Przekrusz i zasypany rów a termin opłaty za odrolnienie pod park handlowy. WSA uchylił decyzje organów

R.L.(dalej jako: "skarżący", "strona", "wnioskodawca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "organ odwoławczy" lub "Kolegium") z 23 marca 2026 r., nr SKO Gd/4283/24 w przedmiocie zmiany terminu płatności opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku - decyzją z 23 marca 2026 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej: "k.p.a.", oraz art. 5, art. 11 ust.1 i ust. 1a i art. 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82), w skrócie: u.o.g.r.l. lub "ustawa", utrzymało w mocy decyzję Starosty Nowodworskiego z 31 lipca 2024 r., nr ROŚ.6124.99.2021.AT, odmawiającą skarżącemu zmiany terminu płatności opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej określonego w decyzji Starosty Nowodworskiego z 15 października 2021 r., nr ROŚ.6124.99.2021.AT, zmienionej decyzją Starosty Nowodworskiego z 4 października 2022 r., nr ROŚ.6124.99.2021.AT, zezwalającą na wyłączenie z produkcji rolniczej części dz. nr [...] obręb ewidencyjny [...] i części dz. nr [...], obręb ewidencyjny [...], położonych w N., pod planowaną budowę parku handlowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, dojazdem, parkingami i chodnikami.

Swoje rozstrzygnięcie Kolegium podjęło po rozpatrzeniu odwołania R. L., który decyzji organu I instancji zarzucał:

a. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób wnikliwy, dokładny i wyczerpujący, czyniący zadość zasadzie prawdy obiektywnej sformułowanej w powołanych przepisach, w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, a mianowicie całkowicie bezpodstawne przyjęcie, iż na działce nr [...] doszło do rozpoczęcia prac związanych z realizacją parku handlowego i faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, a w konsekwencji odmowę zmiany decyzji ostatecznej wbrew przepisom prawa, tzn. w sytuacji gdy brak było podstaw faktycznych do żądania opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej od czerwca 2023 r., gdyż grunt nie został w rzeczywistości wyłączony z produkcji rolnej, ani nie rozpoczęto na nim żadnych prac związanych z realizacją inwestycji w postaci parku handlowego;

b. naruszenie przepisu art. 6 k.p.a., poprzez:

-wydanie decyzji sprzecznej z prawem, a mianowicie odmowę przesunięcia daty powstania obowiązku zapłaty opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej pomimo tego, iż we wskazanej przez organ dacie nie nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, ani rozpoczęcie prac związanych z realizacją parku handlowego;

-wydanie decyzji wbrew zapisom decyzji z 15 października 2021 r., która w pkt 2 lit. e jednoznacznie wskazuje, iż pierwszym rokiem ponoszenia opłat będzie rok rozpoczęcia inwestycji (z wyjątkiem, gdy początek prac będzie miał miejsce w drugim półroczu, wówczas pierwszym rokiem ponoszenia opłat będzie rok następny po roku rozpoczęcia inwestycji) i odmowę przesunięcia terminu zapłaty pierwszej raty opłaty za odrolnienie, pomimo że żadne prace związane z realizacją parku handlowego nie zostały rozpoczęte;

c. naruszenie przepisu art. 155 k.p.a., poprzez odmowę zmiany decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego, mimo istnienia ku temu podstaw w postaci nierozpoczęcia inwestycji, a co za tym idzie braku faktycznego wyłączenia gruntów określonych w decyzji z produkcji rolniczej, a w konsekwencji nałożenie na stronę obowiązku zapłaty ponad 50 tysięcy złotych w sytuacji, gdy nie powstały określone przez organ w treści decyzji okoliczności uzasadniające wniesienie tej opłaty, co w sposób oczywisty jest sprzeczne z interesem społecznym oraz słusznym interesem strony;

d. naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia rzeczywistych powodów odmowy zmiany decyzji zgodnie z wnioskiem strony, w szczególności brak wyjaśnienia dlaczego:

- czasowe umieszczenie na działce nr [...] przekruszu budowlanego przez nieustaloną osobę, w nieustalonym celu, w niewielkiej (nieustalonej) ilości, zostało uznane za rozpoczęcie prac związanych z realizacją parku handlowego, a także brak wyjaśnienia dlaczego nie uwzględniono jego zapewnień, iż nie składował przekruszu, a przyjęto za prawdziwe oświadczenia składane w tym przedmiocie przez inne osoby i w konsekwencji uznano za rozpoczęcie prac związanych z realizacją parku handlowego i wyłączenie z produkcji rolniczej nieruchomości o pow. 17.886 m2;

- istnienie na terenie działki nr [...] zasypanego rowu melioracyjnego o szerokości 5 m, pomimo nieustalenia od kiedy taki stan istnieje, ani w jaki sposób do tego doszło, kto tego dokonał i w jaki sposób, zostało uznane za rozpoczęcie prac związanych z realizacją parku handlowego i wyłączenie z produkcji rolniczej nieruchomości o pow. 17.886 m2;

e. naruszenie przepisu art. 4 ust. 11 u.o.g.r.l., poprzez błędne uznanie, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy doszło do rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów i odmowę zmiany terminu płatności opłaty za odrolnienie gruntów pod planowaną inwestycję w postaci parku handlowego, w sytuacji gdy nie zaistniała żadna okoliczności, która uzasadniałaby uznanie, iż doszło do rozpoczęcia prac związanych z realizacją parku handlowego, a w szczególności okoliczności podniesione przez organ: nie były spowodowane przez stronę; nie miały nic wspólnego z określoną w decyzji z 15 października 2021 r. o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej inwestycją w postaci budowy parku handlowego wraz z infrastrukturą, dojazdem, parkingami i chodnikami;

f. naruszenie przepisu art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l., poprzez określenie terminu płatności opłaty rocznej wynikającej z decyzji z 15 października 2021 r. o wyłączeniu z produkcji rolniczej działek przeznaczonych pod budowę parku handlowego w sposób sprzeczny z powołanym przepisem czyli zanim doszło do powstania obowiązku zapłaty albowiem nie doszło do rozpoczęcia jakichkolwiek prac związanych z realizacją parku handlowego;

Rozpatrując sprawę Kolegium wskazało, że przedmiotowe postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki określone w art.155 k.p.a., uzasadniające uchylenie bądź zmianę decyzji. Przedmiotem postępowania w trybie art.155 k.p.a. jest nowa sprawa administracyjna, która może doprowadzić do zmiany ukształtowanych już praw i obowiązków. Organ prowadzący postępowanie w tym trybie nie zajmuje się weryfikacją decyzji ostatecznej, lecz ustala czy zaistniały uzasadnione podstawy - interes społeczny lub słuszny interes strony do zmiany tej decyzji. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.

Jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy R. L., wnioskiem z 31 sierpnia 2021r., wraz z wyjaśnieniem z 16 września 2021r., zwrócił się do Starosty Nowodworskiego o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej na podstawie art. 11 u.o.g.r.l. - część dz. nr [...] o pow. wyłączenia 1,2567 ha, poł. w N., z gruntów stanowiących użytki rolne klasy RIIIa; część dz. nr [...] o pow. wyłączenia 0,3261 ha, poł. w N., z gruntów stanowiących użytki rolne klasy RIIIa i część dz. nr [...] o pow. wyłączenia 0,2058 ha, poł. w N., z gruntów stanowiących użytki rolne klasy Rlllb, w związku z zamiarem realizacji budynku parku handlowego przy ul. [...] w N. wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, dojazdem, parkingami i chodnikami. Jako planowany termin rozpoczęcia budowy wskazał styczeń 2022 r.

