Działka w ewidencji jako las, a rolne użytkowanie. Sąd uchylił decyzję SKO w Gdańsku

Skarga pana J.S. (dalej jako: "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: "SKO", "Kolegium") z 18 marca 2026 r. przedmiocie zastrzeżeń i wniosków do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z 2 września 2025 r. Starosta Kartuski, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 4 i ust. 5, art. 19 ust. 2, art. 3 oraz w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2025 r. poz. 567), dalej jako: "ustawa o lasach", orzekł o nieuznaniu zastrzeżeń i wniosków do projektu Uproszczonego planu urządzenia lasu obrębu ewidencyjnego B., odnoszących się do części działki nr ewid. [...], dotyczących zasadności ujęcia w ww. planie terenu uznanego za las (projektowany pododdz. [...]), w związku z jego użytkowaniem rolniczym.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdza informacji przekazywanych przez Skarżącego, wskazujących na niewystępowanie w przeszłości lasu na terenie opisywanej działki. Dla sprawy nie mogą mieć znaczenia przesłanki w oparciu, o które posadzono las kilkadziesiąt lat temu. Rolą organu w postępowaniu jest ustalenie czy taksator sporządzający projekt uproszczonego planu urządzenia lasu słusznie uznał ten teren za leśny i zawarł prawidłowe zapisy w opisie taksacyjnym oraz kontury użytku leśnego na mapie gospodarczej. W odniesieniu do zastrzeżeń i wniosków Skarżącego, dotyczących ujęcia w uproszczonym planie urządzenia lasu obrębu B. części działki nr [...] (ewidencyjny użytek leśny) wykorzystywanej na potrzeby nieleśne, Starosta Kartuzki stwierdził, że sam fakt wykorzystywania ewidencyjnych użytków leśnych na cele nieleśne (np. rolne) nie powoduje, że teren ten należy uznać za grunt nieleśny, który nie powinien zostać objęty zapisami uproszczonego planu urządzenia lasu. Niezależnie od faktu, czy ewidencyjny użytek leśny jest wykorzystywany na cele rolne, na co wskazuje wnioskodawca i czy racjonalny jest taki sposób zagospodarowania tego terenu z uwagi na jego ukształtowanie i sąsiedztwo - rozpoczęcie innego niż leśne użytkowanie terenu wymaga uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji i późniejszego dokonania na tej podstawie zmiany użytku w ewidencji gruntów. Trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się według uproszczonego planu urządzenia lasu, z uwzględnieniem m. in. celu zachowania i ochrony lasów (art. 7 ust. 1 ustawy o lasach). Właściciele lasu nie są zatem uprawnieni do rozpoczęcia innego niż leśne użytkowanie lasu, bez wcześniejszej zmiany przeznaczenia terenu na inne cele i formalnego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Tak więc pomimo rozpoczęcia innego sposobu użytkowania gruntu leśnego przez jego właścicieli, teren ten nadal pozostaje lasem i jako taki, zgodnie z zapisami art. 19 ust. 2 ustawy o lasach, wymaga objęcia zapisami uproszczonego planu urządzenia lasu.

W dalszej części uzasadnienia Starosta Kartuzki wskazał, że projekt sporządzanego obecnie uproszczonego planu urządzenia lasu obrębu B. ma za zadanie uaktualnić dane o istniejącym lesie i wskazać, jakie zabiegi należy wykonać, by zapewnić trwałość jego użytkowania. Na etapie sporządzania planu nie dokonuje się formalnego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji. Zagadnieniem wstępnym wymagającym wyjaśnienia w niniejszym postępowaniu było jednoznaczne ustalenie czy część nieruchomości nr [...] położonej w obrębie geod. B., jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach. Art. 3 ustawy o lasach wyraźnie wskazuje przesłanki, niezbędne do uznania gruntu za las. Projekt uproszczonego planu urządzenia lasu sporządzany jest, zgodnie z art. 19 pkt 5 ustawy o lasach, przez specjalistyczne jednostki lub inne podmioty wykonawstwa urządzeniowego, a zatem przez osoby posiadające specjalistyczną wiedzę. Ustawa o lasach nie definiuje pojęcia produkcji leśnej, a art. 3 ustawy o lasach nie odsyła do żadnych źródeł formalnych, pozwalających na ustalenie, czy dany grunt jest lasem i czy jest przeznaczony do produkcji leśnej, takich jak np. ewidencja gruntów, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja o warunkach zabudowy, na co wskazywała strona. O przeznaczeniu gruntu do produkcji leśnej świadczy więc co do zasady sporządzenie uproszczonego planu urządzenia lasu. Wskazany dokument potwierdza, że konkretny grunt jest lasem i jest przeznaczony do produkcji leśnej, niezależnie od tego czy jest zalesiony, czy też czasowo pozbawiony został drzewostanu.

