Właściciel gospodarstwa chciał zastąpić zniszczony dom nowym. Sąd uchylił odmowę uzgodnienia zabudowy

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2026 r., nr S-KO.435/15/2026, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży (dalej: "SKO" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy postanowienie Starosty Zambrowskiego z dnia 3 kwietnia 2026 r., nr GK.6123.225.2026, odmawiające uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla terenu obejmującego część działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina Zambrów. Projekt decyzji dotyczył realizacji w zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną oraz budynku gospodarczego.

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

W dniu 5 sierpnia 2025 r. E. Ś. złożył do Wójta Gminy Zambrów wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną oraz budynku gospodarczego, w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Inwestycja została przewidziana na części działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina Zambrów.

Wójt Gminy Zambrów, prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wystąpił do Starosty Zambrowskiego o uzgodnienie projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r., poz. 538, dalej: "u.p.z.p."). Wniosek o uzgodnienie wpłynął do Starosty w dniu 24 marca 2026 r.

Projekt decyzji dotyczył terenu obejmującego grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako PsIII. W projekcie wskazano, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie Zambrów wynosi 6,68 ha, natomiast z danych przedstawionych przez inwestora wynikało, że posiada on gospodarstwo o powierzchni 5,0699 ha.

Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2026 r., nr GK. 6123.225.2026, wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p., art. 5, art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82, dalej: "u.o.g.r.l.") i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. art. 106 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 poz. 1691, dalej: "k.p.a."), Starosta Zambrowski odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Starosta, odwołując się do art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 oraz art. 4 pkt 31 i 32 u.o.g.r.l., wskazał na ustawowe znaczenie gruntów rolnych, gruntów związanych z gospodarstwami rolnymi oraz zabudowy związanej z produkcją rolną. Organ przyjął, że dla uznania planowanej inwestycji za zabudowę zagrodową konieczne jest istnienie funkcjonalnego związku projektowanej zabudowy z gospodarstwem rolnym. W tym zakresie odwołał się również do art. 553 Kodeksu cywilnego, określającego pojęcie gospodarstwa rolnego, oraz do przepisów dotyczących działalności rolniczej.

Starosta ustalił, że skarżący posiada grunty rolne o powierzchni 5,0699 ha, oraz siedlisko - dom i zaplecze gospodarcze na działce objętej wnioskiem tj. [...]. Jednocześnie organ ustalił, że skarżący wystąpił również o ustalenie warunków zabudowy dla analogicznego zamierzenia, obejmującego budowę budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...].

Zdaniem Starosty okoliczności te, w zestawieniu z istniejącym budynkiem mieszkalnym oraz planowaną inwestycją na działce nr [...], wskazywały na zamiar realizacji łącznie trzech budynków mieszkalnych. Organ uznał, że taki sposób zagospodarowania terenu nie pozostaje w funkcjonalnym związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, lecz służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych i ma charakter typowo osiedlowy.

W ocenie Starosty brak związku planowanych obiektów z gospodarstwem rolnym oznaczał zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I–III wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z uwzględnieniem wyjątku określonego w art. 7 ust. 2a tej ustawy. Starosta wskazał, że na terenie gminy Zambrów nie obowiązuje plan ogólny, a w konsekwencji nie występuje również obszar uzupełnienia zabudowy, o którym mowa w art. 7 ust. 2a ustawy. W konsekwencji uznał, że brak jest podstaw do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji.

Od ww. postanowienia Starosty skarżący wniósł zażalenie w dniu 13 kwietnia 2026 r., a następnie przedstawił jego uzupełnienie w dniu 20 kwietnia 2026 r. W postępowaniu zażaleniowym powołał się na art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wskazując, że organ uzgadniający przekroczył granice postępowania uzgodnieniowego i dokonał samodzielnej oceny charakteru inwestycji.