Starosta Nowodworski - decyzją nr ROŚ.6124.99.2021.AT z 15 października 2021r. w pkt 1 sentencji decyzji zezwolił wnioskodawcy na wyłączenie z produkcji rolniczej:

a) 1,2567ha z dz. nr [...] (obręb ewidencyjny [...]) o powierzchni całkowitej 1,3662 ha, położonej w N., w klasie gleboznawczej RIIIa - grunty orne pochodzenia mineralnego;

b) 0,5319 ha z dz. nr [...] (obręb ewidencyjny [...]) o powierzchni całkowitej 0,6181 ha, położonej w N., w tym 0,3261 ha w klasie gleboznawczej RIIIa - grunty orne pochodzenia mineralnego oraz 0,2058 ha w klasie gleboznawczej RIIIb - grunty orne pochodzenia mineralnego – pod planowane wykonanie parku handlowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, dojazdem, parkingami i chodnikami zgodnie z mapą przedłożoną przez wnioskodawcę, stanowiącą załącznik do decyzji.

W pkt 2 sentencji decyzji organ pierwszej instancji określił następujące warunki wyłączenia 1,2567 ha z działki nr [...] w klasie gleboznawczej RIIIa oraz 0,5319 ha z działki nr [...], w tym 0,3261 ha w klasie gleboznawczej Rllla i 0,2058 ha w klasie gleboznawczej Rlllb:

a) objęta zezwoleniem na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej powierzchnia podlegająca opłacie wynosi 1,5828 ha (1267 ha + 0,3261 ha) w klasie gleboznawczej Rllla oraz 0,2058 ha w klasie gleboznawczej Rlllb,

b) należność jednorazowa za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej wynosi:

powierzchnia w klasie Rllla tj. 1,5828 ha x 320.595,00zł/ha + powierzchnia w klasie Rlllb tj. 0,2058 ha x 262.305,00zł/ha= 561.420,14 zł.

Obliczoną należność pomniejszono o wartość rynkową gruntów.

Należności nie pobiera się, ponieważ jest mniejsza od wartości rynkowej działki.

c) opłata roczna za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, w wysokości odpowiadającej 10% należności wynosi:

powierzchnia 1,5828 ha x 320.595,00zł/ha x 10% + 0,2058 ha x 262.305,00zł/ha x 10%= 56.142,01 zł rocznie przez okres 10 lat.

d) opłata roczna płatna jest do dnia 30 czerwca każdego roku; pierwszym rokiem ponoszenia opłat będzie rok rozpoczęcia inwestycji z wyjątkiem, gdy początek prac będzie miał miejsce w drugim półroczu; wówczas pierwszym rokiem ponoszenia opłat będzie rok następny po roku rozpoczęcia inwestycji;

e) rozpoczęcie prac związanych z realizacją parku handlowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, dojazdem, parkingami i chodnikami nastąpi w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r.

Następnie skarżący - wnioskiem z 21 września 2022 r. - zwrócił się do organu pierwszej instancji o zmianę decyzji Starosty Nowodworskiego z 15 października 2021r., znak ROŚ.6124.99.2021.AT w ten sposób, że - w ust. 2 lit. e - data 30 czerwca 2022 r. zostanie zmieniona na 30 czerwca 2023 r.; w ust. 3 lit. b - data 30 czerwca 2022 r. zostanie zmieniona na 30 czerwca 2023 r.

Wskutek rozpoznania ww. wniosku organ pierwszej instancji - decyzją nr ROŚ.6124.99.2021.AT z 4 października 2022r., orzekł o zmianie prawomocnej decyzji z 15 października 2021 r. w ten sposób, że:

1.zapisy pkt 2 lit. e oraz pkt 3 lit. b orzeczenia decyzji oraz zapis zawarty w wersie 2 od dołu uzasadnienia decyzji: "do dnia 30 czerwca 2022 r.," zastąpił zapisem w brzmieniu "do dnia 30 czerwca 2023 r.";

2.pozostałe warunki decyzji pozostawiono bez zmian.

R.L.- kolejnym wnioskiem z 6 czerwca 2023 r., zwrócił się do organu pierwszej instancji o zmianę decyzji z 15 października 2021 r., nr ROŚ.6124.99.2021.AT ze zmianami, w ten sposób że:

w ust. 2 lit. e - data 30 czerwca 2023 r. zostanie zmieniona na 30 czerwca 2024 r.;

w ust. 3 lit. b - data 30 czerwca 2023 r. zostanie zmieniona na 30 czerwca 2024 r.

W konsekwencji ponownego rozpatrzenia sprawy z ww. wniosku, organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawcy zmiany terminu płatności opłaty określonej decyzją Starosty Nowodworskiego z 15 października 2021r., zmienionej decyzją tego organu z 4 października 2022r., zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej części dz. nr [...] i części dz. nr [...].

Mając na uwadze stan prawny i faktyczny rozpatrywanej sprawy zdaniem organu odwoławczego zasadnym było utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jako prawidłowej i uzasadnionej w rozumieniu przesłanek warunkujących zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie przewidzianym art. 155 k.p.a.

Kolegium zwróciło uwagę, że z tego przepisu wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco a kryterium decydującym o jego zastosowaniu jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Przywołany przepis art. 155 k.p.a. - poza przesłankami, tj. zgoda stron postępowania na zmianę czy uchylenie decyzji czy istnienie interesu społecznego lub słusznego strony, warunkuje wydanie decyzji zmieniającej ostateczną decyzję w sprawie od wystąpienia przesłanki negatywnej w postaci "przepisów szczególnych".

Organ odwoławczy zauważył, że wnioskowana przez stronę zmiana decyzji ostatecznej w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej zgodnie z wnioskiem strony z 6 czerwca 2023 r. "dotyczyła zmiany daty terminu rozpoczęcia wykonania prac określonej w decyzji Starosty Nowodworskiego znak ROŚ.6124.99.2021.AT z 15 października 2021 r., zmienionej decyzją

z 4 października 2022r., w pkt 2e sentencji decyzji oraz w pkt 3b sentencji ww. decyzji".

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji wykazał brak podstaw do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej Starosty Nowodworskiego z 15 października 2021r., nr ROŚ.6124.99.2021.AT, ze zmianami, zgodnie z wnioskiem strony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji szczegółowo wyjaśnił bowiem, jakie czynności dowodowe podjęte zostały w sprawie oraz jakie ustalenia zostały poczynione przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Jak wskazał organ odwoławczy, z akt sprawy wynika, że na mocy objętej wnioskiem decyzji Starosty Nowodworskiego z 15 stycznia 2021 r. R.L. uzyskał zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej części dz. nr [...] i części dz. nr [...], obręb ewidencyjny [...], położonych w N., pod planowaną budowę parku handlowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, dojazdem, parkingami i chodnikami, z ustalonym terminem rozpoczęcia prac/realizacji inwestycji na dzień 30 czerwca 2022 r.

Zgodnie z art. 12 ust.1 u.o.g.r.l. opłata roczna z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej jest obowiązkowym świadczeniem publicznoprawnym, ciążącym na osobie, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji a obowiązek uiszczenia tej opłaty powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji czyli od podjęcia przez określony podmiot działań w sferze faktów, polegających na realnej zmianie przeznaczenia gruntów na inne niż rolnicze. Ostatnim wnioskiem z 6 czerwca 2023r. R.L. zwrócił się o zmianę decyzji z 15 października 2021r. ze zmianami w ten sposób, że w ust. 2 lit. e i ust. 3 lit. b decyzji data 30 czerwca 2023 r., winna zostać zmieniona na 30 czerwca 2024 r.