Na koniec Starosta Kartuzki uznał wniosek Skarżącego dotyczący nieobejmowania ww. części działki w Uproszczonym planie urządzenia lasu obrębu B. za nieuzasadniony. Teren ten nadal stanowi las w rozumieniu ustawy o lasach i do czasu jego formalnego wyłączenia z produkcji na cele rolne i winien być ujęty w uproszczonym planie urządzenia lasu. Organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie ustalonych okoliczności sprawy, wynikających z całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym m. in. materiału wskazującego na nielegalne wycięcie drzewostanu na przedmiotowej nieruchomości przedstawione przez Skarżącego, nie mogą stanowić przesłanki do nieobejmowania opisywanego terenu zapisami uproszczonego planu urządzenia lasu. W trybie uwag i zastrzeżeń do planów urządzenia lasu, Starosta może jedynie prostować oczywiste błędy i pomyłki oraz niezgodności co do rzeczywistego zagospodarowania lasu (wieku, składu gatunkowego). W treści projektu Uproszczonego planu urządzenia lasu obrębu B. prawidłowo opisano wydzielenie [...], utworzone na ewidencyjnych użytkach leśnych, uwzględniając chwilowy brak drzewostanu. Sporządzanie Uproszczonych planów urządzenia lasu nie daje możliwości do uzyskania trwałego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji, niezależnie od istotnych, według Skarżącego, okoliczności mających przemawiać za zasadnością uznawania go za grunt rolny.

W wyniku wniesionego odwołania, SKO decyzją z 18 stycznia 2026 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wszystkie zarzuty podniesione przez stronę są niezasadne i nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale, zgromadzonym w niniejszej sprawie. SKO podniosło, że co do zasady o tym, czy dany grunt jest lasem, w pierwszej kolejności decyduje zapis w ewidencji gruntów, a nie z ksiąg wieczystych. Jak wskazuje aktualny wypis z rejestru gruntów, działka nr [...] widnieje jako las. Status i powierzchnia działki zarówno w ewidencji gruntów jak i w projekcie uproszczonego planu urządzenia lasu są tożsame. Definicja danej nieruchomości jako lasu nie zależy od tego, w jaki sposób właściciel takiej nieruchomości korzysta i jak zamierza zagospodarować roślinność leśną znajdującą się na jego nieruchomości. Gdyby tak było, to wówczas nawet duże obszary pokryte zwartą roślinnością leśną nie byłyby lasami tylko dlatego, że właściciel takiej nieruchomości uznałby, że nie są one przeznaczone do produkcji leśnej. Prowadziłoby to do nieakceptowalnej sytuacji, w której stosowanie ustawy o lasach -zależałoby od woli właściciela nieruchomości leśnej.

Kolegium zaznaczyło, że w toku postępowania w sprawie sporządzania uproszczonego planu urządzenia lasu i w ramach tego postępowania nie jest możliwa zmiana sposobu zagospodarowania gruntu leśnego, bez uwzględnienia obowiązujących w tym zakresie przepisów. Zmiana taka następuje w drodze decyzji administracyjnej, która może być podstawą do ewentualnej zmiany danych w zakresie zagospodarowania gruntu w ewidencji gruntów. Przy czym zmiany w ewidencji gruntów, jak wskazuje tu ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, są dokonywane na podstawie odpowiednich dokumentów urzędowych. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 3a ustawy, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Treść powołanych przepisów uzasadnia przyjęte przez organ pierwszej instancji stanowisko, że art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Związanie organów ewidencji gruntów i budynków wynikające z planu urządzenia lasu jego powierzchnią i granicami oznacza, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu. Organ ewidencji gruntów i budynków nie może dokonywać zmian w danych ewidencyjnych dotyczących lasu, które byłyby niezgodne z ustaleniami planu urządzenia lasu. W takiej sytuacji zmiana danych odnoszących się do lasu, w pierwszej kolejności musi zostać wprowadzona przez właściwy organ do planu urządzenia lasu. Przepis ten nie upoważniał do zakwestionowania sposobu zagospodarowania nieruchomości w toku sporządzania uproszczonego planu urządzenia lasu.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze na decyzję SKO, Skarżący zarzucił naruszenie:

