Drewniany domek na płytach bez legalizacji. Sąd oddalił skargę na nakaz rozbiórki

K. R. i D. R. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: WINB) z 3 grudnia 2025 r., nr WOP.7721.122.2025.MJ, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej jako: PINB) z 21 maja 2025 r., nr PINB.5140.24a.2024.PO w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim zawiadomieniem z 9 lutego 2024 r. poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działek nr [...] i [...] oraz poinformował o zaplanowanych oględzinach.

Urząd Gminy Krokowa pismem nr ZPGN.673L3.2024.EZ-w z 15 lutego 2024 r. przekazał anonimowe pismo do organu nadzoru budowlanego o podjętych pracach na działkach [...] i [...] w zakresie wycinki drzew oraz prowadzonych pracach budowlanych. Jednocześnie poinformował, że zgodnie z obowiązującą uchwałą Rady Gminy Krokowa nr XLVI 1/478/2022 z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K.w gminie K., działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 1.36R - tereny rolnicze, dla których obowiązuje m.in. zakaz wszelkiej zabudowy.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 8 kwietnia 2024 r. PINB ustalił, że na terenie działek nr [...], [...] i [...] D. R. w 2024 r. pobudował bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia cztery obiekty budowlane. Obiekty oznaczone A, B, C i D są konstrukcji drewnianej, parterowe z dachem dwuspadowym, posadowione na płytach betonowych bez zaprawy klejowej, ustawionych na gruncie. Podłogi obiektów są drewniane, przytwierdzone do stalowych ram. Wszystkie cztery obiekt posiadają instalację wodociągową - studnię głębinową, kanalizacyjną - szczelny zbiornik na ścieki oraz elektroenergetyczną z istniejącej sieci elektroenergetycznej. Każdy z obiektów posiada wymiary

10,80 x 3,80 m2. Funkcja obiektów nie została ustalona podczas oględzin. Wykonano dokumentację fotograficzną oraz szkic sytuacyjny po czym kontrolę zakończono bez dodatkowych uwag.

Pismem z 11 kwietnia 2024 r. pełnomocnik K. R. i D. R. poinformował, że cztery obiekty budowlane przeznaczone zostały na cele rekreacji, oraz że zgodnie z dokumentacją sprzedaży są to domki mobilne.

Zawiadomieniem z 19 kwietnia 2024 r. PINB poinformował o rozszerzeniu prowadzonego postępowania o działkę nr [...]. Poinformował też współwłaścicieli ww. działki, że nabyli prawo strony w postępowaniu.

Następnie - postanowieniem z 10 czerwca 2024 r. - organ pierwszej instancji:

1. wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu budynku ozn. A na mapie będącej załącznikiem do postanowienia, parterowego z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, trwale związanego z gruntem - posadowionego na płytach betonowych bez zaprawy klejowej, ustawionych na gruncie, z podłogą drewnianą przytwierdzoną do stalowej ramy, posiadającego instalację: wodociągową, kanalizacyjną i elektroenergetyczną, pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej o wymiarach

3,80 x 10,80 m2, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działek nr [...],[...] i [...], położonych w obr. K, gmina K.;

2. poinformował strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, zwanej dalej "decyzją o legalizacją", zgodnie z przepisem określonym

w art. 49d ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego.

Dodatkowo PINB pouczył o niezbędnym zabezpieczeniu budowy oraz terenu przed dostępem osób trzecich.

Pismem z 12 lipca 2024 r. D. R. złożył podanie o legalizację budynku "A". w Związku z tym - postanowieniem z 17 lipca 2024 r. - organ pierwszej instancji nałożył na D. R. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 grudnia 2024 r.

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej;

2) oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego;

3) projektu zagospodarowania działki lub terenu.

Pismem z 30 grudnia 2024 r. pełnomocnik K. i D. R. przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania działkami nr [...], [...] i [...] na cele budowlane z dnia 21 grudnia 2024 r. oraz wniósł o przedłużenie terminu na złożenie pozostałych wymaganych dokumentów.

