Budynek z dachem wielospadowym i bez 10 ha ziemi rolnej. Sąd oddalił skargę na odmowę zaświadczenia

Pismem z 16 kwietnia 2026 r. J. B. (dalej: "skarżąca", "wnioskodawczyni") wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 26 lutego 2026 r., nr SKO Gd/3214/25, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z 25 czerwca 2025 r. Wójt Gminy Kościerzyna w związku z wnioskiem J. B. w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności budowy budynku mieszkalnego (siedliskowego) położonej na działce nr [...], w obrębie K., gmina K., z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskiem z 13 czerwca 2025 r. J. B. zwróciła się o wydanie zaświadczenia dotyczącego zgodności budowy budynku mieszkalnego (siedliskowego) położonego na działce nr [...], w obrębie K., gmina K., z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że treść złożonego wniosku uprawnia do stwierdzenia, że podstawę prawną sformułowanego w nim żądania stanowiły przepisy art. 217 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) – w skrócie u.p.z.p., plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Organ podkreślił, że wydając zaświadczenie o zgodności z planem miejscowym, może podać tylko te dane, które wynikają z treści tego planu. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Nie można więc wydać zaświadczenia stwierdzającego nieistnienie faktów lub nieistnienie określonego stanu prawnego. W zaświadczeniu nie przeprowadza się też wykładni żadnych przepisów prawa materialnego, ponieważ nie jest to akt administracyjny o charakterze konstytucyjnym, czy też deklaracyjnym. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ pierwszej instancji podał, że w przedmiotowej sprawie sposób zagospodarowania działki nr [...] został określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego K. na terenie gminy K., uchwalonym uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 13 lipca 2018 roku, nr VI/418/18 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 13 sierpnia 2018 r., poz. 3263). Działka nr [...] znajduje się na obszarze przeznaczonym pod tereny rolnicze (strefa oznaczona symbolem 29.R).

Ze złożonego wniosku wynika, że budynek będący przedmiotem wniosku pełni funkcję budynku mieszkalnego (siedliskowego). Zgodnie z ustaleniami zawartymi

w § 13 ust. 2 pkt 2 lit. a tiret trzecie miejscowego planu, dopuszcza się lokalizację nowych siedlisk rolniczych lub zabudowań związanych z gospodarką rolną, pod warunkiem posiadania przez inwestora zabudowy minimum 10 ha gruntów rolnych położonych na obszarze gminy K. i będących własnością inwestora - dla siedlisk dopuszcza się lokalizację maksymalnie dwóch nowych budynków mieszkalnych w ramach jednego zespołu zabudowy zagrodowej oraz budynki służące gospodarce rolnej w tym obiekty produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko -składowe, budowle rolnicze, w tym dopuszcza się gospodarstwa hodowlane prowadzące chów i hodowlę zwierząt, z wyjątkiem inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko. Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że wnioskodawczyni, będąca właścicielką działki nr [...], nie posiada 10 ha gruntów rolnych na terenie gminy. Bezsprzeczne jest zatem, że wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do zabudowy wskazanej działki rolnej budynkiem mieszkalnym w zabudowie siedliskowej.

Organ pierwszej instancji zaznaczył, że powyższe zapisy, zawarte

w § 13 ust. 2 pkt 4 lit. a tiret drugie planu, dotyczą budynków głównych - mieszkalnych w zabudowie zagrodowej, w tym budynku będącego przedmiotem wniosku. Dopuszcza się dla nich dachy dwuspadowe symetryczne o kącie pochylenia połaci dachowej od 25° do 45°. Stosownie do definicji zawartych

w § 3 pkt 3 planu, poprzez dach dwuspadowy rozumie się dach o dwóch przeciwległych połaciach połączonych w kalenicy, przy czym przy złożonych rzutach budynków (np. przy występowaniu takich elementów jak ryzality, skrzydła) dach dwuspadowy może posiadać więcej jak dwie połacie. Miejscowy plan wyraźnie dopuszcza dachy symetryczne dwuspadowe dla budynków głównych - mieszkalnych w zabudowie zagrodowej. Budynek będący przedmiotem wniosku posiada natomiast dach wielospadowy, co jest niezgodne z normą zawartą w § 13 ust. 2 pkt 4 lit. a tiret drugie miejscowego planu.

