Operat bez potwierdzenia aktualności. Sąd oddalił sprzeciw Spółki od decyzji kasacyjnej

P. S.A. z siedzibą w K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody Pomorskiego w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Sprzeciw został wniesiony w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Starosta Kartuski wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej jako: "organ I instancji", "Starosta") decyzją z dnia 20 listopada 2025 r. orzekł m. in. o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 57.230,00 zł na rzecz E. P. oraz M. C. (dalej jako: "wnioskodawcy") zgodnie z przypadającymi im udziałami z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] i [...], położonej w obrębie N., gmina Ż.., objętej decyzją Naczelnika Gminy Żukowo nr 403/11/74 z dnia 22 listopada 1974 r. zezwalającej Z. w G. na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV relacji G. – Ż. oraz o zobowiązaniu spółki P. S.A. z siedzibą w K. (dalej jako: "Spółka", "skarżąca"), do wypłaty ww. odszkodowania.

Wojewoda Pomorski (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając decyzję Wojewoda w pierwszej kolejności wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa dotyczyła kwestii ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonej ówcześnie jako działki nr: [...] i [...], położonej w obrębie N., gmina Ż. Ograniczenie powstało w związku z wybudowaniem linii elektroenergetycznej 400 kV, wskutek decyzji Naczelnika Gminy Żukowo z dnia 22 listopada 1974 r., wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. (tekst jedn.: Dz. U. Nr 10, poz. 64 ze zm.; dalej: "u.z.t.w.n.").

Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 399 ze zm.; dalej jako: "u.g.n.") ustalenie wysokości odszkodowania następuje po sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie operat sporządziła A. R. ustalając wartość rynkową poniesionej szkody na kwotę 57.230,00 zł.

W ocenie Wojewody przedłożony operat szacunkowy nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania albowiem rzeczoznawca wadliwie ustaliła obszar nieruchomości zajęty przez linię energetyczną. Kwestią sporną w sprawie pozostaje szerokość pasa technologicznego przedmiotowej linii, stanowiąca podstawę obliczenia wartości szkody związanej z posadowieniem linii. Organ zauważył, że brak jest obowiązujących unormowań prawnych dotyczących ustalenia szerokości pasów technologicznych. W przypadku elektroenergetycznych linii napowietrznych nie ma wytycznych, które wskazywałyby zasady ustalania obszarów niezbędnych do korzystania z takich linii. W każdej sytuacji rodzaj, budowa lub usytuowanie urządzeń lub sieci elektroenergetycznych na nieruchomości jest inna. Różna jest również możliwość dojścia lub dojazdu pojazdami i sprzętem, między innymi ze względu na ukształtowanie terenu albo zagospodarowanie nieruchomości. Dlatego w każdym przypadku obszar niezbędny do korzystania z urządzeń lub sieci elektroenergetycznych posadowionych na nieruchomości powinien być ustalany indywidualnie dla danej linii przebiegającej przez nieruchomość. Organ podkreślił, że decyzja wydawana na podstawie art. 35 u.z.t.w.n dawała inwestorowi nie tylko prawo do wybudowania linii napowietrznej na danej nieruchomości, ale również uprawniała do korzystania z niej w przyszłości, w zakresie niezbędnym do przeprowadzania napraw czy konserwacji urządzenia przesyłowego. Ograniczenie to ma charakter trwały, nie wygasło wraz z uchyleniem ustawy, na której podstawie zostało ustanowione, a trwać będzie, dopóki dane urządzenie pozostaje na nieruchomości.

Drugą kwestią, dyskwalifikującą sporządzony operat szacunkowy był - zdaniem Wojewody - fakt, że rzeczoznawca majątkowy uznała powierzchnię zajętą przez linię napowietrzną wskazaną przez Spółkę w piśmie z dnia 4 kwietnia 2025 r. dla byłej działki nr [...], również jako powierzchnię zajętą przez linię na byłej działce nr [...]. Biegła zlekceważyła fakt, że w piśmie tym wskazano wprost, iż obszar terenu o powierzchni 8.885 m2 wyliczony został jedynie dla ówczesnej działki nr [...], a fakt, iż Spółka nie jest w stanie określić obszaru zajętego przez linię na ówczesnej działce nr [...] został przez biegłą w wycenie pominięty. Biegła w tym zakresie nie podjęła żadnych samodzielnych ustaleń, a jedynie w wycenie wskazała, że obszar ten został wskazany przez Spółkę.

Reasumując Wojewoda wskazał, że wobec braku operatu szacunkowego, który mógłby stanowić podstawę ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowych działek oraz w związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie (określenie dokładnego przebiegu linii jak i obszaru przez nią zajmowanego wraz z pasem technologicznym) w sprawie zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 Kpa.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 128 ust. 1 i 4 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że prawo do odszkodowania może przysługiwać w takim zakresie jak w zaskarżonej decyzji również wnioskodawcom w sytuacji gdy, co prawda wnioskodawcy są spadkobiercami osób w wywłaszczonych którzy byli właścicielami nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, jednak przed ich zgonem/datą otwarcia spadku doszło do zbycia objętej decyzją wywłaszczeniową nieruchomości na podstawie sukcesji singularnej tj. umowy darowizny z 17 października 1988 r. Zarzuciła ponadto naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie polegająca na ocenie zgromadzonych dowodów w sposób sprzeczny z zasadami bezstronności i obiektywizmu. W efekcie błędnie ustalono stan faktyczny przyjmując, że Wnioskodawcy byli uprawnieni do otrzymania odszkodowania jako spadkobiercy współwłaścicieli nieruchomość objętej wywłaszczeniem, podczas gdy Wnioskodawcy nie odziedziczyli z całym spadkiem w ramach sukcesji uniwersalnej samej nieruchomości której dotyczyło ograniczenie. Spółka wskazała także na naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: "P.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Stosownie do art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jeśli stwierdzi jego naruszenie – uchyla decyzję w całości (art. 151a § 1 P.p.s.a.). Sprzeciw jest zatem środkiem prawnym kierowanym przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny i dotyczy wyłącznie tego, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17; wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17; wszystkie przywoływane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że kontrola Sądu sprawowana na skutek wniesionego sprzeciwu jest znacznie ograniczona w stosunku do kontroli legalności sprawowanej w postępowaniu wywołanym skargą na decyzję ostateczną.