art. 76 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, polegające na błędnym przyjęciu, iż dopóki wpis ewidencyjny działki skarżącego jako "las" nie zostanie skutecznie zakwestionowany poza procedurą rozpatrywania wniosków i zastrzeżeń do projektu planu, to wiąże organy administracji i nie może być przedmiotem dowodu przeciwnego;

art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach przez błędne przyjęcie, że uznanie danego gruntu za las w ramach ewidencji gruntów i budynków skutkuje przyjęciem, że stanowi on "las" w rozumieniu 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach, podczas gdy zgodnie z Załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 27 lipca 2021 r. do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach;

art. 18, art. 19 ust. 2 i art. 21 ust. 5 ustawy o lasach poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że w trakcie sporządzania uproszczonego planu urządzenia lasu nie jest dopuszczalne dokonanie zmiany przeznaczenia gruntu z leśnego na nieleśny/rolny;

art. 7, 11, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na zaniechaniu inicjatywy dowodowej zmierzającej do ustalenia, jakie są podstawy wpisu w ewidencji gruntów i budynków, uzasadniające przyjęcie, że działka Skarżącego stanowi "las", a w związku z tym zmierzającej do wykazania bez wątpliwości, że spełnia przesłanki uznania jej za "las" w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach oraz zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, mimo zgłoszenia przez Skarżącego szeregu dowodów i argumentów wskazujących, że na spornej działce nigdy nie było lasu;

art. 13 ust. 2 ustawy o lasach poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wyłączenie lasu na cele rolne powinno odbyć się w odrębnej procedurze określonej w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, podczas gdy procedura ta ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy i może być przeprowadzona tylko w szczególnie uzasadnionych okolicznościach, o których mowa w tym przepisie i jako taka nie może zostać uznana jako dedykowana do zmiany przeznaczenia użytkowania gruntu leśnego.

Mając na względzie powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o orzeczenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Materialnoprawne podstawy wydania zaskarżonej decyzji wynikają z ustawy o lasach). Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy, plan urządzenia lasu lub uproszczony plan urządzenia lasu sporządzany jest dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych - na zlecenie starosty. Zgodnie natomiast z jej art. 21 ust. 5, w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków. W rozpoznawanej sprawie wnioski i zastrzeżenia Skarżącego sprowadzały się do błędnego uwzględnienia w projekcie uproszczonego planu urządzania lasu działki o nr ewid. [...], w obręb geod. B., gdzie teren ten w projekcie opisano jako pododdz. [...], jako las, mimo że teren ten zdaniem Skarżącego, od zawsze użytkowany był rolniczo. W przedłożonym projekcie wskazany pododdział o pow. 0,13 ha opisany został jako inne wylesienie - użytkowane jako rola, z zaplanowanym wykonaniem zabiegów agrotechnicznych, odnowieniem drzewostanu i późniejszą pielęgnacją uprawy.

Kolegium w swojej decyzji wskazuje, że o tym, czy dany grunt jest lasem, decyduje "co do zasady" w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów, a jak wskazuje aktualny wpis, działka nr [...] widnieje jako las. Zauważyć jednak należy, że z art. 3 ustawy o lasach wynika, że lasem jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Z powyższej definicji nie można wywieść, że to z ewidencji gruntów wynika, czy grunt jest lasem w rozumieniu przepisów ustawy o lasach. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2019 r., I OSK 1092/18 (jeżeli nie zastrzeżono inaczej, przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) - przepis art. 3 ustawy o lasach nie odsyła do żadnych źródeł formalnych pozwalających na rozstrzygniecie, czy mamy do czynienia z lasem w rozumieniu tej ustawy. Sąd naczelny zaznaczył też, że nie zawsze opis użytku gruntowego wskazującego na las w ewidencji gruntów i budynków będzie lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. O tym, że ustawodawca nie traktuje gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako las za spełniające wymogi definicji lasu według art. 3, świadczyć może regulacja zawarta w art. 37a ust. 1 ustawy o lasach, a dotycząca prawa pierwokupu. Zgodnie z art. 37a ust. 1 prawem pierwokupu, które przysługuje Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Lasy Państwowe, odrębnie zostały objęte grunty: oznaczone jako las w ewidencji gruntów, lub przeznaczone do zalesienia w miejscowym planie albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu albo o którym mowa w art. 3, objętego uproszczonym planem urządzenia lasu lub decyzją, o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o lasach. Gdyby ustawodawca uznawał, że oznaczenie gruntu w ewidencji gruntów i budynków jako las oznacza jednocześnie las w rozumieniu art. 3, nie czyniłyby tego rozróżnienia, albowiem wystarczyłoby wskazać, że prawem pierwokupu objęte są grunty stanowiące las zdefiniowany w art. 3 ustawy o lasach (J. Bieluk, K. Leśkiweicz; Komentarz do art. 3 ustawy o lasach, Warszawa 2017 op. cit. s. 15).

Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Przepis ten stanowi zatem lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm.). W myśl art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, na który powołuje się w swojej decyzji SKO, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Nałożony powołanym przepisem obowiązek uwzględniania tych planów oznacza, że nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie terenów leśnych, wbrew uproszczonym planom urządzania lasów, które stanowiąc szczególny rodzaj planów zagospodarowania takich terenów, przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Zasadą jest bowiem, aby wynikające z ewidencji gruntów i budynków informacje dotyczące powierzchni i granic lasu były zgodne z obowiązującym uproszczonym planem urządzenia lasu. Dane wynikające z ewidencji gruntów stanowią zatem element podstawy faktycznej przy sporządzaniu uproszczonego planu urządzaniu lasu, natomiast nie mają charakteru wiążącego w zakresie kwalifikacji gruntów jako leśnych. Na marginesie jedynie zauważyć można, że powyższy pogląd został przedstawiony także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednakże pomimo tego SKO nie uwzględniło tego stanu prawnego przy wydaniu rozstrzygnięcia.

Jak trafnie zauważono w orzecznictwie, za powyższą oceną przemawia również treść § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1302), według którego tryb sporządzania uproszczonego planu urządzenia lasu obejmuje sporządzenie w szczególności: 1) skróconego opisu lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, zawierającego informację o: powierzchni poszczególnych drzewostanów, gruntów przejściowo pozbawionych roślinności leśnej, a także gruntów przeznaczonych do zalesienia; gatunku drzewa dominującego w drzewostanie, zwanego dalej "gatunkiem głównym", jego wieku i bonitacji; miąższości i zadrzewieniu drzewostanu; siedliskowym typie lasu; typie drzewostanu; 2) zestawienia powierzchni lasów ochronnych; 3) ogólnego opisu drzewostanów wraz z zestawieniem powierzchni gruntów i miąższości drzewostanu według gatunków głównych i ich wieku; 4) rejestru zawierającego: zestawienie powierzchni lasów według gatunków głównych oraz ich wieku; zadania w zakresie gospodarki leśnej; wykaz rozbieżności między danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do gruntów objętych sporządzanym uproszczonym planem urządzenia lasu, a stanem faktycznym tych gruntów; 5) kopii lub wyrysu mapy ewidencyjnej gruntów z oznaczeniem działek ujętych w sporządzanym uproszczonym planie urządzenia lasu. Wprawdzie jak stwierdzono w § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia - rejestr, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, sporządza się według danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, osobno dla każdej działki ewidencyjnej, to wydaje się oczywiste, że właśnie stwierdzenie rozbieżności między danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do gruntów objętych sporządzanym uproszczonym planem urządzenia lasu, a stanem faktycznym tych gruntów, będzie miało wpływ na uproszony plan urządzenia lasu, a w konsekwencji dopiero na jego podstawie będzie możliwość dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 23 listopada 2022 r., II SA/Rz 821/22.

Zgodzić należy się z także z argumentacją przestawioną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lipca 2020 r., IV SA/Wa 3044/19, że związanie organów przy sporządzaniu planu zapisami ewidencyjnymi dotyczy tylko etapu sporządzania planu, w którym dochodzi do ustalenia, jakie tereny mają podlegać inwentaryzacji, a więc które grunty mają potencjalnie znaleźć się w granicach projektowanego planu. Nie oznacza to natomiast, że docelowo wszystkie grunty wskazane ewidencyjnie jako leśne mają zostać objęte planem. Na skutek bowiem przeprowadzonych w toku inwentaryzacji oględzin poszczególnych działek może okazać się, iż charakterystyka określonych gruntów przestała odpowiadać definicji lasu i powinny zostać wyłączone z planu bądź też mogą zostać ujawnione takie rozbieżności między stanem ewidencyjnym a rzeczywistym gruntu, który wprawdzie nie kwalifikują danego terenu do wyłączenia z granic planu, ale uzasadniają wpisanie takich rozbieżności do wykazu zawartego w ramach rejestru, o którym mowa w § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że dane z ewidencji gruntów nie przesądzają o tym czy mamy w sprawie do czynienia z lasem, w tej mierze bowiem oceny należy dokonywać w świetle definicji lasu określonej w art. 3 ustawy o lasach.

