Skarżący twierdzili, że domek jest mobilny. WSA oddalił skargę na nakaz rozbiórki

D. R. i K. R., reprezentowani przez adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta Pucki przekazał pismem z 6 lutego 2024 r. według właściwości anonimowe pismo z dnia 1 lutego 2024 r. dotyczące samowoli budowlanej przeprowadzonej na działkach nr [...] i [...] położonych w obr. K., gmina K..

Zawiadomieniem z 9 lutego 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej jako "PINB") poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działek nr [...] i [...] położonych w obr. K., gmina K., oraz poinformował o zaplanowanych oględzinach.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 8 kwietnia 2024 r. PINB ustalił, że na terenie działek [...], [...] i [...] D. R. w 2024 r. pobudował bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia cztery obiekty budowlane. Obiekty oznaczone A, B, C i D są konstrukcji drewnianej, parterowe z dachem dwuspadowym posadowione na płytach betonowych bez zaprawy klejowej, ustawionych na gruncie. Podłogi obiektów są drewniane, przytwierdzone do stalowych ram. Wszystkie cztery obiekt posiadają instalację wodociągową - studnię głębinową, kanalizacyjną - szczelny zbiornik na ścieki oraz elektroenergetyczną z istniejącej sieci elektroenergetycznej. Każdy z obiektów posiada wymiary 10,80 x 3,80 m. Funkcja obiektów nie została ustalona podczas oględzin. Wykonano dokumentację fotograficzną oraz szkic sytuacyjny a kontrolę zakończono bez dodatkowych uwag.

Pismem z 11 kwietnia 2024 r. pełnomocnik K. R. i D. R. poinformował, że cztery obiekty budowlane przeznaczone zostały na cele rekreacji oraz że zgodnie z dokumentacją sprzedaży są to domki mobilne.

Zawiadomieniem z 19 kwietnia 2024 r. PINB poinformował o rozszerzeniu prowadzonego postępowania o działkę nr [...]. Poinformował też współwłaścicieli ww. działki, że nabyli prawo strony w postępowaniu.

Postanowieniem z 10 czerwca 2024 r. nr PINB.5140.24b.2024.PO PINB wstrzymał prowadzenie robót przy budowie budynku przy posadowieniu budynku ozn. "B" na mapie będącej załącznikiem do postanowienia i jednocześnie poinformował w nim strony postępowania o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku lub jego części.

W związku ze złożonym wnioskiem o legalizację z 6 lipca 2024 r. postanowieniem z 17 lipca 2024 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2024 r. określonych dokumentów. Pismem z 30 grudnia 2024 r. pełnomocnik K. i D. R. przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania działkami [...], [...] i [...] z 21 grudnia 2024 r. oraz poprosił o przedłużenie terminu na złożenie wymaganych dokumentów.

Zawiadomieniem z 30 stycznia 2025 r. poinformowano strony, iż upłynął termin przedstawienia dokumentów określonych w sentencji ww. postanowienia i pouczono strony, że istnieje możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie w nieprzekraczalnym terminie do 30 kwietnia 2025 r.

Decyzją z 21 maja 2025 r. nr PINB.5140.24b.2024.PO, wydaną na podstawie art. 49e Prawa budowlanego, PINB nakazał D. R. rozbiórkę budynku ozn. "B" na mapie będącej załącznikiem do decyzji, parterowego z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej trwale związanego z gruntem – posadowionego na płytach betonowych bez zaprawy klejowej ustawionych na gruncie z podłogą drewnianą przytwierdzoną do stalowej ramy, posiadający instalację: wodociągowa, kanalizacyjną i elektroenergetyczną, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 3,80m x 10,80m posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działek nr [...], [...] i [...] położonych w obr. K., gmina K..

Po rozpatrzeniu odwołania inwestora decyzją z 3 grudnia 2025 r. nr WOP.7721.123.2025.MJ Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako "WINB") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że wymiary przedmiotowego obiektu wynoszą 10,80 x 3,80 m. Powierzchnia zabudowy obiektu wynosi 41,04 m2. Został on wybudowany w 2024 r. przez D. R.. Następnie WINB zauważył, że w sentencji zaskarżonej decyzji organ I instancji określił, że przedmiotowy obiekt budowlany zlokalizowany jest na działkach nr [...], [...] i [...]. Natomiast z załącznika stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji wynika, że obiekt ten jest usytuowany na działkach nr [...] oraz [...]. W ocenie WINB nie ma wątpliwości, którego budynku dotyczy prowadzone postępowanie, więc nie uznał za zasadne wyeliminowanie działki nr [...] z sentencji decyzji.