Zdaniem Kolegium wnioskowana przez stronę zmiana była niemożliwa, po pierwsze z uwagi na fakt wystąpienia znamion faktycznego wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej oraz podjęcia prac przygotowawczych zmierzających do podjęcia prac budowlanych w celu realizacji planowanej inwestycji poprzez zgromadzenie przekruszu czy kruszywa na objętej zezwoleniem na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej działce nr [...]. Wizja terenu przedmiotowej działki przeprowadzona w dniu 31 lipca 2023 r. wykazała, że na dz. nr [...] zgromadzony został przekrusz betonowy. Ponadto rów pomiędzy dz. nr [...] a działką będącą drogą dojazdową został zasypany w celu umożliwienia wjazdu na działkę celem zdeponowania przekruszu, co potwierdza wykonana dokumentacja fotograficzna, na której widać było porośnięte roślinnością pryzmy przekurszu oraz zasypany rów i wjazd na działkę. Wskazane okoliczności przesądziły o tym, że do wyłączenia przedmiotowej działki z produkcji rolniczej doszło w pierwszym półroczu 2023 r. Kolejne oględziny ww. terenu - przeprowadzone w 27 czerwca 2024 r., potwierdziły, że na przedmiotowej działce składowany był materiał budowlany w postaci kruszywa a wjazd na przedmiotową działkę odbywa się przez zasypany kruszywem rów melioracyjny o szerokości około 5 m. Fakt ten potwierdza załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna wykonana w 24 czerwca 2024 r., oraz w trakcie kolejnej wizji lokalnej terenu przeprowadzonej w 27 czerwca 2024r.,

Wobec powyższego organ pierwszej instancji w ocenie Kolegium zasadnie uznał, że do wyłączenia przedmiotowej działki z produkcji rolniczej doszło już w pierwszym półroczu 2023 r. Skutkiem czego wnioskowana zmiana terminu pierwszej płatności przedmiotowej opłaty - ustalona ostateczną decyzją administracyjną na dzień 30 czerwca 2023 r., nie mogła zostać rozpatrzona pozytywnie, poprzez zmianę w trybie art. 155 k.p.a. wskazanego terminu na dzień 30 czerwca 2024 r. Ponadto za wydaniem innej decyzji niż zaskarżona nie przemawiał ani interes społeczny ani słuszny interes strony. Organ pierwszej instancji, powołując się na stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawarte w piśmie z 11 stycznia 2021r. skierowanym do wszystkich Starostów, zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 4 pkt. 11 u.o.g.r.l., przez wyłącznie gruntów z produkcji rolniczej rozumieć należy rozpoczęcie innego niż rolnicze wykorzystanie gruntów, co z kolei oznacza, że wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną polegającą na rozpoczęciu innego niż rolne użytkowanie gruntów. Co do zasady legalne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej czy leśnej ma miejsce gdy tak - jak w niniejszej sprawie, wydana została ostateczna decyzja administracyjna zezwalająca na takie wyłączenie.

Odnosząc się do argumentacji odwołania, Kolegium wyjaśniło, że w świetle ww. ustaleń oraz zgromadzonych dowodów, a także przyjętych wniosków i ocen, nie może ona mieć wpływu na zmianę stanowiska jakie zapadło w sprawie. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynikało bezspornie, że na dz. nr [...] doszło do rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntu, co stało się głównym powodem do odmowy wnioskowanej zmiany początku terminu regulowania opłaty rocznej z tytuły wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej co do dz. nr [...].

Organ odwoławczy wskazał nadto na pewną sprzeczność w oświadczeniach skarżącego co do rzeczywistego wykorzystania terenu przedmiotowej działki. Podczas oględzin terenu przeprowadzonych w dniu 27 czerwca 2024 r., R.L. odnośnie działki nr [...] podał, że kruszywo, którym zasypany został rów melioracyjny, zostało zużyte pod budowę drogi gminnej przylegającej do dz. nr [...]. Właściciel podał, że kruszywo zdeponowane na działce zostało bez jego wiedzy, oraz zdeklarował, że do 12 lipca 2024 r. przekaże informację czy budowa parku handlowego zostanie rozpoczęta w roku 2024, mimo to nie uczynił tego. Wcześniej w trakcie wizji lokalnej przedmiotowego terenu przeprowadzonej w dniu 31 lipca 2023 r. strona podała, że przedmiotowy materiał był zdeponowany na działce około roku, co wiązało się z realizacją domu na działce sąsiedniej. Z akt sprawy nie wynika, żeby osoby wskazane przez skarżącego jako podmioty, które mogły składować własne materiały budowlane na dz. nr [...], potwierdziły ten fakt.

W skardze R.L. powtórzył zarzuty odwołania, dodatkowo zarzucając naruszenie:

1) art. 11 ust. 1 a u.o.g.r.l. poprzez jego błędną interpretację i zawarcie w rozstrzygnięciu - wbrew treści tego przepisu, terminu zapłaty pierwszej raty opłaty z tytułu wyłączenia nieruchomości z produkcji rolniczej; a także określenie terminu zapłaty opłaty rocznej wbrew obowiązkom określonym w treści decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej, a mianowicie przed rozpoczęciem jakichkolwiek prac związanych z realizacją parku handlowego, w sytuacji, gdy w treści decyzji określono, iż pierwszym rokiem ponoszenia opłat będzie rok rozpoczęcia inwestycji;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie twierdzeń i dowodów strony, iż stwierdzone na działce nr [...] składowanie, przez krótki czas, nieokreślonych (lecz znikomych) ilości przekruszu nie ma nic wspólnego z rozpoczęciem inwestycji w postaci parku handlowego, a zatem nie nic wspólnego z decyzją zezwalającą na wyłączenie z produkcji rolnej działek nr [...] i nr [...] pod budowę parku handlowego albowiem do rozpoczęcia tej inwestycji nie doszło;

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie i nieodniesienie się w żaden sposób do wyjaśnień strony, iż ustalone okoliczności faktyczne nie mają żadnego związku z inwestycją w postaci parku handlowego, której realizacja nigdy nie została rozpoczęta, a samo czasowe złożenie na powierzchni kilkuset metrów kwadratowych przekruszu i nawet uznanie tego za wyłączenie z produkcji nie uprawniałoby do pobrania opłaty za wyłączenie 17.886 m2 (z 19.843 m2 całości powierzchni).

e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo, pomimo iż strona zaskarżyła w terminie decyzję podnosząc zasadne argumenty i wskazując na jednoznaczne naruszenie przepisów prawa przez organ pierwszej instancji.

W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa i uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Nowodworskiego, gdyż takie rozstrzygnięcie umożliwi przywrócenie sytuacji zgodnej z prawem, co dodatkowo jest uzasadnione interesem społecznym oraz uzasadnionym interesem strony, który został wielokrotnie i w sposób rażący naruszony postępowaniem obu organów; w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej działek o nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 19.843 m2, położonych w N., zostało wszczęte na wniosek K.H. - działającego jako jego pełnomocnik, ale jednocześnie będącego projektantem inwestycji, która miała zostać zlokalizowana na przedmiotowych działkach. Inwestorem, który zamierzał przedmiotowe nieruchomości zakupić i wybudować na nich park handlowy, była R. Spółka z o.o. w W. W dniu 29 września 2020 r. skarżący zawarł ze spółką R. przedwstępną umowę sprzedaży działek o numerach [...] i [...]. Zobowiązał się sprzedać nieruchomość, a spółka zobowiązała się ją kupić między innymi pod warunkiem uzyskania przez R. pozwolenia na budowę parku handlowego wraz z infrastrukturą. W celu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędne było uprzednie uzyskanie decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej przedmiotowych działek, o co skarżący wystąpił i uzyskał decyzję Starosty Nowodworskiego zezwalającą na wyłączenie przedmiotowych działek z produkcji rolnej pod planowaną inwestycję, czyli "pod budowę parku handlowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą dojazdem, parkingami i chodnikami" działek o nr [...] i [...] w części odpowiednio 1,2567 ha i 0,5319 ha (czyli łącznie 17.886 m2). Następnie - w konsekwencji zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej ww. działek, w dniu 4 lipca 2022 r. została wydana na rzecz spółki R. Sp. z. o.o. decyzja o pozwoleniu na budowę parku handlowego w N., która stała się ostateczna 25 lipca 2022 r.

