Drewniany budynek rekreacyjny na płytach betonowych. Sąd oddalił skargę na nakaz rozbiórki

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Pismem z 6 lutego 2024 r. Starosta Pucki przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") anonimowe zgłoszenie z 1 lutego 2024 r. o samowoli budowlanej na terenie działek

nr [...] i [...] w K., gmina K.

Pismem z 9 lutego 2024 r. PINB, na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działek nr [...] i [...] w K., gmina K., oraz o oględzinach zaplanowanych na 8 kwietnia 2024 r.

W dniu 8 kwietnia 2024 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny na działkach

nr [...] i [...], w trakcie których ustalono, że na ich terenie posadowiono cztery parterowe budynki (o wymiarach 10,80 m x 3,80 m każdy) o konstrukcji drewnianej,

z dachem dwuspadowym. Budynki zostały ustawione na gruncie na płytach betonowych, bez zaprawy klejowej, drewniane podłogi budynków zostały przytwierdzone do stalowych ram. Budynki posiadają instalacje: wodociągową (studnia głębinowa), elektroenergetyczną (z istniejącej sieci elektroenergetycznej) i kanalizacyjną (zbiornik szczelny na ścieki).

W protokole odnotowano, że funkcji budynków nie udało się ustalić, ponieważ nie były one wykończone, natomiast obecny podczas oględzin D.R. (dalej: "Inwestor") oświadczył, że budynki te posadowił bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w 2024 r.

Postanowieniem z 10 czerwca 2024 r. PINB, na podstawie art. 48 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725) - dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu parterowego budynku (oznaczonego literą "D" na mapie będącej załącznikiem do postanowienia) o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym, trwale związanego z gruntem - posadowionego na płytach betonowych bez zaprawy klejowej ustawionych na gruncie, z podłogą drewnianą przytwierdzoną do stalowej ramy, posiadającego instalacje: wodociągową, kanalizacyjną i elektroenergetyczną, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 10,80 m x 3,80 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działek nr [...], [...] i [...] w K., gmina K., oraz poinformował Inwestora i pozostałych współwłaścicieli działek o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji.

Wnioskiem z 6 lipca 2024 r. Inwestor wystąpił do PINB o legalizację obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie.

Postanowieniem z 17 lipca 2024 r. PINB, na podstawie art. 48b Prawa budowlanego, nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 grudnia 2024 r., następujących dokumentów legalizacyjnych: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") i innymi aktami prawa miejscowego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

w przypadku braku obowiązującego m.p.z.p. lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej, 2) oświadczenia, o którym mowa w art. 32

ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, 3) projektu zagospodarowania działki lub terenu.

Wnioskiem z 30 grudnia 2024 r. Inwestor wystąpił do PINB o przedłużenie wskazanego w postanowieniu z 17 lipca 2024 r. terminu do 30 kwietnia 2025 r.

Pismem z 30 stycznia 2025 r. PINB zawiadomił Inwestora i pozostałych współwłaścicieli działek nr [...], [...] i [...] w K., gmina K., że upłynął termin przedstawienia dokumentów określonych w postanowieniu z 17 lipca 2024 r.

Decyzją z 21 maja 2025 r. PINB, na podstawie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał Inwestorowi rozbiórkę parterowego budynku (oznaczonego literą "D" na mapie będącej załącznikiem do decyzji) o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym, trwale związanego z gruntem - posadowionego na płytach betonowych bez zaprawy klejowej ustawionych na gruncie, z podłogą drewnianą przytwierdzoną do stalowej ramy, posiadającego instalacje: wodociągową, kanalizacyjną i elektroenergetyczną, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 10,80 m x 3,80 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działek nr [...], [...] i [...] w K., gmina K..

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Inwestora Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z 3 grudnia 2025 r. utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając następnie, że dotyczy ono obiektu budowlanego - oznaczonego jako "D", posadowionego na działkach nr [...] i [...] w K., gmina K.. PWINB podał, że działka nr [...] jest współwłasnością K.R. i D.R., natomiast działka nr [...] współwłasnością B.K., I.K.

i G.K. oraz K.R. i D.R. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w sentencji zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wskazał,

iż przedmiotowy obiekt budowlany jest zlokalizowany na działkach nr [...], [...] i [...], natomiast z załącznika stanowiącego integralną część tej decyzji wynika, że obiekt ten usytuowany jest na działkach nr [...] i [...]. Nie ma zatem wątpliwości, którego budynku dotyczy prowadzone postępowanie.