Dalej organ odwoławczy przywołał definicję budynku z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i przypomniał, że jak wynika z ww. definicji, aby obiekt został zakwalifikowany jako budynek musi posiadać cechy takie jak: trwałe związanie z gruntem, wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadanie fundamentów i dachu. Przy czym zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym o tym czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje zasadniczo metoda związania go z nim, przy czym ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia, ale przez techniczne właściwości danego obiektu, które zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia). Cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w kontekście regulacji prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, by taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na niego, a nie na płaszczyźnie przyjmowanego jej znaczenia w prawie cywilnym. Połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Ponadto, o trwałości związania obiektu z gruntem świadczy także to, że jego odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym uniemożliwiającą np. ponowne posadowienie danego obiektu w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża. Sama więc tylko techniczna możliwość przeniesienia obiektu na inne miejsce nie ma istotnego znaczenia.

Przedmiotowy obiekt posiada drewniane ściany, dwuspadowy dach oraz posadowiony jest na ramie stalowej ustawionej na płytach betonowych stanowiących fundament. Dodatkowo, posiada instalację wodociągową, kanalizacyjną i elektroenergetyczną. Taki sposób posadowienia zapewnia trwałość i stabilność całej konstrukcji czyli jest trwale związany z gruntem. Podsumowując WINB stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem w myśl art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, a zatem należy zgodzić się z organem I instancji, który prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako budynek. Natomiast funkcja przedmiotowego budynku została określona w piśmie strony z 11 kwietnia 2024 r. jako przeznaczony do celów rekreacyjnych.

WINB przywołał treść art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b) Prawa budowlanego wskazując, że budowa przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 41,04 m2 wymagała uzyskania skuteczne zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Przedmiotowy budynek został posadowiony bez wymaganego zgłoszenia, a zatem PINB wydał postanowienie o wstrzymaniu budowy. Organ odwoławczy przypomniał także, iż legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Organ nie ma obowiązku legalizacji samowoli budowlanej wbrew woli strony. Nie ma też prawnej możliwości dokonania legalizacji robót budowlanych w sytuacji, gdy adresat postanowienia nie wykonuje swoich obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej, tj. nie złoży wymaganych dokumentów. Brak przedłożenia wymaganych dokumentów, podobnie jak w dalszym etapie procedury legalizacyjnej brak uiszczenia opłaty legalizacyjnej, skutkuje obowiązkiem organu nadzoru budowlanego wydania decyzji orzekającej o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Ponadto, decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego ma charakter związany, tj. w razie ziszczenia się przesłanki przewidzianej w przytoczonym przepisie zobowiązuje organ do wydania określonej decyzji. Organ nie działa tu w ramach uznania administracyjnego, nie może także brać pod uwagę względów słuszności. Złożenie wniosku o legalizację, a na późniejszym etapie przedłożenie dokumentów legalizacyjnych jest przy tym prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona (jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) z prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki. W niniejszej sprawie inwestor nie przedłożył dokumentów legalizacyjnych przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej w wyznaczonym przez organ I instancji terminie. Tym samym wystąpiła przesłanka określona w art. 49e pkt. 3 Prawa budowlanego, zatem organ I instancji zobligowany był wydać decyzję nakazującą rozbiórkę.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji WINB wyjaśnił, że w orzecznictwie podkreśla się, iż uruchomienie postępowania odwoławczego powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko skontrolować decyzję organu I instancji, ale ponownie ją rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Natomiast organ wydający decyzję w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozpoznaje sprawy kolejny raz. Celem tego nadzwyczajnego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb odwoławczy ma zatem pierwszeństwo w przepisach k.p.a. przed trybem nadzoru obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji. Nakaz wynikający z zaskarżonej decyzji prawidłowo został nałożony wyłącznie na D. R. jako inwestora i współwłaściciela działki nr [...], co zostało wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, że D. R. złożył wniosek o legalizację przedmiotowego budynku i dlatego decyzja wydana na podstawie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego została skierowana prawidłowo.