Skarżący podkreślił, iż wszystkie działania dotyczące odrolnienia działek nr [...] i [...] podejmowane były tylko i wyłącznie w związku z planowaną inwestycją w postaci parku handlowego, która miała być realizowana przez spółkę R. po zakupie nieruchomości. Po podpisaniu umowy przedwstępnej i uzyskaniu stosownych decyzji, spółka R. dokonała badań gruntowych, które ujawniły, iż warunki gruntowe na działkach nr [...] i [...] są bardzo trudne i realizacja inwestycji dla inwestora napotka poważne trudności. W konsekwencji nieruchomość nie została sprzedana na rzecz spółki R., która miała - zgodnie z decyzją Starosty Nowodworskiego nr ROŚ.6124.99.2021.AT, realizować na niej inwestycję w postaci parku handlowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą dojazdem, parkingami i chodnikami. Wygasła również umowa przedwstępna, która zobowiązywała skarżącego do sprzedaży ww. nieruchomości na rzecz inwestora, tj. spółki R., a spółkę do zakupu nieruchomości. Spółka nie rozpoczęła na nieruchomości jakichkolwiek prac - w szczególności związanych z realizacją budowy parku handlowego. Na dzień dzisiejszy wygasało również pozwolenie na budowę ww. inwestycji, albowiem minęły ponad 3 lata od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (25 lipca 2022 r.), a spółka R. nie rozpoczęła budowy i nie pobrała dziennika budowy. Budowa parku do dnia dzisiejszego nie została rozpoczęta oraz nie zostanie zrealizowana w przyszłości albowiem okazała się nieopłacalna, a także wygasło pozwolenie na jej budowę. Skarżący dodał, że załącza zdjęcia z roku 2023 i roku 2025 pokazujące stan obu nieruchomości. Jest to łąka, nieużytek, nic się na niej nie zmieniło. Tymczasem organ żąda około 500.000 zł łącznie opłat za coś, co nie nastąpiło.

Skarżący zaznaczył, że jest stroną decyzji nakładającej obowiązek zapłaty za wyłączenie działek z produkcji rolniczej, a nawet podjęto już kroki aby opłaty te przymusowo wyegzekwować. Sytuacja taka ma miejsce, pomimo tego, iż ani on, ani inwestor nie podjęli na przedmiotowej nieruchomości żadnych działań związanych z realizacją inwestycji, powodujących zamianę przeznaczenia gruntu i faktycznego wyłączenia go z produkcji rolniczej. Zdaniem skarżącego do sytuacji takiej, która jest niezgodna z prawem, rażąco sprzeczna z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, interesem społecznym, a także bezprawnie narusza jego interes jako strony, doszło na skutek wielu uchybień i naruszeń prawa dokonanych w tym postępowaniu przez organy obu instancji.

Po pierwsze, Starosta Nowodworski w sposób nieprawidłowy sformułował pierwszą decyzję, tj. decyzję z 15 października 2021 r., która powinna określać jedynie warunki wyłączenia z produkcji rolniczej, natomiast terminy płatności opłat powinny być określone w odrębnej decyzji. Ponadto decyzja Starosty Nowodworskiego z 15 października 2021 r. zawiera rozstrzygnięcie, które jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony w pkt 2 lit. d wskazuje, iż pierwszym rokiem ponoszenia opłat będzie rok rozpoczęcia inwestycji, a następnie w pkt 2 lit. e określa, iż rozpoczęcie prac związanych z realizacją parku handlowego nastąpi w ściśle określonym terminie "do 30 czerwca 2022 r." aby uzupełnić to w uzasadnieniu stwierdzeniem, iż pierwszej płatności należy dokonać zgodnie z pkt 2 lit. e również do dnia 30 czerwca 2022 r.

W konsekwencji błędnego sformułowania powyższej decyzji doszło do kolejnego naruszenia prawa, gdyż organ określił termin płatności opłaty rocznej w sposób sprzeczny z powołanym przepisem. Zgodnie z przepisem art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. obowiązek zapłaty powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Tymczasem do wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nie doszło do dnia dzisiejszego, zatem do dnia dzisiejszego nie powstał obowiązek zapłaty opłaty z tego tytułu. Pomimo tego organ ustalił termin płatności pierwszej opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej na dzień 30 czerwca 2023 r.

Skarżący wyjaśnił także, że choć decyzja została na samym początku błędnie sformułowana, to jej nie zaskarżył, gdyż uwzględniała ona wniosek o wyłączenie działek z produkcji rolniczej. Jednak decyzja - poza zezwoleniem na wyłączenie i ustaleniem wysokości opłat, określiła od razu termin ich uiszczenia i sama ta konstrukcja stworzyła problem, którego efektem jest niniejsze postępowanie. Gdyby bowiem decyzja nie określała konkretnego terminu, a jedynie wskazywała, tak jak to nakazują przepisy, iż obowiązek powstaje z chwilą rozpoczęcia inwestycji i dopiero po zgłoszeniu tego faktu przez stronę organ określiłby termin zapłaty w kolejnej decyzji, problem by nie powstał. Tymczasem organ w dacie kiedy rozpoczęcie inwestycji było dopiero planowane, ale nie była znana pewna data jej rozpoczęcia, od razu ustalił konkretną datę powstania obowiązku uiszczenia opłaty. W ocenie skarżącego jest oczywiste, iż rozpoczęcie inwestycji nawet prostej, polegającej na budowie domu, uzależnione jest od wielu czynników, które mogą być niemożliwe do przewidzenia. Z tego też powodu przepis wskazuje jako datę powstania obowiązku datę faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej a nie jakiś sztywny termin od daty wydania decyzji o odrolnieniu.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 11 u.o.g.r.l. skarżący wskazał, że uznanie przez organy obu instancji, iż doszło to rozpoczęcia innego niż dotychczasowe użytkowania gruntów i że ma ono związek z uzyskanym zezwoleniem na wyłączenie z produkcji rolniczej i celem tego wyłączenia, a w konsekwencji odmowa zmiany terminu płatności opłaty za odrolnienie gruntów pod planowaną inwestycję w postaci parku handlowego, w sytuacji gdy nie zaistniała żadna okoliczności, która uzasadniałaby uznanie, iż doszło do rozpoczęcia prac związanych z realizacją parku handlowego, jest całkowicie niezrozumiałe. Przede wszystkim okoliczności faktyczne podnoszone przez organ na potwierdzenie faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji nie mają nic wspólnego z inwestycją w postaci parku handlowego, ani z warunkami decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej na podstawie decyzji z 15 października 2021 r. Również organ takiego związku nie wskazuje, zatem nie mogą one w żaden sposób oddziaływać na treść praw i obowiązków wynikających z ww. decyzji.