W związku z tym Wójt stwierdził, że zrealizowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu. Zaznaczył przy tym, że w tym postępowaniu ocenie podlega zrealizowana budowa, a nie projekt architektoniczno-budowlany. Ponadto do wniosku dołączono projekt architektoniczno-budowlany pracowni pszczelarskiej, a nie siedliska rolniczego, którego częścią miałby być wskazany budynek mieszkalny. Organ podkreślił, że wszelka działalność na powyższej działce musi być zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Brak posiadania przez inwestora wymaganego areału gruntów rolnych, o którym mowa w § 13 ust. 2 pkt 2 lit. a tiret trzecie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także rozbieżność w zakresie kształtu połaci dachu budynku w stosunku do wymagań określonych w § 13 ust. 2 pkt 4 lit. a tiret drugie tego planu, skutkują stwierdzeniem, iż budynek wskazany we wniosku, wzniesiony bez wymaganych pozwoleń na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K., pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na marginesie podkreślono, iż wskazany budynek był już przedmiotem postępowania o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie został zakwalifikowany przez poprzednich wnioskodawców jako pracownia pszczelarska. Tutejszy organ nie podzielił twierdzeń wnioskodawców, że przedmiotowy budynek pełni funkcję pracowni pszczelarskiej i postanowieniem z 4 maja 2023 r. odmówił wydania takiego zaświadczenia. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr SKO Gd/ 3616/23 z 15 lutego 2024 r. utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy Kościerzyna z 4 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - wyrokiem sygn. akt II SA/Gd 1049/24 z 9 stycznia 2025 r., oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 15 lutego 2024 r. nr SKO Gd/ 3616/23. Organ pierwszej instancji dodatkowo wskazał, iż nie jest właściwym organem architektoniczno-budowlanym do wskazania rozwiązań, które mogą doprowadzić wskazany obiekt budowlany do stanu zgodności z prawem.

W zażaleniu strona zarzuciła naruszenie:

- art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 218 k.p.a. w zw. z art. 48b ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez odmowę wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji w której organ administracji obowiązany był do jego wydania;

- art. 219 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego w sytuacji, w której organ administracji - stwierdzając negatywne przesłanki do wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawczynię treści, winien wydać zaświadczenie o braku zgodności budowy wraz ze wskazaniem stanu, w którym przedmiotowa budowa osiągnęłaby zgodność z obowiązującym planem miejscowym;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy oraz braku współdziałania organu niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, przyznanie zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia z 26 lutego 2026 r. wskazano, że w dniu 20 czerwca 2025 r. do Urzędu Gminy Kościerzyna wpłynął wniosek J. B. o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy budynku mieszkalnego (siedliskowego) zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie ewid. K., gmina K., z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, iż wniosek jest składany w wykonaniu zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie, nałożonego postanowieniem z 8 kwietnia 2025 r., nr PINB.5140.13.2023.AC. Do wniosku załączono projekt architektoniczno-budowlany budynku - pracowni pszczelarskiej, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb K.

Kolegium wyjaśniło, że istotą zaświadczenia wydawanego na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a. jest potwierdzenie pewnego stanu rzeczy - faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe, niesporne i wynika z prowadzonej przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dotyczy czynności faktycznych administracji, co oznacza, że jest aktem wiedzy, a nie aktem woli.

Zdaniem Kolegium nie jest sporny fakt, że działka nr [...] - obręb K., gmina K., objęta jest zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy Kościerzyna nr VI/418/18 z dnia 13 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego K. w gminie K. (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego z 13 sierpnia 2018 r., poz. 3263). Zgodnie z treścią ww. uchwały, powyżej wskazana nieruchomość - działka nr [...] położona jest w obszarze przeznaczonym pod terem rolnicze (strefa oznaczona symbolem 29.R).

Z treści złożonego wniosku wynika, iż budynek pełni funkcję budynku mieszkalnego siedliskowego. Natomiast zgodnie z treścią miejscowego planu, tj. jego § 13 ust.2 pkt 2 lit. a tiret trzecie: dopuszcza się lokalizację nowych siedlisk rolniczych lub zabudowań związanych z gospodarką rolną, pod warunkiem posiadania przez inwestora zabudowy minimum 10 ha gruntów rolnych położonych na obszarze gminy K. i będących własnością inwestora. Zatem lokalizowanie budynku mieszkalnego w zabudowie siedliskowej na terenie rolnym jest możliwe jedynie w przypadku gdy inwestor posiada minimum 10 ha gruntów rolnych położonych w obszarze gminy K. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, iż wnioskodawczyni - właścicielka działki nr [...] - nie posiada 10 ha gruntów rolnych na terenie gminy K., czego skarżąca też nie kwestionuje. Wobec braku posiadania wymaganego areału gruntów rolnych, skarżącej nie przysługuje prawo do zabudowy działki rolnej nr [...] budynkiem mieszkalnym w zabudowie siedliskowej.

Jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, znajdujący się na przedmiotowej działce budynek (powierzchnia budynku 186,49 m2, kubatura budynku 599,01 m3), stanowi samowolę budowlaną, albowiem został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Parametry istniejącego budynku nie są zaś zgodne z parametrami przewidzianymi na przedmiotowym terenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy budynek posiada dach wielospadowy, natomiast miejscowy plan dopuszcza dla budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej - dachy symetryczne dwuspadowe.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że zrealizowana zabudowa w postaci przedmiotowego budynku na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym pod tereny rolnicze jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności, organ I instancji zasadnie odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawczynię treści. Zrealizowana inwestycja jest bowiem sprzeczna z planem. W niniejszym postępowaniu ocenie podlega zrealizowana budowa w zakresie jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie projekt architektoniczno-budowlany dotyczący budynku pracowni pszczelarskiej.

Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie modyfikuje treści dostępnych dokumentów i nie jest uprawniony do wydawania zaświadczeń o treści z nimi sprzecznej. Treścią zaświadczenia musi być pozytywne załatwienie wniosku strony ubiegającej się o potwierdzenie faktu. Natomiast w sytuacji, gdy posiadane dokumenty nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może jedynie odmówić wydania zaświadczenia.

W skardze zaskarżonemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 26 lutego 2026 r. J. B. zarzuciła naruszenie:

- art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 218 k.p.a. w zw. z art. 48b ust. 3 pkt 1 Prawo budowlane, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na odmowie uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pomimo faktu, że organ pierwszej instancji odmówił wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji w której organ administracji obowiązany był do jego wydania;

- art. 219 k.p.a. w zw. z art. 48b ust. 3 pkt 1 Prawo budowlane, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez odmowę uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pomimo faktu, że organ administracji stwierdzając negatywne przesłanki do wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawczynię treści winien wydać zaświadczenie o braku zgodności budowy wraz ze wskazaniem stanu, w którym przedmiotowa budowa osiągnęłaby zgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji; zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania postanowienia wraz ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy, poprzez nałożenie na organ pierwszej instancji obowiązku uzupełnienia zaświadczenia o wskazanie stanu, w którym przedmiotowa budowa osiągnęłaby zgodność z obowiązującym planem; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę skarżąca argumentowała, że zwróciła się - w przypadku dokonania ustalenia, że budowa objęta wnioskiem pozostaje niezgodna z treścią planu miejscowego - o dokonanie interpretacji postanowień planu. Wójt, burmistrz i prezydent miasta wydaje zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w tym zakresie interpretuje on akt prawa miejscowego, tj. ocenia inwestycję w zakresie jej zgodności z postanowieniami planu miejscowego (i tylko w tym zakresie, nie może on oceniać np. spełnienia norm Prawa budowlanego). A contrario, poza zakresem kompetencyjnym organów nadzoru budowlanego pozostaje interpretacja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe potwierdził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 5 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 595/22. Skoro zatem organ administracji był w posiadaniu informacji, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie żądanego zaświadczenia wobec wszczęcia postępowania zmierzającego do rozbiórki przedmiotowego budynku, oraz w celu jego legalizacji przez skarżącą, a także jednocześnie winien posiadać świadomość, że wyłącznie ten organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta) uprawniony jest do dokonywania wykładni i interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to wobec specyfiki wniosku o wydanie żądanego zaświadczenia, a także wyrażenia przez skarżącą żądania wskazania kroków, które winna podjąć w celu doprowadzenia do zgodności istniejącej zabudowy z planem, organ winien wydać zaświadczenie stwierdzające jej niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie, w drodze postępowania wyjaśniającego, przedstawić uchybienia, których wyeliminowanie pozwoli skarżącej na doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodności z prawem.

Przy czym, jeżeli organ drugiej instancji nie posiadał wiedzy na temat celu, dla którego skarżąca zainicjowała postępowanie zmierzające do wydania żądanego zaświadczenia, to w toku postępowania naruszona została zasada współdziałania organów administracji publicznej wyrażona w art. 7b k.p.a., jako że okoliczność ta mogła zostać w sposób jednoznaczny ustalona w toku współdziałania organu z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, co stanowiłoby kolejne uchybienie zaskarżonego postanowienia. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 4/22, skarżąca wskazała, że w sytuacji, gdy istniejący obiekt budowlany lub jego część dopiero po wykonaniu określonych robót budowlanych mógłby osiągnąć zgodność z ww. aktami [miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego], zasadne jest by organ wydający zaświadczenie ocenił zgodność z nimi budowy rozumianej jako obiekt budowlany (lub jego cześć) wraz z rozwiązaniami, które mogą doprowadzić ten obiekt do stanu zgodności z prawem. W konsekwencji ocenie organu wydającego zaświadczenie (wójta, burmistrza, prezydenta) powinien podlegać nie tylko stan istniejący, ale również stan projektowany, uwidoczniony w przedłożonej dokumentacji, w szczególności w projekcie budowlanym, jeśli jest on wymagany.

Zdaniem skarżącej, odmawiając uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji odmawiającego wydania żądanego zaświadczenia, a także nie przedstawiając w toku prowadzonego postępowania rozwiązań mogących zmierzać do doprowadzenia do zgodności budowy z planem, organ naruszył także zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy oraz braku współdziałania organu niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego. Powtarzając za ww. wyrokiem WSA w Krakowie, wobec konieczności przedstawienia zaświadczenia potwierdzającego zgodność budowy zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej z treścią planu miejscowego w celu jej legalizacji, nawet najmniejsze uchybienie ustaleniom planu winno każdorazowo zmierzać do stwierdzenia niemożności legalizacji samowoli budowlanej w efekcie do jej rozbiórki.

Skarżąca podkreśliła, że uzyskała informację od organu nadzoru budowlanego, zgodnie z którą zaświadczenie o zgodności (lub jej braku) budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winno zawierać wskazanie wymogów, których spełnienie doprowadzi do zgodności budowy z planem - tylko takie zaświadczenie bowiem może stanowić podstawę do uchylenia nałożonego na skarżącą zakazu prowadzenia prac budowlanych i dokonania stosownych prac prowadzących do zgodności budowy z ustaleniami planu.

W ocenie skarżącej nieprawidłowy sposób interpretacji art. 217 k.p.a. w zw. z art. 48b ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego dokonany w niniejszej sprawie prowadzi de facto do absurdalnego wniosku, że żadna niedokończona budowa nie może zostać w praktyce zalegalizowana. Taki sposób interpretacji przepisów prawnobudowlanych prowadzi w ocenie skarżącej do absurdu, a także narusza zasadę pro-inwestorskiej wykładni prawa. Wreszcie, zgodność z przepisami, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna występować w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zatem w przypadku stwierdzenia niezgodności istniejącego budynku mieszkalnego (siedliskowego) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ administracji winien wskazać na działania konieczne do podjęcia w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem miejscowym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Istota sporu w niniejsze sprawie dotyczy tego, czy organy zasadnie odmówiły skarżącej wydania zaświadczenia wymaganego przez przepisy ustawy Prawo budowlane, czyli zaświadczenia o zgodności budowy budynku mieszkalnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Z art. 218 § 1 k.p.a. wynika, że w przypadku wydania zaświadczenia ze względu na interes prawny osoby żądającej wydania zaświadczenia organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Wedle zaś art. 218 § 2 k.p.a., w każdym przypadku wydawania zaświadczenia organ administracji może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W powołanym przepisie stanowi się, że organ administracji może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jednakże przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w niektórych przypadkach organ administracji jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed wydaniem zaświadczenia może bowiem wynikać z charakteru zaświadczenia wydawanego, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, czyli zaświadczenia wydawanego na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.

Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 218 § 2 k.p.a. opierać się jednak może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi bowiem rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Oznacza to, że przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym prawnych, odnośnie informacji będących w dyspozycji organu (zob. wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r., I SA/Wa 1356/04).

Zaznaczyć przy tym należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r.; sygn. akt I OSK 1778/11). Jak wskazano, postępowanie wyjaśniające ma ograniczony i pomocniczy charakter. Aktywność organu w takim postępowaniu nie może polegać na dokonywaniu jakichkolwiek ocen, a tym bardziej ocen prawnych, gdyż stanowiłoby to kształtowanie prawa, co jest niedopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu (zob. w tej materii prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2018 r.; sygn. akt II SA/Kr 288/18). Nie można także dokonywać jakichkolwiek ustaleń faktycznych, z wyjątkiem ustaleń w zakresie dysponowania lub braku dysponowania danymi, których dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia. Organ nie może więc w postępowaniu, o którym stanowi art. 1 pkt 4 k.p.a., kwestionować zgodności ze stanem faktycznym zapisów znajdujących się w posiadanych dokumentach. Jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia.

W niniejszej sprawie z treści wniosku o wydanie zaświadczenia wynika, że skarżąca ubiegała się o zaświadczenie w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym, dotyczącym spornego obiektu budowlanego - na potrzeby tej legalizacji. Zgodnie bowiem z art. 48b ust. 1 i 2 pkt 1 Prawa budowlanego w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Do dokumentów tych należy m.in. obowiązek przedłożenia zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej.

Powołany przepis prawa wymaga zatem urzędowego potwierdzenia określonego stanu prawnego, mianowicie potwierdzenia, że określony obiekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu potwierdzenia takiego stanu prawnego konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie okoliczności faktycznych, które będą podlegały ocenie pod kątem zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymi okolicznościami faktycznymi powinny być przede wszystkim istotne z uwagi na ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego parametry i funkcja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.

Podkreślić należy, że treść art. art. 48b ust. 1 i 2 pkt 1 Prawa budowlanego wskazuje, że zaświadczenie będzie odpowiednią formą poświadczającą tylko w przypadku zgodności samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku braku możliwości wydania zaświadczenie o żądanej przez stronę treści, organ powinien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, zgodnie z art. 219 k.p.a.

W realiach niniejszej sprawy należało więc zweryfikować stan faktyczny w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego K. na terenie gminy K., uchwalonego uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 13 lipca 2018 roku, nr VI/418/18 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 13 sierpnia 2018 r., poz. 3263).

I tak, zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 13 ust. 2 pkt 2 lit. a tiret trzecie miejscowego planu, na terenie działki nr [...], w K., na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, dopuszcza się lokalizację nowych siedlisk rolniczych lub zabudowań związanych z gospodarką rolną, pod warunkiem posiadania przez inwestora zabudowy minimum 10 ha gruntów rolnych położonych na obszarze gminy K. i będących własnością inwestora - dla siedlisk dopuszcza się lokalizację maksymalnie dwóch nowych budynków mieszkalnych w ramach jednego zespołu zabudowy zagrodowej oraz budynki służące gospodarce rolnej w tym obiekty produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko -składowe, budowle rolnicze, w tym dopuszcza się gospodarstwa hodowlane prowadzące chów i hodowlę zwierząt, z wyjątkiem inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko.

Organ stwierdził, że wnioskodawczyni, będąca właścicielką działki nr [...], nie posiada 10 ha gruntów rolnych na terenie gminy. Tego ustalenia skarżąca ani w odwołaniu, ani w skardze nie kwestionowała.

Ponadto organ zaznaczył, że zapisy zawarte w § 13 ust. 2 pkt 4 lit. a tiret drugie planu, dotyczą budynków głównych - mieszkalnych w zabudowie zagrodowej, w tym budynku będącego przedmiotem wniosku. Dopuszcza się dla nich dachy dwuspadowe symetryczne o kącie pochylenia połaci dachowej od 25° do 45°. Stosownie do definicji zawartych w § 3 pkt 3 planu, poprzez dach dwuspadowy rozumie się dach o dwóch przeciwległych połaciach połączonych w kalenicy, przy czym przy złożonych rzutach budynków (np. przy występowaniu takich elementów jak ryzality, skrzydła) dach dwuspadowy może posiadać więcej jak dwie połacie. Miejscowy plan wyraźnie dopuszcza zatem dachy symetryczne dwuspadowe dla budynków głównych - mieszkalnych w zabudowie zagrodowej.