Zawiadomieniem z 30 stycznia 2025 r. PINB poinformował strony o upłynięciu terminu na złożenie wymaganych dokumentów, o możliwości zapoznania się z aktami oraz wyznaczył termin do 30 kwietnia 2025 r. na złożenie wniosków i zastrzeżeń w sprawie.

Następnie - decyzją z 21 maja 2025 r. - PINB nakazał D. R. rozbiórkę budynku ozn. A na mapie będącej załącznikiem do decyzji, parterowego z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, trwale związanego z gruntem - posadowionego na płytach betonowych bez zaprawy klejowej, ustawionych na gruncie, z podłogą drewnianą przytwierdzoną do stalowej ramy, posiadającego instalację: wodociągową, kanalizacyjną i elektroenergetyczną, pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej o wymiarach 3,80 x 10,80 m2, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działek nr [...], [...], [...], położonych w obr. K., gmina K.

W odwołaniu do ww. decyzji D. R. podniósł, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył:

1) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - k.p.a., poprzez skierowanie decyzji wyłącznie względem jednego współwłaściciela nieruchomości tj. D. R., na której mieści się budynek ozn. A na mapie będącej załącznikiem do zaskarżonej decyzji, co skutkowało okolicznością, iż drugi współwłaściciel tj. K. R., nie jest nią objęta, czego konsekwencją jest jej niewykonalność o trwałym charakterze;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że:

- miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym zlokalizowany jest omawiany budynek, w chwili wydawania rozstrzygnięcia administracyjnego stwarza taki stan prawny, iż brak jest możliwości jego legalizacji, podczas gdy plan podlega aktualnie modyfikacji;

- budynek ozn. B [powinno być A. – przyp. Sądu] na mapie będącej załącznikiem do decyzji był trwale związany z gruntem, co nie jest zgodne z prawdą, albowiem obiekt jest niepołączony trwale z gruntem;

3) art. 97 § 1 pkt 4 - poprzez zaniechanie obligatoryjnego zawieszenia przedmiotowego postępowania w sytuacji, gdy aktualnie toczą się prace nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwego dla nieruchomości, na której położony jest budynek objęty zaskarżoną decyzją, co uniemożliwiło skarżącemu przedłożenie w ramach legalizacji stosownej dokumentacji;

4) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,

5) art. 48 w zw. z art. 49e w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez zastosowanie powyższych przepisów, czego konsekwencją było błędne nakazanie D. R. rozbiórki przedmiotowego, podczas gdy prawidłowa subsumpcja stanu faktycznego nie dawała ku temu podstawy;

6) art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, poprzez niezastosowanie wspomnianej podstawy prawnej w sytuacji, gdy nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem, co ma zastosowanie w niniejszej sprawie oraz uniemożliwia wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa; ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ponowne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania D. R. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji z 3 grudnia 2025 r. WINB podał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola decyzji PINB nr PINB.5140.24a.2024.PO z 21 maja 2025 r. nakazującej D. R. rozbiórkę budynku ozn. A parterowego z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej, o wymiarach 3,80 x 10,80 m2, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działek nr [...], [...], [...], położonych w obr. K., gmina K.

Postępowanie dotyczy obiektu budowlanego oznaczonego jako A, parterowego o konstrukcji drewnianej, posiadającego dach dwuspadowy. Obiekt ma drewnianą podłogę przytwierdzoną do stalowej ramy. Usytuowany jest na płytach betonowych ustawionych na gruncie. Posiada instalacje wodociągową, kanalizacyjną oraz elektroenergetyczną. Jego wymiary wynoszą 10,80 x 3,80 m2. Powierzchnia zabudowy obiektu wynosi 41,04 m2. Został wybudowany w 2024 r. przez D. R. Jak wynika z akt organu pierwszej instancji, obiekt posadowiony jest na działce nr [...]. Działka nr [...] o powierzchni 476 m2 i jest współwłasnością K. R. i D. R.

Organ odwoławczy podał, że w sentencji zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji określił, że przedmiotowy obiekt budowlany zlokalizowany jest na działkach nr [...], [...], [...] położonych w obr. [...] g.[...].Natomiast z załącznika stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji wynika jasno, że obiekt ten w całości usytuowany jest na działce nr [...], w obrębie [...] g.[...]Zatem nie ma wątpliwości, którego budynku dotyczy prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że nie jest potrzebne wyeliminowanie działek nr [...] i [...] z sentencji decyzji organu pierwszej instancji.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z definicji z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2025r., poz. 418 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", aby obiekt został zakwalifikowany jako budynek musi posiadać cechy takie jak: trwałe związanie z gruntem, wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadanie fundamentów i dachu. WINB wskazał, że przedmiotowy obiekt posiada drewniane ściany, dwuspadowy dach oraz posadowiony jest na ramie stalowej ustawionej na płytach betonowych - stanowiących fundament. Dodatkowo posiada instalację wodociągową, kanalizacyjną i elektroenergetyczną. Taki sposób posadowienia zapewnia trwałość i stabilność całej konstrukcji czyli obiekt jest trwale związany z gruntem. Przedmiotowy obiekt budowlany jest zatem budynkiem w myśl art. 3 pkt 2 Prawo budowlane i organ pierwszej instancji prawidłowo go tak zakwalifikował. Funkcja przedmiotowego budynku została określona w piśmie strony z dnia 11 kwietnia 2024 r. jako "przeznaczony do celów rekreacyjnych". Budowa przedmiotowego budynku rekreacji indywidulanej o powierzchni zabudowy 41,04 m2 wymagała uzyskania skutecznego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Po stwierdzeniu, że przedmiotowy budynek został posadowiony bez wymaganego zgłoszenia, PINB wydał postanowienie nr PINB.5140.24a.2024.PO z 10 czerwca 2024 r. na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Pismem z 6 lipca 2024 r. D.R., reprezentowany przez adwokata, złożył wniosek o zalegalizowanie przedmiotowego budynku. Następnie - postanowieniem nr PINB.5140.24a.2024.PO z 17 lipca 2024 r. organ pierwszej nałożył na D. R. obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych do zalegalizowania budynku w terminie do 31 grudnia 2024 r. Pismem z 30 grudnia 2024 r. K. i D.R., reprezentowani przez adwokata, przesłali oświadczenie o prawie do dysponowania działkami [...], [...], [...] na cele budowlane zgodnie z przysługującym prawem własności. Jednocześnie poprosili o przedłużenie terminu na przedłożenie pozostałych wymaganych dokumentów. Organ pierwszej instancji zawiadomieniem nr PINB.5140.24a.2024.PO z 30 stycznia 2025 r. poinformował strony o upłynięciu terminu na złożenie wymaganych dokumentów oraz o możliwości składania dodatkowych wniosków i zastrzeżeń do prowadzonego postępowania w terminie do 30 kwietnia 2025 r. W wyznaczonym terminie zobowiązany nie przedłożył wymaganych dokumentów. W związku z powyższym organ pierwszej instancji zobligowany był do wydania decyzji nr PINB.5140.24a.2024.PO z 21 maja 2025 r. w trybie art. 49e Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy podkreślił, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Organ nie ma obowiązku legalizacji samowoli budowlanej wbrew woli strony. Nie ma też prawnej możliwości dokonania legalizacji robót budowlanych w sytuacji gdy adresat postanowienia nie wykonuje swoich obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej tj. nie złoży wymaganych dokumentów. Brak przedłożenia wymaganych dokumentów, podobnie jak w dalszym etapie procedury legalizacyjnej brak uiszczenia opłaty legalizacyjnej, skutkuje obowiązkiem organu nadzoru budowlanego wydania decyzji orzekającej o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.

Ponadto decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego ma charakter związany - w razie ziszczenia się przesłanki przewidzianej w przytoczonym przepisie organ jest zobowiązany do wydania określonej decyzji. Organ nie działa tu w ramach uznania administracyjnego, nie może także brać pod uwagę względów słuszności. W niniejszej sprawie inwestor nie przedłożył dokumentów legalizacyjnych przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej w wyznaczonym przez organ I instancji terminie. Tym samym wystąpiła przesłanka określona w art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego, zatem organ pierwszej instancji zobligowany był wydać decyzję nakazującą rozbiórkę.

Dalej organ odwoławczy podał, że z akt organu pierwszej instancji, w szczególności z protokołu oględzin z 8 kwietnia 2024 r., wynika, że inwestorem przedmiotowego budynku jest D.R.. Dodatkowo D.R. - jak wynika z informacji z ewidencji gruntów, jest współwłaścicielem działki nr [...]. Zatem kierowanie nakazów do niego jest słuszne.

Podsumowując, WINB stwierdził, że obowiązek rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej został nałożony prawidłowo na inwestora D. R. i utrzymał w mocy decyzję z 21 maja 2025 r. nakazującą D. R. rozbiórkę przedmiotowego budynku.

Odnosząc się do pozostałych argumentów odwołania WINB wyjaśnił, że organ pierwszej instancji w sposób rzetelny i wystarczający rozpatrzył przedmiotową sprawę. WINB zaznaczył, że organy administracji publicznej muszą działać zgodnie z przepisami i na podstawie prawa. Przepisy Prawa budowlanego nie dają organom nadzoru budowlanego swobody w stosowaniu ww. przepisów i w sytuacji wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 49e Prawa budowlanego organ nie ma innej możliwości niż nakazanie rozbiórki.

Odnosząc się natomiast do zawartego w odwołaniu wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wyjaśnił, że w orzecznictwie podkreśla się, iż uruchomienie postępowania odwoławczego powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko skontrolować decyzję organu I instancji, ale ponownie ją rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Natomiast organ wydający decyzję w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozpoznaje sprawy kolejny raz. Celem tego nadzwyczajnego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.". Tryb odwoławczy ma zatem pierwszeństwo w przepisach k.p.a. przed trybem nadzoru obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji. Nakaz wynikający z zaskarżonej decyzji prawidłowo został nałożony wyłącznie na D. R. jako inwestora i współwłaściciela działki nr [...], co zostało wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto D.R. złożył wniosek o legalizację przedmiotowego budynku, dlatego decyzja wydana na podstawie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego została skierowana prawidłowo do niego.

Analizując niniejsze postępowanie WINB stwierdził, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego toczące się prace nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są zagadnieniem wstępnym, którego procedowanie byłoby podstawą do zawieszenia prowadzonego postępowania.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego K. i D.R., działający przez adwokata, zarzucili naruszenie:

1. art. 7 w zw. z 77 w zw. z 80 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez:

-niewłaściwe zastosowanie powyższej normy prawnej w sytuacji, gdy obiekt znajdujący się na działce nie stanowi budynku z instalacjami zapewniającymi możliwość jego użytkowania, czy aby wzniesiony został z użyciem wyrobów budowlanych, albowiem organ zaniechał dokonania rzetelnej oraz dogłębnej weryfikacji okoliczności, co doprowadziło do błędnych wniosków, iż przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem stanowiąc obiekt budowlany;

2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niezasadne przyjęcie, że na przedmiotowych działkach został ulokowany budynek wymagający uzyskania skutecznego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlane, podczas gdy organ powyższej okoliczności w żaden sposób nie wykazał;

3. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a w zw. z art. 49e Prawa budowlanego poprzez dowolną a nie swobodną oceną materiału dowodowego, skutkującą błędnym ustaleniem stanu faktycznego, co przejawiło się błędnym ustaleniem, iż zaszły przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.

W związku z tym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o rozważenie uchylenia decyzji ją poprzedzającą, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 2 oraz art. 49e Prawa budowlanego, a także z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ przyjął bowiem, że przedmiotowy obiekt oznaczony lit. A spełnia ustawowe przesłanki uznania go za budynek, podczas gdy ustalenia faktyczne oraz właściwa wykładnia przepisów prawa jednoznacznie wykluczają taką kwalifikację. Definicja legalna budynku zawarta w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego ma charakter ścisły i kumulatywny, co w sposób jednoznaczny wynika z literalnego brzmienia przepisu. Oznacza to, że obiekt może zostać uznany za budynek wyłącznie wówczas, gdy spełnia łącznie wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie, w tym - co w niniejszej sprawie ma znaczenie zasadnicze - jest trwale związany z gruntem. Organ tymczasem poprzestał na powierzchownej ocenie cech zewnętrznych obiektu, pomijając fundamentalny element definicji budynku, jakim jest trwałość związania z gruntem.