PWINB przytoczył następnie treść przepisów art. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego wskazując, że aby dany obiekt budowlany mógł zostać zakwalifikowany jako budynek musi posiadać następujące cechy: musi być trwale związany z gruntem, musi być wydzielony

z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz musi posiadać fundamenty i dach.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy podniósł, że o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje zasadniczo metoda związania go z nim, przy czym ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia, ale przez techniczne właściwości danego obiektu, które zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia). Podkreślono,

że cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana

w kontekście regulacji prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, aby taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziałujących na niego, a nie na płaszczyźnie przyjmowanego jej znaczenia w prawie cywilnym. PWINB zaakcentował, że o tym, czy obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób związania go z gruntem, ale to, czy wielkość konkretnego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem. Połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Ponadto, o trwałości związania obiektu z gruntem świadczy także to, że jego odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym uniemożliwiającą np. ponowne posadowienie danego obiektu w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża. Sama więc tylko techniczna możliwość przeniesienia obiektu na inne miejsce nie ma istotnego znaczenia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy zwrócił uwagę, że będący przedmiotem postępowania obiekt ma drewniane ściany, dwuspadowy dach i jest posadowiony na ramie stalowej ustawionej na płytach betonowych - stanowiących fundament. Dodatkowo, posiada instalacje: wodociągową, kanalizacyjną

i elektroenergetyczną. Zdaniem PWINB taki sposób posadowienia zapewnia trwałość

i stabilność całej konstrukcji, czyli jest trwale związany z gruntem. A zatem, przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem w myśl art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast funkcja przedmiotowego budynku została określona w piśmie Inwestora z 11 kwietnia

2024 r. jako przeznaczonego do celów rekreacyjnych.

Organ odwoławczy podał następnie, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku,

o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Mając na uwadze treść przytoczonej regulacji PWINB ocenił, że budowa przedmiotowego budynku rekreacji indywidulanej o powierzchni zabudowy 41,04 m2 wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, którego Inwestor nie dokonał.

Organ odwoławczy wskazał, że po stwierdzeniu, iż przedmiotowy budynek został posadowiony bez wymaganego zgłoszenia, organ pierwszej instancji wydał postanowienie z 10 czerwca 2024 r. o wstrzymaniu jego budowy oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację. Ponieważ Inwestor złożył taki wniosek PINB, postanowieniem

z 17 lipca 2024 r., nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia wymienionych w tym postanowieniu dokumentów legalizacyjnych, a po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu organ pierwszej instancji był zobowiązany wydać decyzję o rozbiórce budynku. PWINB wyjaśnił, że decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego ma charakter związany - w razie ziszczenia się przesłanki przewidzianej w tym przepisie organ ma obowiązek wydać decyzję o rozbiórce. Podkreślono, że organ nie działa tu w ramach uznania administracyjnego, nie może także brać pod uwagę względów słuszności.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że złożenie wniosku o legalizację, a na późniejszym etapie przedłożenie dokumentów legalizacyjnych, jest prawem, a nie obowiązkiem strony - zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) z prawa tego nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki. Skoro w niniejszej sprawie Inwestor nie przedłożył dokumentów legalizacyjnych

w wyznaczonym przez organ pierwszej instancji terminie, to w sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego obligująca organ do wydania decyzji o rozbiórce.

W skardze na decyzję organu odwoławczego K.R. i D.R., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucili jej naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy obiekt znajdujący się na działce nie stanowi budynku z instalacjami zapewniającymi możliwość jego użytkowania, czy aby wzniesiony został z użyciem wyrobów budowlanych, albowiem organ zaniechał dokonania rzetelnej oraz dogłębnej weryfikacji okoliczności, co doprowadziło do błędnych wniosków, że przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem stanowiąc obiekt budowlany;

2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niezebranie

i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niezasadne przyjęcie, że na przedmiotowych działkach został ulokowany budynek wymagający uzyskania skutecznego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej podczas gdy organ powyższej okoliczności w żaden sposób nie wykazał;

3. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 49e Prawa budowlanego poprzez dowolną,

a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, skutkującą błędnym ustaleniem stanu faktycznego, co przejawiło się błędnym ustaleniem, że zaszły przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji

w całości i rozważenie przez Sądu uchylenia decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że zaskarżona decyzja została wydana

z istotnym naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 2 oraz art. 49e Prawa budowlanego, a także z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy przyjęły bowiem, że przedmiotowy obiekt (oznaczony literą "D") spełnia ustawowe przesłanki do uznania go za budynek, podczas gdy ustalenia faktyczne oraz właściwa wykładnia przepisów prawa jednoznacznie wykluczają taką kwalifikację.

Podkreślono, że zawarta w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego definicja legalna budynku ma charakter ścisły i kumulatywny, co w sposób jednoznaczny wynika

z literalnego brzmienia przepisu. Oznacza to, że obiekt może zostać uznany za budynek wyłącznie wówczas, gdy spełnia łącznie wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie,

w tym - co w niniejszej sprawie ma znaczenie zasadnicze - jest trwale związany z gruntem. Organ tymczasem poprzestał na powierzchownej ocenie cech zewnętrznych obiektu, pomijając fundamentalny element definicji budynku, jakim jest trwałość związania

z gruntem. Zdaniem strony skarżącej zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem. Obiekt ten ma bowiem charakter mobilny i może zostać w każdej chwili przestawiony lub usunięty bez naruszenia jego substancji, bez konieczności prowadzenia robót budowlanych oraz bez ingerencji w grunt. W ocenie strony skarżącej sama możliwość techniczna przeniesienia obiektu w inne miejsce, bez jego demontażu lub zniszczenia, wyklucza uznanie go za trwale związany z gruntem w rozumieniu Prawa budowlanego. Podkreślono, że o trwałym związaniu z gruntem nie decyduje ani masa obiektu, ani okres jego użytkowania, ani subiektywny zamiar inwestora, lecz wyłącznie sposób posadowienia oraz stopień fizycznego zespolenia obiektu z gruntem - elementy te w realiach niniejszej sprawy nie występują.

Zarzucono, że organ wadliwie utożsamił fakt posadowienia obiektu na gruncie z jego trwałym związaniem z gruntem, co stanowi oczywiste naruszenie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem strony skarżącej przedmiotowy obiekt nie posiada fundamentów

w rozumieniu przepisów tej ustawy, tj. elementów konstrukcyjnych wykonanych w wyniku robót budowlanych, których celem jest trwałe przeniesienie obciążeń obiektu na grunt, natomiast ewentualne zastosowanie punktowych podpór lub ustawienie obiektu na prefabrykowanych elementach nie stanowi wykonania fundamentów w rozumieniu prawa budowlanego, gdyż nie prowadzi do trwałego zespolenia obiektu z gruntem i ma charakter w pełni odwracalny.

W ocenie strony skarżącej obiektem budowlanym jest wyłącznie taki obiekt, który został wzniesiony w wyniku robót budowlanych. Tymczasem przedmiotowy obiekt nie został wzniesiony, lecz jedynie ustawiony w określonym miejscu, co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia zakresu zastosowania przepisów Prawa budowlanego. Ustawa ta nie obejmuje swoim zakresem obiektów mobilnych, które nie ingerują w sposób trwały w substancję gruntu i nie powstają w procesie budowlanym.

Podniesiono, że skoro przedmiotowy obiekt nie jest obiektem budowlanym, to brak było jakichkolwiek podstaw materialnoprawnych do zastosowania art. 49e Prawa budowlanego. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych z naruszeniem przepisów tej ustawy. W realiach niniejszej sprawy nie doszło do wybudowania obiektu budowlanego, a tym samym zastosowanie sankcji w postaci nakazu rozbiórki było całkowicie bezpodstawne. Nakaz rozbiórki obiektu o charakterze mobilnym pozostaje ponadto w oczywistej sprzeczności

z istotą tej instytucji prawnej, która odnosi się do obiektów trwale wzniesionych i trwale związanych z gruntem, a nie do obiektów, które mogą zostać usunięte lub przestawione bez ingerencji w ich konstrukcję.

PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z 17 marca 2026 r. strona skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r.,

poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 3 grudnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 21 maja 2025 r. nakazującą D.K. rozbiórkę parterowego budynku (oznaczonego literą "D" na mapie będącej załącznikiem do decyzji) o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym, trwale związanego z gruntem - posadowionego na płytach betonowych bez zaprawy klejowej ustawionych na gruncie, z podłogą drewnianą przytwierdzoną do stalowej ramy, posiadającego instalacje: wodociągową, kanalizacyjną

i elektroenergetyczną, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 10,80 m

x 3,80 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działek nr [...], [...]

i [...] w K., gmina K..

Zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia zostały podjęte na podstawie art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r., poz. 524 ze zm.), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że orzekające w sprawie organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po dniu 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. Prawem budowlanym - przypisek Sądu), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte 9 lutego 2024 r., a więc po wejściu w życie powołanej wyżej nowelizacji Prawa budowlanego.

Dalej należy wskazać, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).

W postanowieniu organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku

o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw.

z art. 48a ust. 2 Prawa budowlanego). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

Regulacja skutków samowoli budowlanej jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 tej ustawy, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 Prawa budowlanego. Z samowolą budowlaną mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że naruszenie Prawa budowlanego powinno być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyroki NSA: z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, z 29 września

2018 r. sygn. akt II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe oznacza, że ustalenia, czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.

Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że postanowieniem

z 10 czerwca 2024 r. PINB wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu parterowego budynku (oznaczonego literą "D" na mapie będącej załącznikiem do postanowienia)

o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym, trwale związanego z gruntem - posadowionego na płytach betonowych bez zaprawy klejowej ustawionych na gruncie,

z podłogą drewnianą przytwierdzoną do stalowej ramy, posiadającego instalacje: wodociągową, kanalizacyjną i elektroenergetyczną, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 10,80 m x 3,80 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działek nr [...], [...] i [...] w K..

Z uwagi na to, że w dniu 15 lipca 2024 r. Inwestor złożył wniosek o legalizację

ww. budynku PINB postanowieniem z 17 lipca 2024 r., na podstawie art. 48b Prawa budowlanego, nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 grudnia 2024 r., wymienionych w postanowieniu dokumentów legalizacyjnych.

Ponieważ Inwestor nie przedłożył dokumentów legalizacyjnych organ pierwszej instancji wydał w dniu 21 maja 2025 r. decyzję orzekającą rozbiórkę obiektu będącego przedmiotem postępowania (na podstawie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego). Dokumenty te nie zostały złożone również do dnia wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Należy podkreślić, że wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 49e Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce, nie pozostawiając mu w tej kwestii żadnej swobody. Jeżeli zatem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego m.in. nie skorzystają ze swojego uprawnienia i nie złożą stosownego wniosku o legalizację w ustawowym terminie lub mimo wyznaczenia terminu nie przedłożą dokumentów legalizacyjnych, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o rozbiórce (tak: R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, LEX/el. 2022, art. 49e). W judykaturze zauważa się, że decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ma charakter związany (zob. wyrok WSA

w Warszawie z 4 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1708/22).

W konsekwencji, przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie czy Inwestor przedłożył w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego dokumenty legalizacyjne, czy nie. W tym pierwszym bowiem wypadku organ nadzoru budowlanego przeprowadziłby postępowanie legalizacyjne, zgodnie z art. 48a i art. 48b oraz art. 49 ust. 1-4 Prawa budowlanego, legalizując nielegalnie wybudowany obiekt.

W drugim zaś, wobec nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych, pomimo wyznaczenia odpowiedniego terminu, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.

Jak już wyżej wskazano, postanowieniem z 17 lipca 2024 r. PINB nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 grudnia 2024 r., wymienionych

w postanowieniu dokumentów legalizacyjnych, lecz mimo upływu wyznaczonego terminu nie zostały one złożone.

W judykaturze akcentuje się, że złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona, z prawa tego nie korzysta (bądź - jak w niniejszej sprawie - skorzysta, ale nie złoży dokumentów legalizacyjnych), to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 120/23).

Wobec nieprzedłożenia przez Inwestora dokumentów legalizacyjnych orzekające

w sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego i wydały decyzję o rozbiórce parterowego budynku (oznaczonego literą "D" na mapie będącej załącznikiem do decyzji) o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym, trwale związanego z gruntem - posadowionego na płytach betonowych bez zaprawy klejowej ustawionych na gruncie, z podłogą drewnianą przytwierdzoną do stalowej ramy, posiadającego instalacje: wodociągową, kanalizacyjną i elektroenergetyczną, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 10,80 m x 3,80 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działek nr [...], [...] i [...] w K., gmina K.

Odnosząc się do zarzucanej w skardze nieprawidłowej kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem postępowania należy wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Budynek został zaś zdefiniowany w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jako taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Z przytoczonej powyżej legalnej definicji budynku wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Nie ulega wątpliwości,

że najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego

z gruntem jest zagłębienie go w ziemi właśnie poprzez wykonanie fundamentów. Jednakże nie można wykluczyć pełnienia funkcji fundamentu przez inny sposób związania niż zagłębienie w ziemi. A zatem, musi istnieć taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jej obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie - pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku, przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2120/22).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika, w jakiej tego dokonano.

O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję

i zapewnia bezpieczeństwo. Istnienie fundamentów nie jest aktualnie jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ dostępne są środki techniczne, które pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem

(zob. wyrok NSA z 20 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 770/22 i przytoczone tam orzecznictwo). Co więcej, obecnie fundament nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu, któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (zob. wyroki NSA: z 16 października 2024 r. sygn. akt

II OSK 2859/21 i z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1327/17).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd podziela stanowisko organów, że będący przedmiotem postępowania budynek rekreacji indywidualnej, posadowiony na płytach betonowych ustawionych na gruncie, poprzez opieranie się czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć, jest trwale związany z gruntem. Rolę fundamentu pełnią płyty betonowe, na których umieszczono konstrukcję obiektu (podłogę drewnianą przytwierdzono do stalowej ramy, którą oparto na ww. płytach betonowych), co w konsekwencji oznacza, że obiekt ten spełnia definicję budynku określoną w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Taki sposób związania obiektu z gruntem został opisany w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 8 kwietnia 2024 r. i potwierdza go dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas tej czynności.

Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania kwalifikacji prawnej obiektu, jaką przyjęły organy w niniejszej sprawie. Okoliczność, że obiekt na terenie ww. działek nie jest posadowiony na "klasycznym" fundamencie zagłębionym w gruncie, lecz jest posadowiony na betonowych płytach, na których umieszczono konstrukcję obiektu, nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie tego obiektu jako budynku. Skoro jest on posadowiony na betonowych płytach to oznacza to, że jest to fundament stanowiący element konstrukcyjny obiektu przekazujący obciążenie na podłoże. Tym samym, za pomocą betonowych płyt sporny obiekt jest związany z gruntem w sposób zapewniający trwałość konstrukcji i uniemożliwiający jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Betonowe płyty stanowią ów "nieklasyczny" fundament utrzymując obiekt, nie pozwalając na jego swobodne przemieszczenie i jednocześnie chroniąc go przed działaniami sił natury (zob. wyrok NSA z 11 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 1829/22).

W konsekwencji zarzuty skargi dotyczące braku trwałego związania z gruntem przedmiotowego obiektu okazały się niezasadne. Podobnie jak pogląd, że w sprawie mamy do czynienia z obiektem mobilnym. Odnosząc się do tego stanowiska należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przy ocenie obiektów takich jak np. przyczepy kempingowe czy domki holenderskie konieczne jest zastosowanie dodatkowego kryterium, tj. celu, w jakim dany obiekt został umieszczony na nieruchomości oraz okresu jego funkcjonowania na tej nieruchomości (zob. wyroki NSA:

z 13 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 348/08, z 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 423/11,

z 10 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 39/12).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego

(w brzmieniu obowiązującym w 2024 r.) nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagała zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2, ale nie więcej niż

70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde

500 m2 powierzchni działki.

Mając na uwadze brzmienie powyższej regulacji należy stwierdzić, że w dacie budowy (2024 r.) posadowienie na działkach nr [...] i [...] w K. parterowego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 41,04 m2 wymagało zgłoszenia, którego D.R. jako inwestor nie dokonał.

Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają żadnych przepisów Prawa budowlanego. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie

w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący. Uzyskane dowody poddano wnikliwej

i poprawnej ocenie. Zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona, zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy zatem stwierdzić, że organy w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe, którego wyniki bez przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w piśmie procesowym z 17 marca 2026 r. (k. 15 akt sądowych), a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]