Skarżący wskazał również na art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. oraz art. 553 k.c., argumentując, że budynek mieszkalny i budynki gospodarcze związane z gospodarstwem mogą stanowić element funkcji rolnej gruntu. Podnosił, że projektowana inwestycja pozostaje w związku z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym. W uzupełnieniu zażalenia skarżący wyjaśnił, że istniejący budynek mieszkalny znajduje się w złym stanie technicznym, a jego dalsze użytkowanie wymagałoby poniesienia znacznych nakładów. Wskazał, że planowany budynek mieszkalny ma zastąpić istniejący, a po jego wybudowaniu dotychczasowy budynek zostanie rozebrany. Przedstawił również informacje dotyczące funkcji istniejących budynków gospodarczych oraz przeznaczenia planowanego budynku gospodarczego.

Skarżący powołał się na dokumenty dotyczące prowadzenia gospodarstwa rolnego, w tym dokumentację związaną z podatkiem rolnym, ubezpieczeniem budynków gospodarczych, składkami na rzecz spółki wodnej oraz dokumentami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wskazał również na materiały fotograficzne, mapy i inne dokumenty mające potwierdzać rolniczy charakter nieruchomości oraz funkcjonalny związek planowanej zabudowy z gospodarstwem.

Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2026 r., nr S-KO.435/15/2026, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Starosty Zambrowskiego.

Kolegium wskazało, że uzgodnienie dokonywane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. ma na celu ocenę projektu decyzji z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych i leśnych. Powołało się przy tym na przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 3 ust. 1, art. 4 pkt 2 oraz art. 4 pkt 31, a także art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2026 r., poz. 399, dalej: "u.g.n.").

Kolegium przyjęło, że dla uznania inwestycji za zabudowę zagrodową konieczne jest istnienie funkcjonalnego związku pomiędzy projektowaną zabudową a gospodarstwem rolnym. Uznało, że w sprawie związek taki nie został wykazany. Podzieliło stanowisko Starosty, że istnienie siedliska oraz dodatkowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...], w zestawieniu z planowaną zabudową na działce nr [...], uzasadnia przyjęcie, że inwestycja nie służy prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a w istocie służyłaby wybudowaniu budynku jednorodzinnego. Uzasadniając powyższe stanowisko SKO wskazano, że zawarty w przedstawionym do uzgodnienia projekcie o warunkach zabudowy zapis, że inwestycja dotyczy gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,0699 ha, położonego na obszarze gminy Zambrów, którego wnioskodawca jest właścicielem i osobiście je prowadzi - nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Zdaniem SKO "trudno jest uwierzyć, że emerytowany 86 letni rolnik sam prowadzi to gospodarstwo, a do obsługi jego potrzebuje aż 3 budynków mieszkalnych, twierdząc na tym etapie, że po wybudowaniu nowego domu mieszkalnego obecnie zamieszkały zostanie rozebrany, na co nie wskazywał występując o warunki zabudowy do Wójta Gminy Zambrów." Dlatego też w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest jakiegokolwiek związku planowanej inwestycji z gospodarstwem rolnym, w szczególności z projektu decyzji nie wynika, że faktycznie budynek mieszkalny miałby stanowić kontynuację istniejącego siedliska.

Końcowo wskazano, że skarżący dopiero na etapie postępowania zażaleniowego powołał okoliczności dotyczące złego stanu technicznego istniejącego domu i zamiaru jego rozbiórki. W ocenie Kolegium informacje te powinny zostać przedstawione organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, tj. Wójtowi Gminy Zambrów. Kolegium uznało, że projekt decyzji nie wskazywał, aby projektowany budynek mieszkalny miał zastąpić istniejący budynek i kontynuować funkcję istniejącego siedliska.

Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego E. Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zarzucił w niej naruszenie:

1. art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja pozostaje w sprzeczności z przepisami o ochronie gruntów rolnych, pomimo spełnienia przez inwestora przesłanek wynikających z powołanego przepisu, oraz oparcie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na dowolnych domniemaniach zamiast na wykazanych ustawowo przesłankach.

2. art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 553 k.c. oraz art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. poprzez rażące przekroczenie granic postępowania uzgodnieniowego i odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o dowolne domniemanie braku związku inwestycji z gospodarstwem rolnym, pomimo że przepisy wprost uznają budynki mieszkalne i gospodarcze wchodzące w skład gospodarstwa za element funkcji rolnej gruntu, co czyni wadliwym przyjęcie sprzeczności inwestycji z ochroną gruntów rolnych oraz prowadzi do niedopuszczalnego zastąpienia oceny prawnej inwestycji należącej do organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy własną oceną merytoryczną organu uzgadniającego.

3. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, pominięcie i brak oceny zgromadzonych dowodów oraz nieodniesienie się do argumentów i dowodów wskazanych w zażaleniu strony z dnia 13 kwietnia 2026 r. oraz w jego uzupełnieniu z dnia 20 kwietnia 2026 r.

4. art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 61 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic postępowania uzgodnieniowego polegające na dokonaniu przez organ uzgadniający samodzielnej, arbitralnej oceny charakteru planowanej inwestycji wykraczającej poza ustawowe ramy uzgodnienia oceny całego zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności poprzez:

- podważenie ustaleń wynikających z pozytywnej analizy urbanistycznej i projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz zastąpienie ich własnymi założeniami i domniemaniami co do charakteru inwestycji, zamiast ograniczenia się do oceny zgodności projektu decyzji z zakresem właściwości organu uzgadniającego, co doprowadziło do niedopuszczalnej ingerencji w kompetencje organu prowadzącego postępowanie główne i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o ocenę wykraczającą poza granice uzgodnienia przewidziane w art. 106 k.p.a.

- przyjęcie, że złożenie przez inwestora innych wniosków dotyczących odrębnych nieruchomości oraz istnienie na działce istniejącego budynku mieszkalnego przesądzają o braku związku inwestycji z gospodarstwem rolnym, podczas gdy okoliczności te nie mogą stanowić samoistnej i wystarczającej podstawy do negatywnej oceny zabudowy zagrodowej, a organ nie przeprowadził indywidualnej, opartej na dowodach analizy funkcjonalnego związku planowanej zabudowy z gospodarstwem rolnym, zastępując ją domniemaniami co do zamiarów inwestora, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zakazu dowolnej oceny materiału dowodowego.

5. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że strona zobowiązana była do wykazania określonych okoliczności wyłącznie na wcześniejszym etapie postępowania, co skutkowało pominięciem obowiązku organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego do czasu wydania rozstrzygnięcia oraz przerzuceniem ciężaru dowodu na stronę w sposób sprzeczny z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą oficjalności postępowania administracyjnego.

6. powoływanie się przez organ na wiek strony jako przesłankę podważającą wiarygodność jego stanowiska, co narusza art. 7 i art. 8 k.p.a., gdyż organ powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej oraz opierać rozstrzygnięcie na obiektywnej ocenie dowodów, a nie cechach osobistych strony. Naruszono przy tym art. 32 Konstytucji RP (zasada równości i zakaz dyskryminacji), art. 8 k.p.a. (obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie) i ogólnych zasad równego traktowania.

7. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że liczba złożonych przez inwestora wniosków o ustalenie warunków zabudowy może mieć znaczenie dla oceny spełnienia przesłanek ustawowych w odniesieniu do konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy okoliczność ta pozostaje prawnie irrelewantna i nie może stanowić podstawy ani samodzielnej, ani pomocniczej do negatywnej oceny funkcjonalnego związku planowanej zabudowy zagrodowej z gospodarstwem rolnym, co w konsekwencji doprowadziło do zastąpienia wymaganej prawem analizy materialnoprawnej nieuprawnionymi domniemaniami dotyczącymi aktywności inwestycyjnej strony oraz naruszenia zasady prawdy obiektywnej i zakazu dowolnej oceny materiału dowodowego.

8. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez należytego uzasadnienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania analogicznych spraw, polegające na odmowie uzgodnienia inwestycji mimo wcześniejszego pozytywnego uzgadniania tożsamych inwestycji na działkach sąsiednich, znajdujących się w takich samych a nawet bardziej niekorzystnych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych. Takie działanie organu narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasadę równego traktowania podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji.

9. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. poprzez błędne przyjęcie konieczności uzyskania zgody Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, mimo że z okoliczności sprawy oraz charakteru planowanej zabudowy zagrodowej wynika brak przesłanek do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, co skutkowało wadliwym zastosowaniem reżimu ochrony gruntów rolnych i przyjęciem dodatkowego, nieistniejącego w stanie faktycznym wymogu prawnego, stanowiącego podstawę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na względzie tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty Zambrowskiego, wskazując, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie znajduje oparcia ani w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, ani w przepisach prawa.

Skarżący zarzucił organom błędne ustalenie stanu faktycznego, dowolną ocenę dowodów oraz oparcie rozstrzygnięcia na nieudowodnionych założeniach, w szczególności na twierdzeniu, że zamierza realizować kilka budynków mieszkalnych i tworzyć zabudowę o charakterze osiedlowym.

Wskazał, że prowadzi gospodarstwo rolne, a planowana inwestycja obejmuje jeden nowy budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy w ramach zabudowy zagrodowej. Nowy budynek ma zastąpić istniejący, będący w złym stanie technicznym, który zostanie rozebrany po zakończeniu budowy. Drugi wniosek dotyczący innej działki miał charakter alternatywny i nie oznacza zamiaru realizacji obu inwestycji.

Zdaniem skarżącego organy nie wykazały braku funkcjonalnego związku inwestycji z gospodarstwem rolnym i pominęły istotne dowody dotyczące jego prowadzenia, w tym dokumenty własnościowe, podatkowe, dokumentację ARiMR, dokumentację gospodarstwa oraz informacje dotyczące stanu technicznego istniejącego budynku. Stanowi to, w jego ocenie, naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący podniósł, że Starosta oraz SKO przekroczyły zakres swoich kompetencji, a odmowa uzgodnienia została oparta na błędnym stanie faktycznym, domniemaniach i niewłaściwej interpretacji przepisów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania go z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu kwestia zmiany przeznaczenia gruntów rolnych nie została dostatecznie wyjaśniona.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na części działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina Zambrów. Wójt Gminy Zambrów sporządził projekt decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji i przekazał go staroście do uzgodnienia pod względem ochrony gruntów rolnych i leśnych na podstawie art. 54 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.)

Działka [...] objęta projektem decyzji stanowią grunty klasy PsIII. W związku z tym, z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 7 u.o.g.r.l., organ uzgadniający był zobowiązany ocenić, czy planowana inwestycja będzie powodować zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l. gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1); pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (pkt 3).

Oznacza to, że na gruntach rolnych klas I–III może znajdować się budynek mieszkalny, jednak dla jego zakwalifikowania jako elementu gruntów rolnych istotne jest, aby wchodził on w skład gospodarstwa rolnego, zgodnie z art. 4 pkt 31 w zw. z art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. Dla oceny dopuszczalności planowanej inwestycji konieczne jest zatem ustalenie, czy projektowany budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy mają stanowić element gospodarstwa rolnego i pozostawać z nim w rzeczywistym związku funkcjonalnym.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że pojęcie zabudowy zagrodowej nie może być rozumiane wyłącznie przez pryzmat przestrzennego skupienia wszystkich obiektów w jednym miejscu. Gospodarstwo rolne, w rozumieniu art. 553 Kodeksu cywilnego, stanowi zorganizowaną całość gospodarczą, na którą składają się grunty rolne, a także budynki, urządzenia, inwentarz oraz prawa związane z prowadzeniem gospodarstwa. Poszczególne elementy tej całości mogą zatem być położone na różnych nieruchomościach, jeżeli pozostają ze sobą w odpowiednim związku organizacyjnym i funkcjonalnym.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2674/17 (ONSAiWSA 2019, nr 5, poz. 84), w którym wskazano, że współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Obiekty wielkogabarytowe, jak np. silosy czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być zatem położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko).

Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być zatem rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się, w miejscu do tego najbardziej dogodnym, budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. W związku z powyższym nie można z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wywieść niedopuszczalności jego stosowania dla planowanej inwestycji w nowym miejscu zabudowy zagrodowej tylko z uwagi na to, że w skład gospodarstwa rolnego wchodzi już jedno siedlisko. Co więcej wywiedzenie zasady, zgodnie z którą w ramach jednego gospodarstwa rolnego może funkcjonować tylko jeden budynek mieszkalny, a istnienie kolejnego budynku mieszkalnego wyklucza możliwość zakwalifikowania planowanej inwestycji jako zabudowy zagrodowej jest błędne. Kluczowe znaczenie ma bowiem to, czy planowane inwestycje zagrodowe pozostają w związku z funkcjonalnym i organizacyjnym z gospodarstwem rolnym (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 lutego 2021 r. II SA/Bd 981/21).

W niniejszej sprawie Starosta przyjął, że skarżący posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 5,0699 ha, a na objętej niniejszym postępowaniem działce nr [...] znajduje się już siedlisko obejmujące budynek mieszkalny i zaplecze gospodarcze. Organ wskazał ponadto, że skarżący wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla analogicznej inwestycji na części działki nr [...]. Na tej podstawie wywiódł, że planowana zabudowa na działce nr [...], w zestawieniu z istniejącym budynkiem mieszkalnym i drugim planowanym budynkiem prowadzić będzie do powstania trzech budynków mieszkalnych, a zatem nie pozostaje w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Takiego wniosku nie można jednak bezwzględnie wyprowadzić z okoliczności niniejszej sprawy. Sam fakt, że w gospodarstwie rolnym istnieje już budynek mieszkalny oraz, że skarżący planuje budowę kolejnego, przy założeniu realizacji także inwestycji objętej drugim wnioskiem, nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy uzgodnienia pod względem ochrony gruntów rolnych.

Jak wskazał WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu wyrok z 28 sierpnia 2026 r. II SA/Rz 7/26 "w skład zabudowy zagrodowej może wchodzić jeden lub więcej budynków mieszkalnych, jeżeli tylko zlokalizowanie więcej niż jednego budynku mieszkalnego jest konieczne dla prowadzenia danego gospodarstwa rolnego. Wspomniany warunek konieczności zabudowy dla prowadzenia danego gospodarstwa rolnego stanowi przejaw wyważenia takich wartości jak ochrona gruntów rolnych przed degradacją (art. 3 ust. 1 u.o.g.r.i.l. oraz art. 5 Konstytucji RP), promowanie rodzinnych gospodarstw rolnych (art. 23 Konstytucji RP) oraz prawo do zabudowy nieruchomości (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji RP). Ustalenie, czy zlokalizowanie kolejnego budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej nie narusza zasady ochrony gruntów rolnych wymaga odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy. W świetle podstawowych zasad ochrony środowiska takich jak zasada prewencji oraz ostrożności (zob. art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - Dz. U. z 2025 r. poz. 647 w zw. z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 37 Karty Praw Podstawowych EU), okoliczności sprawy nie mogą pozostawiać uzasadnionych wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście istnieje obiektywna konieczność wzniesienia kolejnego budynku mieszkalnego na gruntach co do zasady wyłączonych spod zabudowy (tak wyrok NSA z 14.05.2025 r., II OSK 2639/22, LEX nr 3882123)."

W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma zatem ustalenie rzeczywistego sposobu funkcjonowania gospodarstwa skarżącego oraz funkcji istniejącej i projektowanej zabudowy. Organy powinny były w szczególności ustalić, jaki rodzaj produkcji rolnej prowadzi skarżący, na jakich nieruchomościach jest ona prowadzona, jakie funkcje pełnią istniejące budynki gospodarcze, jakie przeznaczenie ma mieć projektowany budynek gospodarczy oraz czy planowany budynek mieszkalny ma zastąpić istniejący obiekt. W tym ostatnim zakresie organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że istniejący budynek mieszkalny znajduje się w złym stanie technicznym, a projektowany budynek ma go zastąpić, po czym istniejący obiekt zostanie rozebrany. Okoliczność ta, jeżeli zostałaby potwierdzona, ma istotne znaczenie dla oceny, czy planowana inwestycja rzeczywiście prowadzi do zwiększenia funkcji mieszkaniowej gospodarstwa, czy też stanowi jedynie zmianę istniejącej zabudowy związanej z gospodarstwem rolnym.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że okoliczności dotyczące stanu technicznego istniejącego budynku i zamiaru jego rozbiórki pozostawały bez znaczenia dla prowadzonego postępowania uzgodnieniowego tylko dlatego, że nie zostały wskazane w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy błędnie przy tym założył, że tego rodzaju okoliczności powinny zostać wyjaśnione przez Wójta, który prowadzi postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. przewiduje bowiem, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4 (to jest dokonywanych przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy), dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Stosownie do treści art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Z kolei na podstawie art. 106 § 4 k.p.a., organ zobowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.