Zdaniem skarżących zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem. Obiekt ten ma charakter mobilny i może zostać w każdej chwili przestawiony lub usunięty bez naruszenia jego substancji, bez konieczności prowadzenia robót budowlanych oraz bez ingerencji w grunt. Sama możliwość techniczna przeniesienia obiektu w inne miejsce, bez jego demontażu lub zniszczenia, wyklucza uznanie go za trwale związany z gruntem w rozumieniu Prawa budowlanego. O trwałym związaniu z gruntem, w ocenie strony skarżącej, nie decyduje ani masa obiektu, ani okres jego użytkowania, ani subiektywny zamiar inwestora, lecz wyłącznie sposób posadowienia oraz stopień fizycznego zespolenia obiektu z gruntem. Elementy te w realiach niniejszej sprawy nie występują. Organ wadliwie utożsamił fakt posadowienia obiektu na gruncie z jego trwałym związaniem z gruntem, co stanowi oczywiste naruszenie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt nie posiada fundamentów w rozumieniu przepisów ustawy, tj. elementów konstrukcyjnych wykonanych w wyniku robót budowlanych, których celem jest trwałe przeniesienie obciążeń obiektu na grunt. Ewentualne zastosowanie punktowych podpór lub ustawienie obiektu na prefabrykowanych elementach nie stanowi wykonania fundamentów w rozumieniu Prawa budowlanego, gdyż nie prowadzi do trwałego zespolenia obiektu z gruntem i ma charakter w pełni odwracalny.

W konsekwencji, w ocenie skarżących, nie sposób uznać, że przedmiotowy obiekt spełnia ustawową definicję budynku, a skoro tak, to nie może on zostać uznany za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Podkreślono, że obiektem budowlanym jest wyłącznie taki obiekt, który został wzniesiony w wyniku robót budowlanych. Tymczasem przedmiotowy obiekt nie został wzniesiony, lecz jedynie ustawiony w określonym miejscu, co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia zakresu zastosowania przepisów Prawa budowlanego. Ustawa ta nie obejmuje swoim zakresem obiektów mobilnych, które nie ingerują w sposób trwały w substancję gruntu i nie powstają w procesie budowlanym.

Skarżący argumentowali, że skoro przedmiotowy obiekt nie jest obiektem budowlanym, to brak było jakichkolwiek podstaw materialnoprawnych do zastosowania w sprawie art. 49e Prawa budowlanego. Przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych z naruszeniem przepisów ustawy. W realiach niniejszej sprawy nie doszło do wybudowania obiektu budowlanego, a tym samym zastosowanie sankcji w postaci nakazu rozbiórki było całkowicie bezpodstawne. Nakaz rozbiórki obiektu o charakterze mobilnym pozostaje ponadto w oczywistej sprzeczności z istotą tej instytucji prawnej, która odnosi się do obiektów trwale wzniesionych i trwale związanych z gruntem, a nie do obiektów, które mogą zostać usunięte lub przestawione bez ingerencji w ich konstrukcję.

Niezależnie od powyższego organ dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób niepełny i dowolny, bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego. Organ nie dokonał rzetelnych ustaleń co do technicznych cech obiektu, w szczególności w zakresie sposobu jego posadowienia oraz możliwości jego przemieszczenia, a poczynione ustalenia mają charakter arbitralny i nie znajdują oparcia w zgromadzonych dowodach.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 3 grudnia 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 31 maja 2025 r. nakazującą D. R. rozbiórkę budynku ozn. A na mapie będącej załącznikiem do decyzji, parterowego z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, trwale związanego z gruntem - posadowionego na płytach betonowych bez zaprawy klejowej, ustawionych na gruncie z podłogą drewnianą przytwierdzoną do stalowej ramy, posiadającego instalacje: wodociągową, kanalizacyjną i elektroenergetyczną, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3,80 m x 10,80 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działek nr [...], [...], [...], położonych w obr. [...] g.[...]Decyzje te wydano na podstawie art. 49e pkt 3 Prawa Budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych.