Skarżący podkreślił, że wskazany w decyzji z 15 października 2021 r. zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej obszar wyłączenia, tj. 17.886 m2, jest ściśle związany z powierzchnią planowanej inwestycji i pozwoleniem na jej budowę. Również opłata roczna z tytułu wyłączenia gruntu z powierzchni rolnej w kwocie 56.142,01 zł (x10 lat) ma taką a nie inną wysokość z tego powodu, iż wyłączeniu z produkcji rolniczej podlega obszar o powierzchni 17.886 m2, przeznaczony pod budowę parku handlowego. Tymczasem organ domaga się rozpoczęcia płatności kwoty 56.142,01 zł rocznie w związku z ujawnieniem czasowego położenia przekruszu na kilkuset metrach kwadratowych działki nr [...] oraz wjazdu na działkę przez rów melioracyjny zasypany kruszywem na szerokość około 5 m, nie wskazując jednocześnie kiedy do powstania tych okoliczności doszło, ile trwały, w jakiej ilości i na jakiej powierzchni działki zaistniały, ani czemu uznał, iż mają one jakikolwiek związek z realizacją inwestycji w postaci budowy parku handlowego.

Zdaniem skarżącego organ nie może domagać się opłat określonych w decyzji jako opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej pod budowę parku handlowego z powodu jakiegoś innego nietrwałego wyłączenia, nie mającego nic wspólnego z inwestycją. Nie można zasadnie uznać, iż ustalone przez organ okoliczności na kilku metrach, które powstały w skutek działań niezidentyfikowanych przez organ osób, wpłynęły w jakikolwiek sposób na faktyczną zmianę przeznaczenia czy użytkowania gruntu o powierzchni kilkunastu tysięcy metrów kwadratowych i to różnych nieruchomości. Przekrusz był złożony bez formalnej zgody właściciela, przez ekipy budowlane budujące dom i budynki na działkach sąsiednich w celu wzmocnienia dróg dojazdowych, które - jak widać na zdjęciach, mają charakter dróg gruntowych. Gdy okazało się, że organ traktuje to jako trwałe wyłączenie z produkcji - został z działki usunięty i nie ma po nim śladu. Nadal jest to ugór i po żadnym składowaniu przekruszu nie ma śladu.

Według skarżącego kluczowe jest jednak to, iż okoliczności te nie mają żadnego związku z zezwoleniem na wyłączenie z produkcji rolniczej z działki nr [...] - 1,2567 ha i z działki nr [...] - 0,5319 ha (czyli łącznie wyłączenie 17.886 m2) pod inwestycję w postaci parku handlowego. Inwestycja ta nie rozpoczęła się do dnia dzisiejszego i do dnia dzisiejszego nie doszło do wyłączania nieruchomości z produkcji rolniczej, co oznacza, iż ani za rok bieżący, ani tym bardziej za rok 2023 opłata nie była należna. Dodatkowo organ pierwszej instancji nigdy nie ustalił i nie przyjął, iż doszło do wyłączenia z produkcji rolniczej działki nr [...]. Nigdy, w treści żadnej decyzji ani jej uzasadnienia organ nie podnosił, iż działka nr [...] została wyłączona z produkcji rolniczej, ani że nastąpiło to od jakiejś konkretnej daty, uzasadniającej ustalenie daty pierwszej płatności opłaty z tytułu odrolnienia na dzień 30 czerwca 2023 r. Wręcz przeciwnie - w decyzji z 28 sierpnia 2023 r., uchylonej przez Kolegium - Starosta odroczył na koleiny rok (do 30 czerwca 2024 r.) płatność pierwszej raty opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej działki nr [...], gdyż uznał, iż nie doszło do faktycznego wyłączenia działki z produkcji. W przeciwieństwie do ustaleń dotyczących działki nr [...], gdzie rzekomo doszło do wyłączenia z produkcji.

Skarżący dodał także, że organ po odnalezieniu nielegalnego składowiska odpadów (jakim jest przekrusz) powinien podjąć zupełnie inne działania, nie tylko przewidziane ustawą o ochranie gruntów i leśnych ale choćby z ustawy o ochronie środowiska i innych związanych z gospodarką odpadami, czego nie zrobił.

Skarżący wskazał również, że poza wskazanymi naruszeniami prawa materialnego, w toku postępowań przed organami obu instancji doszło do licznych naruszeń zasad postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do realnej zmiany przeznaczenia gruntów na cele inne niż rolnicze, nie zaszła żadna okoliczność, która uniemożliwiałaby w chwili obecnej dotychczasowy sposób użytkowania działki nr [...]. Ponadto, jak wynika z treści pierwotnej decyzji, była ona wydana pod planowaną budowę parku handlowego, który miał być realizowany przez inwestora, spółkę R. Sp. z o.o., tj. podmiot zupełnie niezależny. Tymczasem organ nie zwrócił się do tej spółki z zapytaniem czy rozpoczęła ona inwestycję. Dodatkowo Zarząd inwestora złożył oświadczenie, iż żadne prace nie zostały rozpoczęte.

Skarżący dodał, że sama decyzja Starosty Nowodworskiego z 15 października 2021 roku jednoznacznie wskazuje, iż pierwszym rokiem ponoszenia opłat będzie rok rozpoczęcia inwestycji (z wyjątkiem, gdy początek prac będzie miał miejsce w drugim półroczu, wówczas pierwszym rokiem ponoszenia opłat będzie rok następny po roku rozpoczęcia inwestycji), natomiast do rozpoczęcia inwestycji nigdy nie doszło, a mimo to organ odmówił zmiany terminu zapłaty opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej. Ponadto odnośnie działki nr [...] organ nigdy twierdził, ani nie poczynił takich ustaleń, iż doszło do wyłączenia jej z produkcji rolniczej, a mimo tego termin płatności dotyczy także tej działki. Natomiast Kolegium nie dopatrzyło się żadnego złamania prawa w tym zakresie i utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu decyzji Kolegium brak jest jakiejkolwiek odniesienia się do kwestii kluczowej dla niniejszego postępowania, tj. realizacji inwestycji parku handlowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, dla której to inwestycji została wydana decyzja o wyłączeniu z produkcji rolniczej, co wprost wynika z jej treści. W odwołaniu skarżący poświęcił temu dużo miejsca, albowiem jest to sprawa o kluczowym znaczeniu. Jednak Kolegium nie odniosło się do tej kwestii ani jednym zdaniem. Uzasadnienie organu odwoławczego ogranicza się do powtórzenia ocen, ustaleń i wywodów organu pierwszej instancji, jednak nie są one zweryfikowane w kontekście zarzutów odwołania strony. Zresztą Kolegium odnosi się tylko do tych argumentów, które pasują do przyjętego założenia, natomiast całkowicie pomija te, które wchodzą w polemikę ze stanowiskiem organu pierwszej instancji. Kolegium zauważyło na przykład, iż strona przytacza różne okoliczności dotyczące przekruszu, co uznaje za mało wiarygodne, ale pomija okoliczności powołane przez stronę, iż to nie ona przekrusz złożyła na działce, mimo iż organ nie dokonał przeciwnych ustaleń. Kolegium pominęło okoliczność, iż nieruchomość jest nieogrodzona i do złożenia przekruszu mogło dojść w sposób nieuprawniony. Co znamiennie, organ odwoławczy pomija również całkowicie, iż złożenie przekruszu nie miało nic wspólnego z inwestycją w postaci budowy parku handlowego albowiem budowa ta nie została nigdy rozpoczęta, na co strona powołała dowody w postaci oświadczeń Zarządu inwestora, a w chwili obecnej dodatkowo powołuje okoliczność, iż wygasło pozwolenie na budowę inwestycji, wobec jej nierozpoczęcia w terminie 3 lat od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności odmowy zmiany terminu płatności opłaty określonego decyzją Starosty Nowodworskiego nr ROŚ.6124.99.2021.AT z 15 października 2021 r., zmienioną decyzją Starosty Nowodworskiego nr ROŚ.6124.99.2021.AT z 4 października 2022 r., zezwalającą skarżącemu na wyłączenie z produkcji rolniczej części dz. nr [...] i części dz. nr [...]. Wniosek skarżącego z 6 czerwca 2023 r. o zmianę ww. decyzji został sformułowany w zakresie zmiany decyzji w części odnoszącej się do ustalonych w niej należności publicznoprawnych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji i związanych z nimi obowiązków ciążących (opłata roczna) na nim jako podmiocie, na rzecz którego wydano stosowne zezwolenie.