W skardze na powyższą decyzję D. R. i K. R. zarzucili naruszenie:

- art. 7 w zw. z 77 w zw. z 80 k.p.a w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie powyższej normy prawnej w sytuacji, gdy obiekt znajdujący się na działce nie stanowi budynku z instalacjami zapewniającymi możliwość jego użytkowania, czy aby wzniesiony został z użyciem wyrobów budowlanych, albowiem

b) organ zaniechał dokonania rzetelnej oraz dogłębnej weryfikacji okoliczności, co doprowadziło do błędnych wniosków, iż przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem stanowiąc obiekt budowlany;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niezasadne przyjęcia, że na przedmiotowych działkach został ulokowany budynek wymagający uzyskania skutecznego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlane podczas, gdy organ powyższej okoliczności w żaden sposób nie wykazał;

- art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 49e Prawa budowlanego poprzez dowolną a nie swobodną oceną materiału dowodowego, skutkującą błędnym ustaleniem stanu faktycznego, co przejawiło się błędnym ustaleniem, iż zaszły przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego;

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie na rzecz Skarżących od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja WINB została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 2 oraz art. 49e Prawa budowlanego, a także z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ przyjął bowiem, że przedmiotowy obiekt oznaczony lit. D [powinno być "B" – przyp. Sądu] spełnia ustawowe przesłanki uznania go za budynek, podczas gdy ustalenia faktyczne oraz właściwa wykładnia przepisów prawa jednoznacznie wykluczają taką kwalifikację. Tymczasem organ poprzestał na powierzchownej ocenie cech zewnętrznych obiektu, pomijając fundamentalny element definicji budynku, jakim jest trwałość związania z gruntem. Zdaniem Skarżących, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem. Obiekt ten ma charakter mobilny i może zostać w każdej chwili przestawiony lub usunięty bez naruszenia jego substancji, bez konieczności prowadzenia robót budowlanych oraz bez ingerencji w grunt. Sama możliwość techniczna przeniesienia obiektu w inne miejsce, bez jego demontażu lub zniszczenia, wyklucza uznanie go za trwale związany z gruntem w rozumieniu Prawa budowlanego. O trwałym związaniu z gruntem, w ocenie strony skarżącej, nie decyduje ani masa obiektu, ani okres jego użytkowania, ani subiektywny zamiar inwestora, lecz wyłącznie sposób posadowienia oraz stopień fizycznego zespolenia obiektu z gruntem. Elementy te w realiach niniejszej sprawy nie występują. Organ wadliwie utożsamił fakt posadowienia obiektu na gruncie z jego trwałym związaniem z gruntem, co stanowi oczywiste naruszenie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt nie posiada fundamentów w rozumieniu przepisów ustawy, tj. elementów konstrukcyjnych wykonanych w wyniku robót budowlanych, których celem jest trwałe przeniesienie obciążeń obiektu na grunt. Ewentualne zastosowanie punktowych podpór lub ustawienie obiektu na prefabrykowanych elementach nie stanowi wykonania fundamentów w rozumieniu prawa budowlanego, gdyż nie prowadzi do trwałego zespolenia obiektu z gruntem i ma charakter w pełni odwracalny.

Zdaniem Skarżących, w konsekwencji nie sposób uznać, że przedmiotowy obiekt spełnia ustawową definicję budynku, a skoro tak, to nie może on zostać uznany za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Należy bowiem podkreślić, że obiektem budowlanym jest wyłącznie taki obiekt, który został wzniesiony w wyniku robót budowlanych. Tymczasem przedmiotowy obiekt nie został wzniesiony, lecz jedynie ustawiony w określonym miejscu, co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia zakresu zastosowania przepisów Prawa budowlanego. Ustawa ta nie obejmuje swoim zakresem obiektów mobilnych, które nie ingerują w sposób trwały w substancję gruntu i nie powstają w procesie budowlanym. Skoro przedmiotowy obiekt nie jest obiektem budowlanym, to brak było jakichkolwiek podstaw materialnoprawnych do zastosowania w sprawie art. 49e Prawa budowlanego. Przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych z naruszeniem przepisów ustawy. W realiach niniejszej sprawy nie doszło do wybudowania obiektu budowlanego, a tym samym zastosowanie sankcji w postaci nakazu rozbiórki było całkowicie bezpodstawne. Nakaz rozbiórki obiektu o charakterze mobilnym pozostaje ponadto w oczywistej sprzeczności z istotą tej instytucji prawnej, która odnosi się do obiektów trwale wzniesionych i trwale związanych z gruntem, a nie do obiektów, które mogą zostać usunięte lub przestawione bez ingerencji w ich konstrukcję.