Zdaniem Sądu stanowisko organów jest prawidłowe, a wydane decyzje nie naruszają przepisów prawa i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi.

Kwestią sporną w tej sprawie jest kwalifikacja prawna przedmiotowego obiektu jako budynku. Jak ustaliły organy, na terenie działek nr [...], [...], [...], w K., D.R. w 2024 r. pobudował bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia cztery obiekty budowlane. Obiekty te są konstrukcji drewnianej, parterowe z dachem dwuspadowym, posadowione na płytach betonowych bez zaprawy klejowej, ustawionych na gruncie. Podłogi obiektów są drewniane, przytwierdzone do stalowych ram. Wszystkie cztery obiekty posiadają instalację wodociągową - studnię głębinową, kanalizacyjną - szczelny zbiornik na ścieki oraz elektroenergetyczną z istniejącej sieci elektroenergetycznej. Każdy z obiektów posiada wymiary 10,80 m x 3,80 m. Do protokołu z oględzin przeprowadzonych 8 kwietnia 2024 roku załączono dokumentację fotograficzną oraz szkic sytuacyjny, a kontrolę zakończono bez dodatkowych uwag. Jednocześnie w piśmie z 11 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że powyższe obiekty budowlane przeznaczone zostały na cele rekreacji oraz zgodnie z dokumentem sprzedaży stanowią domki mobilne.

W ustawie Prawo budowlane budynek został zdefiniowany w art. 3 pkt 2 jako taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z przytoczonej powyżej definicji legalnej pojęcia budynku wynika, że aby uznać dany obiekt budowlany za budynek musi on łącznie spełniać następujące przesłanki: 1) musi być związany z gruntem, 2) związanie z gruntem musi mieć charakter trwały, 3) musi być wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, 4) musi posiadać fundamenty, 5) musi posiadać dach.

Zdaniem skarżących przedmiotowy obiekt nie może zostać uznany za budynek, gdyż nie jest trwale związany z gruntem. Obiekt ten ma charakter mobilny i może zostać w każdej chwili przestawiony lub usunięty bez naruszenia jego substancji, bez konieczności prowadzenia robót budowlanych oraz bez ingerencji w grunt. Sama możliwość techniczna przeniesienia obiektu w inne miejsce, bez jego demontażu lub zniszczenia, wyklucza uznanie go za trwale związany z gruntem w rozumieniu Prawa budowlanego, więc w ocenie Skarżących nie może być on kwalifikowany jako budynek rekreacji indywidualnej, ani też jakikolwiek inny obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

Należy zauważyć, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyroki NSA: z 24 listopada 2021 r. sygn. akt 3240/18, z 17 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 436/20, czy z 5 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1052/14, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie czy na gruncie, jak również technika, w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie na natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 536/18, z 25 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2758/15, z 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 882/10, czy z 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 10/09).

Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że znajdujący się na działce nr [...] w obrębie K., gmina K., obiekt oznaczony na mapie lit. A, wbrew stanowisku strony skarżącej, jest trwale związany z gruntem. Z oględzin przeprowadzonych w dniu 8 kwietnia 2024 r. wynika, że przedmowy budynek posadowiony jest na płytach betonowych bez zaprawy klejowej, ustawionych na gruncie. Podłoga obiektu zaś jest drewniana, przytwierdzona do stalowych ram, które oparte zostały na wskazanych powyżej płytach. Betonowe płyty przyjęły zatem rolę fundamentu punktowego, przenoszą bowiem ciężar obiektu na grunt, zapewniają trwałość konstrukcji, uniemożliwiają jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Dodatkowo w orzecznictwie wskazuje się, że istnienie fundamentów nie jest aktualnie jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ dostępne są środki techniczne, które pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem (por. wyroki NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 876/22 i z 16 października 2024 r., II OSK 2859/21). W tej sytuacji sposób posadowienia spornego obiektu budowlanego na betonowych płytach uzasadniał zakwalifikowanie go jako budynku. Jednocześnie posadowienie obiektu budowlanego w określonym miejscu w sposób zapewniający jego stabilność z przeznaczeniem na cele mieszkalne czy rekreacyjne właścicieli lub osób trzecich na określonej nieruchomości jest uznawane w orzecznictwie za budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu).