Wskazać należy, że decyzja organu pierwszej instancja wydana została na podstawie art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Wyjaśnić należy, iż przepis ten stwarza możliwość zmiany bądź uchylenia zarówno decyzji prawidłowych, jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, jeżeli przemawiają za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten nie może więc być podstawą rozpoznania merytorycznego sprawy w jej całokształcie, niejako w kolejnej instancji, lub też podstawą do kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a. wynika zatem, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji;

2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji;

3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że jedynym (wyłącznym) miarodajnym kryterium weryfikacji decyzji ostatecznej, w trybie o którym mowa, jest interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne z dominującym znaczeniem kryterium słuszności. Istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, a więc kwalifikowanego interesu strony, musi być ustalone w konkretnej sprawie i musi uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Słuszny interes strony to taki, który jest godny ochrony, nie stoi w sprzeczności z prawem i powinien być oceniany przez organ według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony. Istota opisywanego nadzwyczajnego postępowania wyraża się zatem w jego ukierunkowaniu na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które z uwagi na racje natury celowościowej, determinowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

Podkreślić przy tym należy, że wartością podstawową jest zasada trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.), która gwarantuje stabilność i pewność obrotu prawnego. Zastosowanie art. 155 k.p.a. stanowi więc wyłom od tej zasady. W ujęciu systemowym instytucja ta służy wyłącznie weryfikacji decyzji w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 405/05) zasadność zastosowania art. 155 k.p.a. w sprawie należy zawsze rozważać w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych.

Należy również wskazać, że w wyroku z 7 października 2020 r. (sygn. akt II OSK 1391/18) Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że w omawianym trybie nadzwyczajnym mogą być uchylane lub zmieniane wszelkie decyzje ostateczne (o ile zostaną spełnione pozostałe przesłanki ustawowe), niezależnie od tego, czy wydane zostały w sprawach wszczętych z urzędu, czy w sprawach wszczętych na wniosek strony; czy wydane zostały w sprawach załatwianych decyzją uznaniową, czy związaną. Skoro przepis art. 155 k.p.a. nie zawiera żadnych ograniczeń ani wyłączeń w tych kwestiach, to brak jest podstaw do wprowadzania do wykładni tego przepisu takich elementów, które z jego treści nie wynikają. Zmiana oceny stanu faktycznego sprawy, następująca po wydaniu w sprawie decyzji ostatecznej, która nie prowadzi do wadliwości lub bezprzedmiotowości tej decyzji, stanowi uzasadnienie dla istnienia trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a.

Przystępując do rozważań wymaga także wyjaśnienia, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych rozróżnia wydanie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, które jest uregulowane w art. 7 ustawy oraz wyłączenie z produkcji rolnej, które jest uregulowane w art. 11 tej ustawy,

I tak, zgodnie z art. 7 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei art. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.

Przepis art 11 ust. 1 ww. ustawy stanowi natomiast, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Natomiast z art. 11 ust. 4 ustawy wynika, że wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.).

Analiza tych przepisów prowadzi do jednoznacznych wniosków. Pierwszy to fakt, że czym innym jest przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i zgoda na to przeznaczenie w odniesieniu do gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III, a czym innym wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego. Przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne w odniesieniu do użytków rolnych klas bonitacyjnych I-III, co do zasady, dokonuje się przez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przy czym zmiana przeznaczenia tych gruntów zawsze wymaga zgody ministra rolnictwa (rozwoju wsi). Grunty o niższych klasach bonitacyjnych nie wymagają zmiany przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 1, oraz zgody ministra, o której mowa w ust. 2 ustawy. Wyłączenie takich gruntów z produkcji rolnej wymaga wydania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie przez uprawniony organ.

Są to zatem różne instytucje nakierowane na inne cele. Zgodnie z definicjami zamieszczonymi w ustawie, przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 ustawy). Wyłączenie gruntów z produkcji to natomiast rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 ustawy).

Ponadto wyjaśnić należy, że w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji gruntów rolnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem (vide art. 11 ust. 1a ustawy). Na zakres tych obowiązków wskazuje art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l., który stanowi, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. W dalszych ustępach art. 12 ustawy uregulowane zostały szczegółowe zasady obliczania i ponoszenia tych obciążeń. Opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku, przyjmując w odniesieniu do gruntów rolnych kwoty określone na podstawie ust. 7 (vide ust. 14 pkt 1).

Odnosząc się do sedna sporu należy odnotować, że zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji wykazał brak podstaw do zmiany ostatecznej decyzji Starosty Nowodworskiego z 15 października 2021r., nr ROŚ.6124.99.2021.AT ze zmianami, zgodnie z wnioskiem strony. Zdaniem Kolegium wnioskowana przez skarżącego zmiana decyzji ostatecznej była niemożliwa z uwagi na fakt wystąpienia znamion faktycznego wyłączenia przedmiotowego gruntu (fragmentu jednej z dwóch działek) z produkcji rolnej oraz podjęcia prac przygotowawczych zmierzających do podjęcia prac budowlanych w celu realizacji planowanej inwestycji, poprzez zgromadzenie przekruszu czy kruszywa na objętej zezwoleniem na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej działce nr [...].

Z kolei skarżący argumentował, że wszystkie działania dotyczące odrolnienia działek nr [...] i nr [...] podejmowane były tylko i wyłącznie w związku z planowaną inwestycją w postaci parku handlowego, która miała być realizowana przez spółkę R. po zakupie nieruchomości. Po podpisaniu umowy przedwstępnej i uzyskaniu stosownych decyzji spółka R. dokonała badań gruntowych, które ujawniły, iż warunki gruntowe na działkach nr [...] i [...] są bardzo trudne i realizacja inwestycji dla inwestora napotka poważne trudności. W konsekwencji nieruchomość nie została sprzedana na rzecz spółki R., która miała zgodnie z decyzją Starosty Nowodworskiego nr ROŚ.6124.99.2021.AT realizować inwestycję w postaci parku handlowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą dojazdem, parkingami i chodnikami. Wygasła również umowa przedwstępna, która zobowiązywała skarżącego do sprzedaży ww. nieruchomości na rzecz inwestora, tj. spółki R., a spółkę do zakupu nieruchomości. Spółka nie rozpoczęła na nieruchomości jakichkolwiek prac, w szczególności związanych z realizacją budowy parku handlowego.

W tak zarysowanym sporze rację należy przyznać skarżącemu.