Niezależnie od powyższego organ dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób niepełny i dowolny, bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego. Organ nie dokonał rzetelnych ustaleń co do technicznych cech obiektu, w szczególności w zakresie sposobu jego posadowienia oraz możliwości jego przemieszczenia, a poczynione ustalenia mają charakter arbitralny i nie znajdują oparcia w zgromadzonych dowodach. W tym stanie rzeczy ustalenie WINB, iż przedmiotowy obiekt stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, należy uznać za oczywiście błędne. Skoro zaś obiekt ten nie jest budynkiem ani obiektem budowlanym, to zastosowanie wobec niego art. 49e Prawa budowlanego i wydanie nakazu rozbiórki nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 3 grudnia 2025 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 21 maja 2025 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.), dalej jako Prawa budowlanego W myśl art. 49e tej ustawy organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: 1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie; 2) wycofania wniosku o legalizację; 3) nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych; 4) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych; 5) nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie; 6) kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy.

W niniejszej sprawie powodem wydania decyzji na podstawie art. 49e Prawa budowlanego jest nieprzedłożenie, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych. Organ I instancji wydał bowiem ostateczne postanowienie z 10 czerwca 2024 r. o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, które rozpoczęło postępowanie legalizacyjne. W związku ze złożonym wnioskiem o legalizację z 6 lipca 2024 r. postanowieniem z 17 lipca 2024 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2024 r. określonych dokumentów. W tak zakreślonym terminie inwestor nie przedłożył żadnego z wymaganych dokumentów, należy bowiem zauważyć, że pismo zatytułowane jako "oświadczenie" nie stanowiło oświadczenia w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Takie oświadczenie, zgodnie z art. 32 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, składa się na wzorze oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane określonym w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 czerwca 2021 r. w sprawie wzoru oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (Dz. U. poz. 1170).

Niezależnie od powyższego, wykonanie obowiązku przedłożenia dokumentów określonych w art. 48b ustawy Prawo budowlane zostaje spełnione jedynie wówczas, gdy inwestor przedłoży wszystkie dokumenty, do których zobowiązał go organ nadzoru budowlanego postanowieniem wydanym w oparciu o art. 48b ustawy. Spełnienie części zobowiązania nie daje podstaw do legalizacji obiektu budowlanego, lecz stanowi podstawę do nakazania rozbiórki w oparciu o art. 49e pkt 3 tej ustawy. Z uwagi na brzmienie art. 49e Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nie działa tu w ramach uznania administracyjnego, nie może także brać pod uwagę względów słuszności. Jeżeli zatem strona nie przedłoży wszystkich dokumentów legalizacyjnych, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki (wyrok NSA z 25 listopada 2025 r., sygn. II OSK 622/25, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym nieprzedłożenie nawet jednego ze wskazanych w postanowieniu PINB z 17 lipca 2024 r. dokumentów warunkowało wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę.

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 Prawa budowlanego, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Przy czym należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem ustalenie, czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.

Przekładając powyższe na niniejszą sprawę orzekające w sprawie organy uznały, że zrealizowana przez D. R. w 2024 r. zabudowa to budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 41,04 m2, którego posadowienie na przedmiotowej działce wymagało zgłoszenia. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b) Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Z kolei budynkiem rekreacji indywidualnej jest budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku (vide: § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.).

Osią sporu w kontrolowanej sprawie jest kwestia kwalifikacji prawnobudowlanej przedmiotowego obiektu. Zdaniem Skarżących obiekt nie może zostać uznany za budynek, gdyż nie jest trwale związany z gruntem. Obiekt ten ma charakter mobilny i może zostać w każdej chwili przestawiony lub usunięty bez naruszenia jego substancji, bez konieczności prowadzenia robót budowlanych oraz bez ingerencji w grunt. Sama możliwość techniczna przeniesienia obiektu w inne miejsce, bez jego demontażu lub zniszczenia, wyklucza uznanie go za trwale związany z gruntem w rozumieniu Prawa budowlanego, więc w ocenie Skarżących nie może być on kwalifikowany jako budynek rekreacji indywidualnej, ani też jakikolwiek inny obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast w ocenie orzekających w sprawie organów, uwzględniając aktualne stanowisko orzecznictwa, przedmiotowy obiekt stanowi budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej.