Tymczasem budynek będący przedmiotem wniosku posiada dach wielospadowy (również tego ustalenia skarżąca ani w odwołaniu, ani w skardze nie kwestionowała), co jest niezgodne z § 13 ust. 2 pkt 4 lit. a tiret drugie miejscowego planu.

Dodatkowo organ wskazał, że sporny budynek był już przedmiotem postępowania o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie został zakwalifikowany przez poprzednich wnioskodawców jako pracownia pszczelarska. Tutejszy organ nie podzielił twierdzeń wnioskodawców, że przedmiotowy budynek pełni funkcję pracowni pszczelarskiej i postanowieniem z 4 maja 2023 r. odmówił wydania takiego zaświadczenia. Postanowieniem nr SKO Gd/ 3616/23 z 15 lutego 2024 r. Kolegium utrzymało w moty to postanowienie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - prawomocnym wyrokiem sygn. akt II SA/Gd 1049/24 z 9 stycznia 2025 r., oddalił skargę na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku.

W konsekwencji, biorąc pod uwagę treść wniosku skarżącej, a także przytoczone zapisy obowiązującego planu miejscowego, nie budzi wątpliwości Sądu, że zabudowa na działce nr [...] jest niezgodna z przepisami ww. planu miejscowego, o czym prawidłowo orzekły organy. Wbrew twierdzeniom skargi, organ w niniejszej sprawie nie był zobowiązany do zawarcia w postanowieniu jakichkolwiek dodatkowych zapisów, które miałyby zawierać wskazania rozwiązań mogących doprowadzić wskazany obiekt budowlany do stanu zgodności z prawem. Jedynie na marginesie można zaznaczyć, że z wydanych zaświadczeń organów obu instancji wprost wynika co trzeba by zrobić aby zalegalizować przedmiotowy budynek w świetle zapisów planu miejscowego – skarżąca musiałaby mieć minimum 10 ha gruntów rolnych na terenie gminy, a poza tym należałoby zmienić konstrukcję dachu na zgodną z zapisami planu.

Rozpoznając sprawę Sąd uwzględnił również, że zaświadczenie o zgodności zabudowy z planem miejscowym nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ ma stwierdzić w nim o zgodności wskazanego przez wnioskodawcę obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To zaś oznacza, że organ w pierwszej kolejności dokonuje analizy, oceny a także wykładni aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza m.in., że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, w pierwszej kolejności kierując się ich znaczeniem językowym, które może ulegać modyfikacjom wynikającym z zastosowania wykładni celowościowej i systemowej, jeżeli wyniki wykładni językowej prowadzą do nieoczywistych rezultatów. Plan miejscowy upoważnia tylko do takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika wyraźnie z jego treści i z tego też względu konieczne jest ścisłe rozumienie postanowień planu. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż taka stanowiłaby naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Dopiero po tak dokonanych ustaleniach, organ może ocenić w wydanym zaświadczeniu, czy zrealizowana zabudowa jest zgodna z obowiązującym w tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to więc typowe, proste, urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak wynika to z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Jest to oświadczenie wiedzy organu, przy czym zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Organ wydający zaświadczenie obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy istniejący obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, zaś przy braku stwierdzenia takiej zgodności winien odmówić wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści. Zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wśród okoliczności uzasadniających odmowę wydania zaświadczenia jest brak możliwości spełnienia żądania odnośnie do treści zaświadczenia, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z niemożnością wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą z uwagi na treść obowiązującego planu miejscowego.

Wyjaśnić dodatkowo skarżącej należy, że z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia SKO w ocenie Sądu wprost wynika, że organ drugiej instancji wiedział, w jakim celu skarżąca zainicjowała postępowanie zmierzające do wydania żądanego zaświadczenia.

Konkludując, organy prawidłowo odmówiły wydania zaświadczenia o żądanej treści, a argumenty i zarzuty skargi nie podważyły prawidłowości tego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.