Otóż, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy wskazanej ustawy (zob. w tej materii wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., II OSK 674/07). Podkreślenia wymaga, że ustawodawca - określając w art. 3 u.o.g.r.l. istotę regulacji zawartych w tej ustawie, w stosunku do gruntów rolnych jako pierwszy cel wskazał "ograniczenie przeznaczenia tych gruntów na cele nierolne i nieleśne". Dlatego, aby uniknąć samowolnych zmian, nałożył w art. 11 ust. 1 ustawy obowiązek uzyskania zgody właściwego organu na długotrwałą zmianę sposobu użytkowania. Odstępstwo od wymogu wcześniejszego uzyskania zgody zawarł w art. 11 ust. 3 ww. ustawy wskazując, że po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji mogą być wydane wyłącznie decyzje dotyczące okresowego wyłączania gruntów, związanego z podjęciem natychmiastowych działań interwencyjnych wynikających z klęsk żywiołowych lub wypadków losowych. Uzasadnienie odstępstwa stanowi czasokres wyłączenia oraz sytuacje szczególne uzasadniające konieczność działań faktycznych. Tego wyjątku nie można interpretować rozszerzająco, o czym świadczy konstrukcja całego art. 11 ustawy oraz jej idea. Gdyby ustawodawca dopuszczał inne wyjątki, zawarłby to w regulacji prawnej. Także wykładania celowościowa nie pozwala na rozszerzenie katalogu sytuacji umożliwiających samowolne, faktyczne wyłączenie gruntów z rolniczego użytkowania z możliwością uzyskania post fatum decyzji zezwalającej. Argumentację powyższą umacnia także treść art. 11 ust. 4 ustawy, nakazującego uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z rolniczego użytkowania przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu - analizując kwestię, czy w niniejszej sprawie doszło do wyłączenia spornego gruntu z produkcji rolniczej uniemożliwiającego zmianę decyzji z 15 października 2021 roku zgodnie z wnioskiem skarżącego, należy przede wszystkim odnotować, że skarżący wnioskiem z 31 sierpnia 2021 r. wraz z wyjaśnieniem z dnia 16 września 2021r., zwrócił się do Starosty Nowodworskiego o wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów części działki nr [...] o pow. wyłączenia 1,2567 ha, oraz części działki nr [...] o pow. wyłączenia 0,3261 ha z gruntów stanowiących użytki rolne klasy RIIIa i części dz. nr [...] o pow. wyłączenia 0,2058 ha z gruntów stanowiących użytki rolne klasy Rlllb - w związku z zamiarem realizacji budynku parku handlowego przy ul. [...] w N. wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, dojazdem, parkingami i chodnikami, wskazując planowany termin rozpoczęcia budowy - styczeń 2022 r.

Starosta Nowodworski - decyzją z 15 października 2021r. w pkt 1 sentencji decyzji zezwolił wnioskodawcy na wyłączenie z produkcji rolniczej:

a) 1,2567 ha z dz. nr [...] (obręb ewidencyjny [...]) o powierzchni całkowitej 1,3662 ha położonej w N. w klasie gleboznawczej RIIIa - grunty orne pochodzenia mineralnego;

b) 0,5319 ha z dz. nr [...] (obręb ewidencyjny [...]) o powierzchni całkowitej 0,6181 ha położonej w N., w tym 0,3261 ha w klasie gleboznawczej RIIIIa - grunty orne pochodzenia mineralnego oraz 0,2058 ha w klasie gleboznawczej RIIIb - grunty orne pochodzenia mineralnego pod planowane wykonanie parku handlowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, dojazdem, parkingami i chodnikami zgodnie z mapą przedłożoną przez wnioskodawcę, stanowiącą załącznik do decyzji.

W pkt 2 sentencji decyzji organ pierwszej instancji określił następujące warunki wyłączenia 1,2567 ha z działki nr [...] w klasie gleboznawczej RIIIa oraz 0,5319 ha z działki nr [...], w tym 0,3261 ha w klasie gleboznawczej Rllla i 0,2058 ha w klasie gleboznawczej Rlllb:

a) objęta zezwoleniem na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej powierzchnia podlegająca opłacie wynosi 1,5828 ha (1267ha+0,3261ha) w klasie gleboznawczej Rllla oraz 0,2058 ha w klasie gleboznawczej Rlllb,

b) należność jednorazowa za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej wynosi:

powierzchnia w klasie Rllla, tj. 1,5828ha x 320.595,00zł/ha + powierzchnia w klasie Rlllb, tj. 0,2058ha x 262.305,00zł/ha= 561.420,14zł;

Obliczoną należność pomniejszono o wartość rynkową gruntów.

Należności nie pobiera się, ponieważ jest mniejsza od wartości rynkowej działki.

c) opłata roczna za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, w wysokości odpowiadającej 10% należności wynosi:

powierzchnia 1,5828ha x 320.595,00zł/ha x 10% + 0,2058ha x 262.305,00zł/ha x 10%= 56. 142,01zł rocznie przez okres 10 lat,

d) opłata roczna płatna jest do dnia 30 czerwca każdego roku. Pierwszym rokiem ponoszenia opłat będzie rok rozpoczęcia inwestycji z wyjątkiem, gdy początek prac będzie miał miejsce w drugim półroczu. Wówczas pierwszym rokiem ponoszenia opłat będzie rok następny po roku rozpoczęcia inwestycji,

e) rozpoczęcie prac związanych z realizacją parku handlowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, dojazdem, parkingami i chodnikami nastąpi w terminie do dnia 30 czerwca 2022r..

Zdaniem Sądu, skoro ustawa w art. 12 ust.1 u.o.g.r.l. wiąże powstanie obowiązku uiszczenia należności z faktycznym wyłączeniem gruntu z produkcji, to w typowej sytuacji wystąpienia przez określony podmiot z wnioskiem o wyłączenie gruntu z produkcji, tj. w sytuacji gdy nie doszło jeszcze do rozpoczęcia innego niż rolne użytkowania gruntu, taki obowiązek powstaje nie w momencie wydania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji, lecz od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Co innego, gdy doszło do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji przed uzyskaniem decyzji w tym przedmiocie. Na określoną kolejność w tym zakresie wskazuje treść art. 12 ust. 1 ustawy. Przepis ten posługuje się pojęciem "uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji". Przepis ten nie posługuje się zatem pojęciem "uzyskania lub wydania decyzji". Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego uzyskanie zezwolenia należy wiązać z ostatecznością decyzji. Dopiero wtedy można stwierdzić, że w stosunku do strony postępowania w jego sferze praw i obowiązków jakie wywołuje decyzja o wyłączeniu gruntu z produkcji pojawił się obowiązek uiszczenia należności. A więc legalne faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji może nastąpić dopiero, gdy taka decyzja stanie się ostateczna. Oznacza to, że przypadek określony w art. 11 ust. 1 ustawy dotyczy sytuacji, w której strona w związku z zamiarem wyłączenia gruntów rolnych z produkcji uzyskuje decyzję zezwalającą na wyłączenie, a następnie dokonuje faktycznego wyłączenia. Stąd w art. 11 ust. 1a ustawy wskazano, że w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji gruntów rolnych, przeznaczonych na cele nierolne, określa się (a nie nakłada) obowiązki związane z wyłączeniem. To "określenie" ma jedynie funkcję informacyjną, co powinno skutkować tylko stosownym pouczeniem w decyzji. Definicja językowa pojęcia "określać" oznacza: 1. «ująć w słowa, nadać nazwę, wymienić charakterystyczne cechy»; 2. «podać czas, miejsce, wielkość itp. czegoś»; 3. «stać się przyczyną czegoś». Nie mieści się w tym pojęciu "nakładanie" na kogoś obowiązku. W sferze praw i obowiązków nakładanie polega na obciążeniu kogoś wynikającymi z przepisów prawami i obowiązkami. Natomiast art. 12 ust. 1 ustawy wyraźnie wskazuje kiedy powstaje ten obowiązek, a mianowicie od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, a więc gdy nastąpiło rozpoczęcie innego niż rolne użytkowanie gruntów. Dlatego art. 12 u.o.g.r.l. wiąże pojawienie się obowiązku uiszczenia należności z faktycznym wyłączeniem z gruntów z produkcji, a nie z wydaniem decyzji w przedmiocie wyłączenia. To natomiast zupełnie inna sytuacja niż ta wynikająca z nielegalnych działań, które zostały objęte dyspozycją art. 28 ust. 2 ustawy.