Jeżeli zatem dane z ewidencji gruntów nie przesądzają przy sporządzaniu uproszczonego planu urządzania lasu o tym, czy określony grunt lub jego część stanowią las, czyli grunt odpowiadający definicji z art. 3 ustawy o lasach, to ustalenie tej okoliczności należało do obowiązków organów rozpoznających wniesione przez Skarżącego zastrzeżenia i wnioski do projektu uproszczonego planu urządzania lasu. To bowiem na organach administracji spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, dokonać oceny czy ta na okoliczność została udowodniona (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Stosownie do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W judykaturze podkreśla się, że zgodnie z wyrażoną w tym przepisie zasadą dwuinstancyjności, skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu aktu stosowania prawa (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2025 r., III OSK 1145/22). Zadaniem organu odwoławczego jest powtórne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a nie tylko poddanie weryfikacji ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych przez organ pierwszej instancji. W tym celu organ drugiej instancji powinien wyjaśnić stan faktyczny sprawy, bazując zarówno na dowodach przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji, jak i w toku postępowania odwoławczego, w oparciu o art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, a także dowodów przeprowadzonych w postępowaniu odwoławczym. Decyzja organu odwoławczego jest decyzją w pełni samodzielną i musi spełniać wymagania wymienione w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2025 r., II OSK 411/23). Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy powinny być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (zob. wyrok WSA w Lublinie z 23 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 675/23).

W realiach niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że rozpoznając odwołanie Skarżącego, SKO zobligowane było do ustalenia i rozstrzygnięcia czy podnoszony przez Skarżącego zarzut, co do wadliwego uznania części działki nr [...] za las i tym samym objęcie jej uproszczonym planem urządzania lasu było zgodne z prawem. Oceny tej jednak nie należało dokonywać wyłącznie na podstawie danych z ewidencji gruntów, ale na podstawie ustaleń faktycznych czy sporna część gruntu odpowiada definicji lasu z art. 3 ustawy o lasach.

Nieprzekonujący jest przy tym w tej sprawie argument organu odwoławczego odnoszący się do tego, że nie można uznać, iż w toku postępowania w sprawie urządzania sporządzania planu uproszczonego lasu i w ramach tego postępowania możliwa jest zmiana sposobu zagospodarowania gruntu leśnego, bez uwzględnienia obowiązujących w tym zakresie przepisów. Jak wynika z przywołanego § 7 rozporządzenia, uproszczony plan urządzania lasu składa się z części opisowej (inwentaryzacyjnej) oraz wskazań dotyczących gospodarki leśnej. Powinien on zatem odzwierciedlać stan istniejący na gruncie bez względu na przyczyny danej sytuacji faktycznej. Można bowiem wyobrazić sobie np. sytuację, w której określone grunty leśne, ujęte w poprzednich uproszczonych planach urządzania lasu, zostały wyłączone z produkcji leśnej niezgodnie z przepisami, czy to ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82 ze zm.), czy też ustawy o lasach. Odnotowanie w uproszczonym planie urządzania lasu takiej zmiany w żadnej mierze nie prowadzi do jej legalizacji, natomiast badanie powodu wyłączenia danego gruntu z produkcji leśnej leży poza granicami postępowania w przedmiocie sporządzenia uproszczonego planu urządzenia lasu.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że postępowanie organu odwoławczego zostało przeprowadzone z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium winno w swojej decyzji jednoznacznie wykazać na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, że sporny grunt nie utracił leśnego charakteru, a więc nie przestał odpowiadać definicji lasu określonej w art. 3 ustawy o lasach.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026, poz. 118), zaliczając do nich uiszczony od skargi wpis (200 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (960 zł), przy czym ustalając te ostatnie Sąd wziął pod uwagę niezbędny nakład pracy radcy prawnego oraz rodzaj i zawiłość sprawy, uznając zasadność zasądzenia dwukrotności stawki minimalnej.

W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu są dla SKO wiążące i wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia. SKO powinno w szczególności ponownie rozpoznać odwołanie Skarżącego uwzględniwszy, że dane z ewidencji gruntów nie przesądzają o leśnym charakterze gruntu. W tej mierze ustalenia organ musi odnieść się do definicji lasu z art. 3 ustawy o lasach. Wydając w ponownie decyzję, Kolegium w jej uzasadnieniu powinno odnieść się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i jego znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia.