Samowola z lat 80. i późniejsze przebudowy. Sąd oddalił skargę właścicielki domu

1. Postanowieniem z dnia 3 listopada 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Toruńskiego (dalej: "PINB", "organ I instancji"):

1) wstrzymał prowadzenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie działek o nr geod. [...] i [...] w m. C. , gm. C., wykonanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) poinformował o możliwości złożenia przez właściciela obiektu, I. M. (dalej: "skarżąca") wniosku o legalizację przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia;

3) poinformował, że w przypadku złożenia wniosku o legalizację, w toku postępowania konieczne będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji przedmiotowego obiektu, przy czym wysokość tej opłaty, po przeprowadzeniu obliczeń zgodnie z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm. – dalej: "p.b.") wynosić będzie 50.000,00 zł.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia PINB wyjaśnił, że budynek mieszkalny jednorodzinny stanowiący własność skarżącej zlokalizowany jest na terenie działek nr [...] w C. , natomiast właścicielem działki nr [...] jest A. S.. Sporny budynek istniał już z pewnością w 1983 r., zaś skarżąca wyjaśniła, że jego budowa rozpoczęła się w latach 70-tych, a zamieszkała w nim w latach 80-tych. Dalej wskazał, że nie dał wiary skarżącej, co do ustnej zgody na budowę spornego budynku, bowiem w zasobach archiwalnych brak jest dokumentacji, która potwierdziłaby wydanie pozwolenia na budowę dla omawianej inwestycji. W ocenie organu I instancji powyższe okoliczności uzasadniają zakwalifikowanie pierwotnej bryły budynku jako wzniesionej w warunkach samowoli budowlanej. Nadto zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby obiekt ten podlegał procedurze legalizacyjnej. Ponadto organ ustalił, że obiekcie prowadzone były roboty budowlane w latach 70-tych i 80-tych XX wieku, w latach 2000-2005 oraz w 2016 r. Pomiary zaprezentowane na mapach z 1992 r. (tj. sprzed remontu w 2000 r.) znacznie odbiegają od wartości ukazanych na kolejnych mapach. Organ I instancji przyjął, że pierwotny obiekt składał się z dwóch części wykonanych na rzucie litery "L" i nie miały one kształtu prostokątów jak obecnie.

Rozważając zakres prac wykonanych przy obiekcie w latach 2000-2005 r. PINB wyjaśnił, że dokonał swobodnej oceny sprzecznych ze sobą oświadczeń skarżącej. Zdaniem organu I instancji w okresie tym doszło do rozbiórki części niższej, która do 2000 r. miała kształt litery "L" i pomurowania jej od nowa. Usunięto dotychczasowy uskok od strony działki nr [...] wykonując obiekt o kształcie prostokąta. W nowopowstałej części przewidziano inny układ wewnętrzny, zaś wejście usytuowano w ścianie od strony działki nr [...]. PINB podkreślił, że jeszcze na mapie z 2000 r. obiekt posiada dotychczasowe wymiary i opisywany uskok, natomiast na zdjęciu lotniczym z 2005 r. ww. uskoku już nie ma. Zgromadzony materiał wskazuje na wykonanie opisanych prac bez uzyskania pozwolenia na budowę.

Przechodząc do oceny kolejnego etapu prac budowlanych około 2016 r. PINB wskazał, że doszło do wymiany całej konstrukcji dachowej obiektu oraz wymiany pokrycia dachowego. Przy tej inwestycji dokonano częściowej wymiany ścian nad stropem, wzmocniono strop oraz podwyższono komin. Nadto wykonano roboty adaptacyjne poddasza oraz zlikwidowano dotychczasowy uskok przy części wyższej obiektu poprzez pomurowanie dwóch fragmentów ścian od strony działki nr [...], w których osadzono dwa otwory drzwiowe i dodatkowo wykonano podest betonowy. W nowopowstałej części obiektu wykonano klatkę schodową na poddasze. Powyższy zakres robót budowlanych wykonano w sposób samowolny, co potwierdzają oświadczenie skarżącej oraz informacja ze Starostwa Powiatowego w Toruniu.

Organ I instancji zakwalifikował cały budynek jako ciąg wykonanych samowolnie robót budowlanych, które zostały zakończone po 1996 r. i którego realizacja podlega w całości pod przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. PINB uznał, że pierwsza część obiektu zrealizowana została samowolnie i użytkowana była już przed dniem 1 stycznia 1995 r., a po tej dacie była nadal samowolnie rozbudowywana oraz przebudowywana bez legalizacji żadnego z etapów tych robót. W ocenie organu I instancji, biorąc pod uwagę roboty budowlane wykonane po 1996 r., nie sposób byłoby wyodrębnić do osobnego postępowania części wykonanej w latach 70-tych i 80-tych XX wieku, ponieważ nie można dziś mówić o obiekcie w jego dawnym kształcie. Ponadto nie ma dokumentacji projektowej, która mogłaby wskazać pierwotną wysokość części wyższej budynku.

Zdaniem PINB sporny obiekt należało zakwalifikować jako budynek mieszkalny jednorodzinny, zaś wykonane roboty budowlane jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b. Organ I instancji podkreślił, że budynek został usytuowany częściowo na działce nr [...] i znajduje się przy granicy z działką nr [...], zatem obszar jego oddziaływania wykracza poza działkę nr [...]. Wobec powyższego wymagane było uzyskanie pozwolenia na jego budowę, co nie zostało spełnione.

2. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości wskazując, że budowa spornego budynku zakończona została w latach osiemdziesiątych zgodnie z ówczesnym prawem, natomiast w okresie późniejszym były przeprowadzone jedynie remonty. W jej ocenie PINB błędnie zakwalifikował cały budynek jako ciąg wykonanych samowolnie robót. Ponadto skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie zastosowania nie mają przepisy z 1994 r., ponieważ budynek został ukończony przed tym rokiem.

3. W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 29 grudnia 2025 r. (dalej: "WINB", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...], wybudowany na przełomie lat 70-tych i 80-tych, składa się z dwóch brył – niższej i wyższej. WINB wyjaśnił, że ówcześni właściciele nieruchomości nie uzyskali formalnie pozwolenia na budowę ww. obiektu, zaś skarżąca wskazała jedynie na uzyskanie ustnej zgody Wójta na realizację tej inwestycji. Dalej WINB wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. roboty budowlane (z wyjątkiem rozbiórek) można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, tym samym budynek ten należy uznać za wybudowany samowolnie. Ponadto sporny budynek nie podlegał nigdy legalizacji, a wręcz przeciwnie – na przestrzeni kolejnych lat był rozbudowywany. Organ odwoławczy stwierdził, że nie jest możliwe określenie dokładnych dat przeprowadzenia ww. prac, jednak z pewnością wykonane zostały pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z 1994 r. WINB podkreślił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z ciągiem samowoli budowlanych, który swój początek miał na przełomie lat 70-tych i 80-tych, a koniec około 2016 r. Tym samym samowola ta naruszyła przepisy dwóch ustaw Prawo budowlane, tj. z 1974 r. i 1994 r. Z map geodezyjnych oraz map lotniczych, a także z wyjaśnień skarżącej wynika, że sporny budynek został wybudowany w latach 70-tych i 80-tych, jednak między 2013 r. a 2016 r. zmienił swój kształt i wymiary, przekraczając granicę sąsiedniej działki nr [...], stanowiącej własność A. S.. W ocenie organu odwoławczego, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, wobec przedmiotowej samowoli budowlanej zastosowanie znajdują przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Przechodząc do analizy przepisów ustawy, WINB wskazał, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny z uwagi na przekroczenie granicy działki sąsiedniej i tym samym oddziaływanie obiektu na teren poza działką nr [...] nie spełnia warunków zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym budowa przedmiotowego budynku nie mogła zostać zrealizowana na podstawie zgłoszenia, lecz wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, co też nie zostało dopełnione przez skarżącą. W ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo zastosował przepisy ustawy Prawo budowlane wobec ujawnionej samowoli budowlanej wstrzymując budowę przedmiotowego budynku na działce nr [...] i nr [...], a także informując skarżącą o możliwości legalizacji spornego budynku oraz sposobie ustalenia wysokości ewentualnej opłaty legalizacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu WINB wskazał, że budowa spornego budynku nie zakończyła się całkowicie w latach 80-tych, bowiem jak wynika z akt sprawy samowolna budowa pierwotnie istniejącego budynku rzeczywiście została zakończona pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jednakże następnie analizowana samowola budowlana, w okresie od 1995 r., została przebudowana i rozbudowana. Ostatnie z ww. prac były realizowane około 2016 r. Tym samym w ocenie organu odwoławczego zastosowanie mają wyłącznie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., która weszła w życie 1 stycznia 1995 r. i obowiązuje do dzisiaj. WINB podkreślił, że zakres prac po 1995 r. był na tyle duży, że doprowadził do zmiany przedmiotowego budynku, w rezultacie naruszając granice jednej z sąsiednich działek.

4. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie zgadza się z argumentacją przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto wskazała, że nie ma środków na jakąkolwiek zapłatę. Podkreśliła, że dom został ukończony przed 1994 r. i nie doszło do samowoli budowlanej.

5. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

6. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1367) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej uchylenia.

7. Przedmiot kontroli Sądu stanowi postanowienie WINB z dnia 29 grudnia 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 3 listopada 2025 r., którym wstrzymano prowadzenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie działek o nr geod. [...] i [...] w m. C. , gm. C., wykonanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto organ I instancji poinformował skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000,00 zł w celu uzyskania decyzji o legalizacji przedmiotowego obiektu.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego PINB podjął czynności wyjaśniające w związku z informacją o samowolnej rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na terenie działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej, a także znajdującego się częściowo na terenie działki nr [...] stanowiącej własność A. S..

Podczas kontroli w dniach 27 kwietnia 2021 r. oraz 8 czerwca 2021 r. ustalono, że znajduje się tam budynek mieszkalny jednorodzinny o maksymalnych wymiarach 10,24 m na 8,80 m i wysokości od 2,30 m do 6,63 m. Budynek stanowi obiekt parterowy, niepodpiwniczony, z poddaszem, wykonany w technologii tradycyjnej murowanej z dachem dwuspadowy, konstrukcji drewnianej kryty blachą. Ustalono, że obiekt składa się z dwóch brył. Pierwsza stanowi parterową dobudowę o wymiarach 6,10 m na 3,70 m i wysokości ok. 2,57 m. Nad tą częścią ułożono pokrycie dachowe z blach oraz na fragmencie wykonano taras. Druga bryła stanowi zasadniczą część budynku o wymiarach 6,54 m na 8,80 m i wysokości 6,63 m

Z materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wynika również, że budynek ten został wybudowany na przełomie lat 70-tych i 80-tych XX wieku bez pozwolenia na budowę. Skarżąca wyjaśniła, że budowa spornego budynku rozpoczęła się na podstawie "ustnej zgody na budowę z Gminy". W latach 2000-2005 przedmiotowy budynek został przebudowany w ten sposób, że rozebrano niższą część budynku i pomurowano ją od nowa z wykorzystaniem dotychczasowych fundamentów za wyjątkiem ściany od strony działki nr [...], gdzie usunięto dotychczasowy uskok wykonując obiekt o kształcie prostokąta. Stolarkę okienną i drzwiową osadzono w taki sposób, że wejście do budynku usytuowano od strony działki nr [...].

Przedmiotowy budynek został ponownie przebudowy w 2016 r. Podczas prac prowadzonych w tym okresie doszło do wymiany całej konstrukcji dachowej oraz wymiany pokrycia dachowego, wymiany ścian nad stropem, wzmocnienia stropu oraz podwyższenia komina. Ponadto zlikwidowano dotychczasowy uskok przy części wyższej obiektu poprzez pomurowanie dwóch fragmentów ścian od strony działki nr [...] i wykonanie podestu betonowego. Roboty budowlane przeprowadzone w latach 2000-2005 oraz 2016 zostały wykonane bez uzyskania wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z ustaleń organu wynikało zatem, że budynek mieszkalny jednorodzinny istniał już w chwili wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., jednak został przebudowany w latach 2000-2005 i 2016. Sąd stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy samowola budowlana była ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat (w okresie obowiązywania różnych reżimów prawnych w zakresie likwidacji samowoli - ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), to do takiej sytuacji mają zastosowanie przepisy ustawy Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (vide: wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 358/22).

Sąd podziela również pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2132/15, że "samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do jej likwidacji, a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu w wyniku wydania pozwolenia na użytkowanie (por. orzeczenie TK z 31 stycznia 1996 r. sygn. akt K 9/95, OTK 1996, Nr 1, poz. 2)".

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., zgodnie z jego treścią organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z treści powyższego przepisu wynika, że możliwość jego zastosowania determinuje stwierdzenie budowy (trwającej lub zakończonej) obiektu budowlanego, na którego realizację konieczne jest uzyskanie pozwolenia budowę.

W postanowieniu tym informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).

Warto podkreślić, że postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 1 p.b., ma charakter czysto procesowy, a jego jedynym skutkiem jest ewentualne niedopuszczenie do kontynuacji robót budowlanych w warunkach samowoli i przeprowadzenie postępowania naprawczego. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie kończy postępowania i nie załatwia co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej. Umożliwia ono rozważenie przez organ nadzoru budowlanego, jakie nakazy lub zakazy w odniesieniu do stwierdzonej samowolnej budowy powinny zostać wydane.

Sąd nie miał wątpliwości, że sporny budynek stanowi obiekt wybudowany samowolnie bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, a skarżąca nie legitymuje się taką decyzją.

Zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 28 ust. 1 p.b. Przepis ten wprowadza jednocześnie zastrzeżenie, że zasada ta nie ma zastosowania w sytuacjach, o których mowa w art. 29 - 31 p.b. Nie dotyczy zatem budów lub rozbiórek wymienionych odpowiednio w art. 29 p.b. i 31 p.b. Przepisy te wskazują obiekty, których budowa lub rozbiórka możliwa jest po zgłoszeniu do organu architektoniczno-budowlanego, oraz obiekty, których budowa i rozbiórka nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.

Budynki mieszkalne jednorodzinne w myśl art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b. podlegają zwolnieniu od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz wymagają zgłoszenia, jeżeli ich obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane.

W przedmiotowej sprawie należy wykluczyć zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b. z uwagi na lokalizację obiektu. Obszar oddziaływania obiektu, zdefiniowany w art. 3 pkt 20 p.b., stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Tylko w sytuacji, gdy wolnostojący budynek jednorodzinny będzie mieścił się w całości w obszarze oddziaływania, czyli w całości na działce lub działkach, na której został zaprojektowany, dopuszczalne będzie odstępstwo od art. 28 ust. 1 p.b., tj. uzyskania pozwolenia na budowę i skorzystanie z możliwości realizacji obiektu na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu.

W niniejszej sprawie organy zbadały usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i trafnie wskazały, że usytuowanie części budynku na sąsiedniej działce nr [...] oraz na granicy z działką nr [...] powoduje objęcie sąsiednich działek obszarem oddziaływania obiektu. Nie zostały bowiem zachowane wymagane prawem odległości od granicy działek sąsiednich zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.).

Tym samym organy słusznie wdrożyły procedurę legalizacyjną, której pierwszym etapem jest wydanie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b. Prawidłowo przy tym poinformowano skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i sposobie jej obliczenia.

Na marginesie należy wspomnieć, że również w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r., stosownie do jej art. 28 ust. 1, roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zatem również w reżimie poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane celem wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego niezbędne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z tych względów za całkowicie nietrafne należało uznać zarzuty skargi, zarówno te dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego, jak i zasadności wszczęcia i prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego.

W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy ustalając, które okoliczności uznały za udowodnione i dopełniając wymogów dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w jej całokształcie. W szczególności pozyskane przez PINB mapy terenu od Starosty Toruńskiego oraz zdjęcia lotnicze z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii są jak najbardziej czytelne, nie budzą żadnych zastrzeżeń i przedstawiają wiarygodny oraz bezstronny dowód w sprawie, wystarczający do ustalenia zabudowy działki istniejącej w latach 1983-2024 i kwalifikacji prawnej przedmiotowej inwestycji.

Organ rozstrzygając sprawę musiał dokonać oceny dowodów i ustalić stan faktyczny sprawy na podstawie oświadczeń skarżącej, oświadczeń A. S., czy też na podstawie ww. map i fotografii lotniczych. Organ nie może bowiem poprzestać na jednym dowodzie np. oświadczeniach inwestora, właściciela, czy też innych podmiotów (świadków), lecz jest obowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 – dalej: "k.p.a.") i dopiero na tej podstawie do oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zasada swobodnej oceny dowodów, określona w art. 80 k.p.a., zakłada ocenę dowodów w ich całokształcie, wzajemnych relacjach i zależnościach, przy uwzględnieniu wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego. Organ obowiązany jest więc rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Organ może więc określonym dowodom odmówić wiarygodności, wskazując przy tym przyczyny takiej oceny. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności.

W rozpoznawanej sprawie organy nie naruszyły przywołanych reguł postępowania. Jak wskazano zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.

8. Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Tego typu rozstrzygnięciem było natomiast zaskarżone postanowienie.