Z uwagi na treść sprzeciwu w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii legitymacji procesowej Wnioskodawców do wniesienia żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania. Stronie wnoszącej sprzeciw umknęło, że wyrokiem z 3 marca 2021 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 583/20 została ona przesądzona na korzyść M. C. i E. P. Skarga kasacyjna od tego wyroku wywiedziona przez P. S.A. z siedzibą w K. została oddalona wyrokiem z 23 lipca 2021 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 946/21. Z uwagi na wynikającą z art. 170 P.p.s.a. zasadę związania prawomocnym orzeczeniem sądu wszelka polemika z tymi ustaleniami jest zbędna. Tym samym niezasadne jest powtarzanie w niniejszym uzasadnieniu argumentacji powołanej w przywołanych orzeczeniach.

Przechodząc do oceny decyzji kasacyjnej Sąd stwierdził, że art. 138 § 2 k.p.a. nie został naruszony przez Wojewodę, chociaż z innych powodów niż wskazane w uzasadnieniu. Jak wynika z uzasadnienia decyzji o jej wydaniu przesądziły dwie kwestie: konieczność dokonania ustaleń w zakresie szerokości pasa technologicznego dla linii energetycznej napowietrznej 400 kV relacji G. – Ż. i dokładnego przebiegu tej linii przez objęte postępowaniem nieruchomości. Organ odwoławczy opisał w uzasadnieniu decyzji czynności podjęte celem ustalenia szerokości pasa technologicznego i wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Spółki w tym zakresie (s. 20 – 21, s. 24 uzasadnienia). W konkluzji rozważań dotyczących tego wątku Wojewoda stwierdził, że przyjęta przez biegłą rzeczoznawcę majątkową powierzchnia pasa technologicznego 8 885 m2 nie jest wyliczona prawidłowo i nie może stanowić podstawy do ustalenia zmniejszenia wartości nieruchomości w sprawie (s. 23 uzasadnienia). Jednocześnie też organ uznał, że powierzchnia ta powinna obejmować nie tylko obszar skrajnych przewodów linii, ale obszar pasa technologicznego, który jest niezbędny do utrzymania linii tj. prowadzenia prac naprawczych czy eksploatacyjnych i w którym właściciel nieruchomości ma ograniczone prawo korzystania z niej. Drugim powodem uchylenia decyzji organu I instancji było przyjęcie za podstawę obliczeń powierzchni 8 885 m2, czyli tylko ówczesnej działki nr [...], z pominięciem działki nr [...]. W wytycznych wskazano, że koniecznym będzie ustalenie dokładnego przebiegu linii napowietrznej 400 kV przez objęte postępowaniem nieruchomości.

Należy zauważyć, że orzekający w administracyjnym toku instancji organ odwoławczy ma kompetencje do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Oznacza to, że – w przypadku postępowań "odszkodowawczych" - może przyjąć inny niż organ I instancji sposób ustalenia odszkodowania. Kwestia na jakiej podstawie takiego rodzaju ustalenia zostałyby dokonane podlegałaby weryfikacji w ramach ewentualnego postępowania sądowego ze skargi na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania. W ocenie Sądu, okoliczności wskazane przez Wojewodę mogły zostać uwzględnione przez biegłą i doprowadzić do korekty operatu, co oznacza, że ich ujawnienie nie powinno stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.

Niemniej jednak sprzeciw należało oddalić. Jego uwzględnienie skutkowałoby powrotem sprawy na etap postępowania odwoławczego, w którym Wojewoda nie mógłby dokonać korekty operatu. Z akt sprawy wynika, że został on sporządzony w dniu 22 maja 2025 r. Decyzję kasacyjną wydano 22 maja 2026 r. czyli w ostatnim dniu jego ważności. Jak stanowi art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Operat może być wykorzystywany po upływie tego okresu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie potwierdził aktualności operatu szacunkowego, wobec czego utracił on swoją moc. Powrót sprawy na etap postępowania odwoławczego skutkowałby koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji przez Wojewodę. Kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy dowód (a takim jest operat szacunkowy przy ustalaniu wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości) nie może być bowiem przeprowadzony na etapie postępowania odwoławczego, o ile nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 136 § i § 3 k.p.a. W poddanej sądowej kontroli sprawie nie zaistniały przesłanki do przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy.

Rekapitulując powyższe w sprawie zachodzi konieczność wyjaśnienia jej zakresu mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Brak możliwości sporządzenia operatu szacunkowego w postępowaniu odwoławczym oznacza konieczność powtórzenia postępowania od etapu przebiegającego przed organem I instancji. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem zgodna z prawem.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.

Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.