami małej architektury, stanowiących jednocześnie obiekty liniowe (art. 3 pkt 1 i 3 P.b.). Obiektami liniowymi są obiekty budowlane, których charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności m.in. droga wraz ze zjazdami (art. 3 pkt 3a p.b.). Należy przyjąć, że w świetle regulacji Prawa budowlanego drogą jest każdy rodzaj drogi, nie tylko droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 3 pkt 1, 3 i 3a p.b.). Utwardzenie gruntu w sposób umożliwiający jego użytkowanie jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów oznacza wybudowanie drogi, niezależnie od tego, czy spełnia ona wymogi stawiane drogom publicznym. Dlatego okoliczność, że sporny dojazd nie jest drogą publiczną, nie jest zarządzany przez organ ani wpisany do ewidencji dróg publicznych, nie ma znaczenia dla zastosowania Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b. budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa. Przepis art. 3 pkt 8 p.b. zawiera definicję remontu wskazując, że jest nim wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z kolei zaś art. 3 pkt 7a p.b. przyjmuje, iż przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 6 maja 2026 r. sygn. akt II OSK 333/24 warunkiem uznania robót budowlanych za przebudowę drogi jest więc wykonanie ich w granicach istniejącego pasa drogowego. Także zgodnie z definicją przebudowy zawartą w art. 3 pkt 7a p.b. w przypadku przebudowy dróg polegającej na zmianie parametrów użytkowych i technicznych jest dopuszczalna zmiana charakterystycznych parametrów technicznych w zakresie nie wymagającym zmiany granic pasa drogowego.

W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że nowa droga, która powstała w miejscu dawnej drogi wykonanej z płyt betonowych ma inną szerokość i wysokość (została zlicowana z miejscami parkingowymi mieszczącymi się przed domami), a zatem nie biegnie całościowo tym samym śladem, co wcześniej istniejąca droga wykonana z płyt betonowych. Nowa droga z kostki brukowej nie została zatem wykonana w tym samym miejscu i w tych samych parametrach, lecz jest innym, nowo wykonanym obiektem budowlanym. Nowo powstała droga poprzez użycie opisanych materiałów uzyskała też odmienne parametry techniczne i eksploatacyjne niż dotychczasowa droga.

Z tych samych względów Sąd nie podziela argumentacji skarżącego, że skoro roboty wykonano w granicach tej samej działki, która od lat pełni funkcję dojazdu, to mamy do czynienia z remontem. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że granice działki ewidencyjnej nie wyznaczają obiektu budowlanego. Kluczowe jest to, czy nowo wykonany obiekt odpowiada pod względem przebiegu i charakterystycznych parametrów obiektowi wcześniejszemu. Tymczasem znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja zdjęciowa wprost wskazuje, że doszło do zmiany szerokości i wysokości nowej drogi względem istniejącej z płyt betonowych. Skoro budowa drogi nie należy do robót zwolnionych z pozwolenia na budowę (art. 29 p.b.), to roboty można było rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 p.b.). Skarżący takiej decyzji nie uzyskał, co przesądzało o prawidłowym zastosowaniu przez organ I instancji regulacji określonej w art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. i wstrzymaniu budowy.

W kontekście wyeksponowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 3 pkt 7a p.b. wskazania wymaga, że nawet gdyby kwalifikować roboty jako przebudowę drogi, to zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d w zw. z art. 30 p.b. przebudowa dróg wymaga zgłoszenia. Skarżący nie twierdził, że takiego zgłoszenia dokonał. Tymczasem przepis art. 48 ust. 1 p.b. dotyczy również sytuacji, gdy inwestor nie dokonuje zgłoszenia.

10. Za chybione Sądu uznał również wyartykułowane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Decyzja wydana w sprawie oparta jest na dokładnie i wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym, który znajduje pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a nadto jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organy zastosowały właściwą podstawę prawną, którą prawidłowo zinterpretowały oraz należycie wyjaśniły w pisemnych motywach rozstrzygnięcia. Organy w oparciu o zebrany materiał dowody zasadnie wskazały, że doszło do zmiany parametrów charakterystycznych drogi, co wykluczało remont. Nie doszło także do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten gwarantuje stronie czynny udział w postępowaniu i możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Nie wynika z niego obowiązek przyznania racji twierdzeniom strony. Skarżący brał udział w postępowaniu, składał wyjaśnienia i wniósł zażalenie. Ponadto wieloletniego istnienia dojazdu, w tym wcześniejszej nawierzchni z płyt betonowych, organy nie kwestionowały. Okoliczność ta pozostaje jednak bez znaczenia dla kwalifikacji robót wykonanych później.

11. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.