W realiach niniejszej sprawy powtórzyć należy - w ślad za skarżącym- że wszystkie działania dotyczące odrolnienia działek nr [...] i [...] podejmowane były tylko i wyłącznie w związku z planowaną inwestycją w postaci parku handlowego, która miała być realizowana przez spółkę R. po zakupie nieruchomości od skarżącego. Co ważne, organ pierwszej instancji w decyzji z 15 października 2021 r. z ustalił termin płatności pierwszej opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej na dzień 30 czerwca 2022 r., który był skorelowany z terminem rozpoczęcia inwestycji (z wyjątkiem, gdy początek prac będzie miał miejsce w drugim półroczu, wówczas pierwszym rokiem ponoszenia opłat będzie rok następny po roku rozpoczęcia inwestycji). Wynika to wprost z literalnego brzmienia punktu 2 lit. d decyzji: "opłata roczna płatna jest do dnia 30 czerwca każdego roku. Pierwszym rokiem ponoszenia opłat będzie rok rozpoczęcia inwestycji z wyjątkiem, gdy początek prac będzie miał miejsce w drugim półroczu (podkreślenie Sądu). Wówczas pierwszym rokiem ponoszenia opłat będzie rok następny po roku rozpoczęcia inwestycji." Tymczasem organy uznały, że doszło do wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej w związku z ujawnieniem czasowego położenia przekruszu na kilkuset metrach kwadratowych działki nr [...] oraz wjazdu na działkę przez rów melioracyjny zasypany kruszywem na szerokość około 5 m, nie wskazując jednocześnie, kiedy do powstania tych okoliczności doszło, ile trwały, w jakiej ilości i na jakiej powierzchni działki zaistniały, ani czemu uznały, iż mają one jakikolwiek związek z realizacją inwestycji w postaci budowy parku handlowego. Zdaniem Sądu organy nie wykazały, że ww. okoliczności miały związek z realizacją spornej inwestycji w postaci parku handlowego ani z warunkami decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej na podstawie decyzji z 15 października 2021 r.

Należy zwrócić uwagę, że w motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do podjęcia prac przygotowawczych zmierzających do podjęcia prac budowlanych w celu realizacji planowanej inwestycji poprzez zgromadzenie przekruszu czy kruszywa na objętej zezwoleniem na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej działce nr [...], lecz to stwierdzenie nie ma potwierdzenia w materiale dowodowym. Należy wskazać, że organ - po odnalezieniu nielegalnego składowiska odpadów, jakim jest przekrusz, powinien – tak jak to wskazywał skarżący, podjąć działania przewidziane w ustawie o ochronie środowiska lub w przepisach dotyczących gospodarki odpadami. Natomiast odnośnie zasypanego rowu melioracyjnego rozważyć, czy nie doszło do nielegalnej likwidacji części urządzenia wodnego, jakim niewątpliwie – w światle przepisów ustawy Prawo wodne, jest rów melioracyjny.

Nadto, jak argumentował skarżący w uzasadnieniu skargi, sporna nieruchomość nie została sprzedana na rzecz spółki R., która miała zgodnie z decyzją Starosty Nowodworskiego z 15 października 2021 r. realizować inwestycję w postaci parku handlowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą dojazdem, parkingami i chodnikami. Wygasła również umowa przedwstępna, która zobowiązywała skarżącego do sprzedaży ww. nieruchomości na rzecz inwestora, tj. spółki R., a spółkę do zakupu nieruchomości. Spółka nie rozpoczęła na nieruchomości jakichkolwiek prac, w szczególności związanych z realizacją budowy parku handlowego. Wygasało również pozwolenie na budowę ww. inwestycji, albowiem minęły ponad 3 lata, od dnia w którym decyzja stała się ostateczna (25 lipca 2022r.), a spółka R. nie rozpoczęła budowy i nie pobrała dziennika budowy. Dodatkowo argumentację skarżącego wzmacnia okoliczność, że organ pierwszej instancji nigdy nie ustalił, że doszło do wyłączenia z produkcji rolniczej działki nr [...], na której również miała być realizowana inwestycja przez spółkę R. Wręcz przeciwnie - w pierwotnie wydanej w tej sprawie decyzji z 28 sierpnia 2023 r., uchylonej przez SKO, Starosta odroczył na koleiny rok (do 30 czerwca 2024 r.) płatność pierwszej raty opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej działki nr [...], gdyż uznał, że nie doszło do faktycznego wyłączenia działki z produkcji. Kolegium w żaden sposób się do tych okoliczności sprawy nie odniosło.

Należy przy tym dodać, że wszystkie te argumenty skarżący podniósł już w odwołaniu, jednak uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium, na co słusznie zwraca uwagę skarżący, ogranicza się do powtórzenia ocen, ustaleń i wywodów organu pierwszej instancji, które nie zostały zweryfikowane przez organ odwoławczy w kontekście zarzutów skarżącego.

W tym zakresie wymaga zaakcentowania, że konsekwencją obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasad prawdy obiektywnej i praworządności (art. 6 k.p.a.) jest regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W judykaturze podkreśla się, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. W rezultacie powinno ono zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji. Uzasadnienie decyzji powinno zatem stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia, a także sąd administracyjny, prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję i motywów rozstrzygnięcia.

Podsumowując, organy nie dokonały należytej oceny wskazywanych przez skarżącego okoliczności. W sprawie zachodzi niewątpliwa rozbieżność pomiędzy istniejącym stanem faktycznym a zawartymi w decyzji z 15 października 2021 r. (ze zmianami) elementami rozstrzygnięcia, których przedmiotem jest ustalenie wysokości opłat rocznych, w tym nałożenie na stronę obowiązku ich uiszczania w ustalonej wysokości i ustalonym okresie. Za usunięciem tej rozbieżności w drodze zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. - w ocenie Sądu - przemawia zarówno interes społeczny, sprowadzający się do nieutrzymywania w obrocie prawnym rozstrzygnięcia, które ze względu na upływ czasu od daty jego wydania stało się nieadekwatne do relewantnych z uwagi na przedmiot sprawy okoliczności faktycznych (zgodnie z wnioskiem strony rozpoczęcie realizacji inwestycji było początkowo planowane w styczniu i lutym 2022 r.), jak i słuszny interes samej strony legitymującej się zezwoleniem, przejawiający się w zwolnieniu jej z obowiązku uiszczania opłat rocznych do czasu faktycznego wyłączenia objętych nim gruntów rolnych z produkcji zgodnie z wydaną decyzją, tj. roku rozpoczęcia inwestycji wskazywanej w decyzji.

Z uwagi na powyższe, uznając, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów procesowych, w szczególności art. 155 i art. 107 § 3 k.p.a., Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania bowiem skarżący nie złożył wniosku w tym przedmiocie.

Przy ponownym rozpoznania sprawy organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy (art. 153 P.p.s.a.) i wydadzą stosowne rozstrzygnięcie spełniające wymogi stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a., realizując zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a.