Mając na względzie powyższe zasadnie zatem organ nadzoru budowlanego przystąpił do zbadania, czy budowa przedmiotowego budynek stanowiła samowolę budowlaną.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że naruszenie Prawa budowlanego powinno być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyroki NSA: z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, z 29 września 2018 r. sygn. akt II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17).

Powyższe oznacza, że ustalenia, czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b Prawa Budowlanego w dacie wybudowania przedmiotowego budynku nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagała zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej - rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m. Tym samym przedmiotowy budynek wymagał zgłoszenia, czego inwestor w przedmiotowej sprawie nie dokonał.

Dalej należy wskazać, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).

W postanowieniu organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2 Prawa budowlanego). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że postanowieniem z 10 czerwca 2024 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy posadowieniu budynku ozn. A na mapie będącej załącznikiem do tego postanowienia, szczegółowo go opisując, oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej.

Z uwagi na to, że pismem z 12 lipca 2024 r. D.R. złożył wniosek o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego, PINB - postanowieniem z 17 lipca 2024 r., na podstawie art. 48b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, nałożył na niego obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 grudnia 2024 r., wymienionych w postanowieniu dokumentów legalizacyjnych.

Należy przy tym zauważyć, że wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 49e Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce, nie pozostawiając mu w tej kwestii żadnej swobody. Jeżeli zatem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego m.in. nie skorzystają ze swojego uprawnienia i nie złożą stosownego wniosku o legalizację w ustawowym terminie lub - mimo wyznaczenia terminu, nie przedłożą dokumentów legalizacyjnych, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o rozbiórce (tak: R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, LEX/el. 2022, art. 49e). W judykaturze zauważa się, że decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ma charakter związany (zob. wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1708/22).

W konsekwencji, przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie, czy skarżący przedłożył w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego dokumenty legalizacyjne, czy też tego nie uczynił. W tym pierwszym bowiem wypadku organ nadzoru budowlanego przeprowadziłby postępowanie legalizacyjne, zgodnie z art. 48a i art. 48b oraz art. 49 ust. 1-4 Prawa budowlanego, legalizując nielegalnie wybudowany obiekt. W drugim zaś, wobec nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych, pomimo wyznaczenia odpowiedniego terminu, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.

Jak już wyżej wskazano, postanowieniem z 2 października 2024 r. PINB nałożył na D. R. obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 grudnia 2024 r., wymienionych w postanowieniu dokumentów legalizacyjnych. Do dnia 31 grudnia 2024 r. przedłożone zostało jedynie pismo zatytułowane jako "oświadczenie", z tym że pismo to nie stanowiło oświadczenia w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Takie oświadczenie, zgodnie z art. 32 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, składa się na wzorze oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane określonym w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 czerwca 2021 r. w sprawie wzoru oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (Dz. U. poz. 1170).

Wobec nieprzedłożenia przez D. R. żadnego z dokumentów legalizacyjnych, orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego i wydały decyzję o rozbiórce budynku ozn. A na mapie będącej załącznikiem do decyzji, szczegółowo w niej opisanego.

Odnośnie adresata obowiązku WSA stwierdził, że organy prawidłowo go ustaliły, ponieważ z akt organu pierwszej instancji, w szczególności z protokołu oględzin z 8 kwietnia 2024 r., wynika, że inwestorem przedmiotowego budynku jest D.R. Dodatkowo D.R. jest współwłaścicielem działki nr [...], na której budynek ten się znajduje. Zatem skierowanie nakazu rozbiórki do niego było w pełni uzasadnione i zgodne z treścią art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego.

Organy prawidłowo uznały również, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ toczące się prace nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są zagadnieniem wstępnym, którego procedowanie byłoby podstawą do zawieszenia prowadzonego postępowania.

Mając na względzie powyższe za bezpodstawny należało również uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691). W toku kontrolowanego postępowania organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy okazał się wystarczający dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, w tym wskazanych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadną.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem strony skarżącej zawartym w piśmie z 17 marca 2026 r. oraz wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez pozostałe strony.