W ocenie składu orzekającego przedstawione stanowisko organów nadzoru budowlanego należy uznać za prawidłowe.

Z przytoczonej powyżej legalnej definicji budynku wynika, że zasadniczymi jego determinantami są ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Nie ulega wątpliwości, że najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi właśnie poprzez wykonanie fundamentów. Jednak nie można wykluczyć pełnienia funkcji fundamentu przez inny sposób związania niż zagłębienie w ziemi. A zatem musi istnieć taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jej obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku, przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2120/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazuje się w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje zasadniczo metoda związania go z nim, przy czym ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia, ale przez techniczne właściwości danego obiektu, które zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia). Cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w kontekście regulacji Prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, by taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na niego (zob. wyrok NSA z 22 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2109/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Fundament jako element konstrukcyjny położony najniżej w obiekcie budowlanym, przenoszący oddziaływanie z jego konstrukcji nośnej na podłoże gruntowe, jak się przyjmuje, wchodzi w zakres określenia sposobu jego posadowienia, determinującego trwałe związanie go z gruntem, które decyduje o wzajemnym oddziaływaniu konstrukcji obiektu i podłoża gruntowego. Fundamenty mogą być klasyfikowane według różnych kryteriów, przy czym za zasadnicze czynniki decydujące o wyborze fundamentów i sposobie posadowienia obiektu budowlanego uznaje się warunki geotechniczne, właściwości obiektu budowlanego oraz warunki techniczno-ekonomiczne. Większość budowli posadawia się na fundamentach bezpośrednich, a więc takich, które przekazują obciążenie z budowli na podłoże gruntowe (warstwy nośne) znajdujące się bezpośrednio pod podstawą fundamentu, przy czym podparcie mogą zapewniać fundamenty ciągłe albo punktowe.

Odnosząc poczynione wyżej uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że znajdujący się na działkach nr [...] i [...] w obrębie K. gmina K. obiekt, wbrew stanowisku strony skarżącej, jest trwale związany z gruntem. Z oględzin przeprowadzonych w dniu 8 kwietnia 2024 r. wynika, że przedmowy budynek posadowiony jest na płytach betonowych bez zaprawy klejowej, ustawionych na gruncie. Podłoga obiektu zaś jest drewniana, przytwierdzona do stalowych ram, które oparte zostały na wskazanych powyżej płytach. Betonowe płyty przyjęły zatem rolę fundamentu punktowego przenoszą ciężar obiektu na grunt, zapewniają trwałość konstrukcji, uniemożliwiają jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Dodatkowo w orzecznictwie przyjmuje się także, że istnienie fundamentów nie jest aktualnie jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ dostępne są środki techniczne, które pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem (por. wyroki NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 876/22 i z 16 października 2024 r., II OSK 2859/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od powyższego w tej sytuacji sposób posadowienia spornego obiektu budowlanego na betonowych płytach uzasadniał zakwalifikowanie go jako budynku. Nie ulega także wątpliwości, że zastosowanie betonowych płyt jako fundamentu stanowiącego punktowe podparcie elementów nośnych lekkich obiektów rekreacji indywidualnej jest popularnym i ekonomicznym rozwiązaniem, które w przeciwieństwie do tradycyjnych sposobów fundamentowania, cechuje się łatwością wykonania, niskimi kosztami oraz szybkością, a przy tym nie wymaga posługiwania się przez inwestora specjalistycznym sprzętem.

Wbrew twierdzeniom Skarżących sama możliwość techniczna przeniesienia obiektu w inne miejsce, bez jego demontażu lub zniszczenia, nie wyklucza uznania obiektu za trwale związanego z gruntem w rozumieniu Prawa budowlanego. W orzecznictwie wskazuje się, że o trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie na natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 536/18, z 25 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2758/15, z 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 882/10, czy z 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 10/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie posadowienie obiektu budowlanego w określonym miejscu w sposób zapewniający jego stabilność z przeznaczeniem na cele mieszkalne czy rekreacyjne właścicieli lub osób trzecich na określonej nieruchomości jest uznawane w orzecznictwie za budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu), co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej.

Tym samym za bezpodstawny należało również uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691). W toku kontrolowanego postępowania organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy okazał się wystarczający dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, w tym wskazanych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem strony skarżącej zawartym w piśmie z 17 marca 2026 r. oraz wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez strony.