Zaznaczyć trzeba, że postępowanie uzgodnieniowe, jakkolwiek ma charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ, pozostaje postępowaniem autonomicznym do postępowania głównego (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 539/14). Co za tym idzie, stwierdzając konieczność poczynienia ustaleń faktycznych, które w ocenie organu uzgodnieniowego mają znaczenie dla stwierdzenia, że inwestycja będzie stanowić budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej, organ uzgodnieniowy nie jest zwolniony z poczynienia w odpowiednim zakresie niezbędnych wyjaśnień (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 16pażdziernika 2025 r., II SA/Wr 394/25, LEX nr 3940476).

Z powyższego jednoznacznie wynika, że organ uzgadniający stwierdzając konieczność poczynienia ustaleń faktycznych mających znaczenie dla zajęcia stanowiska w zakresie powierzonych mu kompetencji, nie jest zwolniony z obowiązku dokonania niezbędnych wyjaśnień. Jeżeli zatem dla oceny zgodności inwestycji z zasadami ochrony gruntów rolnych konieczne było ustalenie, czy projektowany budynek ma zastąpić istniejący obiekt, komu ma służyć oraz w jaki sposób ma być wykorzystywany w ramach gospodarstwa rolnego, organ uzgadniający powinien był te okoliczności wyjaśnić. Powyższy pogląd uznać należy za ugruntowany i mający potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – wyrok WSA we Wrocławiu z 16 października 2025 r. II SA/Wr 394/25, LEX nr 3940476.

W tym zakresie zasadne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a art. 80 k.p.a. wymaga dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

W niniejszej sprawie organy nie sprostały tym wymaganiom. Zasadniczą podstawą odmowy uzgodnienia uczyniły bowiem założenie, że skoro istnieje już jeden budynek mieszkalny, a skarżący złożył kolejny wniosek dotyczący zabudowy zagrodowej, to planowana inwestycja ma charakter mieszkaniowy i nie służy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Wniosek ten nie został jednak poparty wystarczającymi ustaleniami dotyczącymi rzeczywistego sposobu funkcjonowania gospodarstwa.

Nie jest wystarczające samo wskazanie przez organ na powierzchnię gospodarstwa oraz na średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie Zambrów. Okoliczność, że gospodarstwo skarżącego ma powierzchnię 5,0699 ha, podczas gdy średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie wynosi 6,68 ha, może mieć znaczenie dla stosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jednak sama w sobie nie przesądza o braku funkcjonalnego związku planowanej zabudowy z gospodarstwem rolnym. O takim związku decyduje bowiem nie tylko powierzchnia gospodarstwa, lecz przede wszystkim jego rzeczywiste funkcjonowanie oraz przeznaczenie istniejących i planowanych obiektów.

Nie można także przyjąć, że liczba wniosków o ustalenie warunków zabudowy złożonych przez skarżącego na sąsiednich nieruchomościach stanowi samodzielną podstawę do ustalenia, że planowana inwestycja ma charakter nierolniczy. Okoliczność ta może być elementem całokształtu materiału dowodowego, jednak jej znaczenie wymaga oceny w powiązaniu z rzeczywistym sposobem prowadzenia gospodarstwa oraz funkcją poszczególnych obiektów. W szczególności nie można z samego faktu złożenia kolejnego wniosku wyprowadzać pewnego wniosku, że inwestor zamierza zrealizować wszystkie objęte nimi zamierzenia. Jak wynika z twierdzeń skarżącego, drugi wniosek miał mieć charakter alternatywny, co organy powinny były wyjaśnić i ocenić.

Za zasadny należy uznać również zarzut dotyczący niewyczerpującego odniesienia się przez Kolegium do materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego w uzupełnieniu zażalenia. Skoro skarżący przedstawił dokumenty mające potwierdzać prowadzenie gospodarstwa rolnego, jego rolniczy charakter oraz funkcjonalny związek planowanej zabudowy z tym gospodarstwem, organ powinien był dokonać ich konkretnej oceny i wyjaśnić, z jakich przyczyn nie uznaje ich za wystarczające. Samo stwierdzenie, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe i dokonał swobodnej oceny dowodów, nie zastępuje przedstawienia toku rozumowania prowadzącego do przyjętych ustaleń.

Nie można przy tym podzielić stanowiska Kolegium, że wszystkie istotne dla oceny związku inwestycji z gospodarstwem rolnym okoliczności powinny zostać wyjaśnione wyłącznie przez Wójta Gminy Zambrów. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest wprawdzie właściwy do rozstrzygnięcia tej sprawy, jednak jak to już wyżej wskazano, organ uzgadniający dokonując oceny projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych, musi samodzielnie ustalić te okoliczności, które są niezbędne do zajęcia stanowiska w zakresie powierzonej mu kompetencji. Skoro istotne dla sprawy okoliczności zostały przedstawione organowi odwoławczemu i mogły zmienić ocenę zasadniczej przesłanki, na której oparto odmowę uzgodnienia, organ powinien był ustalić ich znaczenie i wyraźnie się do nich odnieść. Sam fakt, że określona okoliczność została podniesiona na etapie postępowania zażaleniowego, nie zwalnia organu z obowiązku jej oceny, jeżeli może ona mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia istotne znaczenie ma również zakres kompetencji organu uzgadniającego. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z właściwym organem w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Uzgodnienie to nie może jednak sprowadzać się do formalnej kontroli projektu decyzji ani do przyjęcia założenia, że każda inwestycja obejmująca budynek mieszkalny na gruncie rolnym stanowi zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze. Konieczne jest uprzednie ustalenie, czy planowana zabudowa mieści się w zakresie zabudowy związanej z gospodarstwem rolnym, o której mowa w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Jeżeli organ uzgadniający przyjmuje, że planowany budynek nie będzie związany z gospodarstwem rolnym, powinien wykazać tę okoliczność na podstawie konkretnych ustaleń faktycznych. Nie może zastępować postępowania dowodowego domniemaniem wynikającym wyłącznie z liczby istniejących lub planowanych budynków mieszkalnych ani z samego faktu składania przez inwestora innych wniosków o ustalenie warunków zabudowy.

Powyższe ma szczególne znaczenie z uwagi na treść art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Przepis ten przewiduje szczególną ochronę gruntów rolnych klas I–III przed przeznaczeniem na cele nierolnicze. Zastosowanie tej regulacji wymaga jednak uprzedniego ustalenia, że konkretne zamierzenie inwestycyjne rzeczywiście prowadzi do przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Nie można przyjąć tego założenia bez uprzedniego wyjaśnienia, czy planowana zabudowa stanowi element gospodarstwa rolnego. W konsekwencji przedwczesne było również stwierdzenie przez organy, że planowana inwestycja prowadzi do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wniosek taki może być następstwem prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, ale nie może stanowić jego punktu wyjścia.

W tym stanie rzeczy sąd nie przesądza, że planowana inwestycja niewątpliwie stanowi zabudowę zagrodową ani że powinna zostać uzgodniona. Ocena ta wymaga uprzedniego uzupełnienia materiału dowodowego i dokonania ustaleń faktycznych, których w postępowaniu administracyjnym zabrakło. Zadaniem organu będzie w szczególności ustalenie rzeczywistego sposobu prowadzenia gospodarstwa skarżącego, funkcji istniejącej i planowanej zabudowy, znaczenia projektowanego budynku mieszkalnego w odniesieniu do istniejącego siedliska oraz rodzaju i zakresu prowadzonej produkcji rolnej. Konieczne będzie również wyjaśnienie, czy drugi wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zamierzenia mającego być realizowanym niezależnie od inwestycji na działce nr [...], czy też miał charakter alternatywny.

Dopiero na tej podstawie możliwe będzie dokonanie prawidłowej oceny, czy planowana inwestycja pozostaje w funkcjonalnym i organizacyjnym związku z gospodarstwem rolnym, a tym samym czy jej realizacja powoduje przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Nie bez znaczenia pozostaje również sposób, w jaki organy odniosły się do wieku skarżącego. Sam fakt, że skarżący jest osobą w podeszłym wieku, nie może stanowić podstawy do wyprowadzania daleko idących wniosków co do jego rzeczywistych możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego, zamiarów inwestycyjnych czy braku funkcjonalnego związku planowanej zabudowy z tym gospodarstwem. Okoliczność ta nie dowodzi ani zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego, ani tego, że planowana inwestycja służyć ma wyłącznie celom mieszkaniowym. Wnioski takie wymagałyby oparcia w konkretnych, ustalonych w sprawie okolicznościach faktycznych i materiale dowodowym, a nie w wieku strony. Jeżeli zatem organy przywiązywały do wieku skarżącego znaczenie przy ocenie możliwości dalszego prowadzenia gospodarstwa lub charakteru planowanej inwestycji, powinny były wskazać konkretne fakty i dowody uzasadniające takie stanowisko. Sam wiek strony nie może zastępować ustaleń dotyczących rzeczywistego sposobu prowadzenia gospodarstwa ani stanowić podstawy do podważenia wiarygodności jej wyjaśnień.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dokonać wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie funkcjonalnego i organizacyjnego związku planowanej zabudowy z gospodarstwem rolnym skarżącego. Ocena ta powinna uwzględniać znajdujące się w aktach sprawy dokumenty i wyjaśnienia dotyczące sposobu prowadzenia gospodarstwa, jego powierzchni, istniejącej zabudowy oraz charakteru planowanej inwestycji, w tym okoliczność, że planowany budynek mieszkalny ma zastąpić istniejący budynek przeznaczony do rozbiórki.

Organ powinien również ustalić funkcję istniejących budynków gospodarczych oraz planowanego budynku gospodarczego, a także sposób wykorzystania poszczególnych nieruchomości w ramach prowadzonego gospodarstwa. Jeżeli po dokonaniu oceny zgromadzonego materiału pozostaną niewyjaśnione okoliczności mające znaczenie dla sprawy, organ powinien odpowiednio uzupełnić postępowanie dowodowe, a następnie ponownie ocenić projekt decyzji z punktu widzenia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Reasumując sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Zambrowskiego zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy nie dokonały wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów, a poczynione na ich podstawie ustalenia faktyczne były niepełne. W szczególności nie wyjaśniono w sposób dostateczny, czy planowana zabudowa pozostaje funkcjonalnie związana z istniejącym gospodarstwem rolnym oraz czy rzeczywiście prowadzi do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Wskazać również należy, że postanowienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie obowiązek wyważenia interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych oraz słusznego interesu strony. Organ, działając w oparciu o uznanie administracyjne, nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia tych sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 27 maja 2021 r., I OSK 148/21; 6 maja 2022 r., I OSK 1733/21; 18 maja 2022 r., I OSK 1757/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej - CBOSA).

Organy dokonały również wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 2 ust. 1 pkt 3 i art. 4 pkt 31 u.o.g.r.l., przyjmując, że istnienie w ramach gospodarstwa rolnego jednego budynku mieszkalnego co do zasady wyklucza możliwość uznania kolejnego projektowanego budynku za element zabudowy zagrodowej. Takiego ograniczenia nie można jednak wyprowadzić z powołanych przepisów. O charakterze planowanej zabudowy powinien decydować jej rzeczywisty, funkcjonalny i organizacyjny związek z gospodarstwem rolnym.

Z tych przyczyn sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Zambrowskiego, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od organu kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które składał się uiszczony wpis od skargi.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Elżbieta Trykoszko Małgorzata Roleder Anna Bartłomiejczuk