Wniosek prokuratury o wymeldowanie z domu. Sąd utrzymał decyzję kasacyjną wojewody

Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z 3 lipca 2026 r. nr SOV.621.1.8.2026 Wojewoda Śląski (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Prokuratora Okręgowego we W. (dalej "Prokurator") od decyzji Wójta Gminy J. (dalej: "organ" lub "organ I instancji"), z dnia 11 maja 2026 r., nr [...], orzekającej o odmowie wymeldowania T. J. (dalej: "Skarżący") z miejsca pobytu stałego pod adresem [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 2 kwietnia 2026 r. Prokuratura Okręgowa [...] Wydział Sądowy we W. złożyła wniosek o wymeldowanie Skarżącego z miejsca pobytu stałego [...] twierdząc, że wyjechał on we wrześniu 2024 r. za granicę, gdzie obecnie koncentruje centrum swoich spraw życiowych. Wójt wszczął postępowanie w sprawie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania Skarżącego w miejscu pobytu stałego w lokalu położonym w [...]. W dniu 15 kwietnia 2026 r. organ wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego do Skarżącego na powyższy adres. Korespondencja ta została odebrana przez matkę Skarżącego. Jak ustalił organ na podstawie informacji uzyskanej od siostry Skarżącego utrzymuje on stały kontakt z rodziną, a matka przekazuje mu całą korespondencję.

W dniu 20 kwietnia 2026 r. Skarżący za pośrednictwem usługi eDoręczeń złożył zgłoszenie wyjazdu za granicę Rzeczypospolitej Polskiej. W zgłoszeniu wskazał przewidywalny okres pobytu w [...] do dnia 14 listopada 2026r. W tym samym dniu Skarżący skontaktował się telefonicznie z Urzędem Gminy informując, że otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie i wyjaśnił, że dopełnił obowiązku zawiadomienia o wyjeździe za granicę z opóźnieniem wynikającym z braku wiedzy o konieczności informowania organów o takim wyjeździe. Oznajmił ponadto, że przeprowadza generalny remont budynku w miejscu zamieszkania i ma zamiar do niego powrócić. Pozostawił w nim swoje rzeczy oraz płaci bieżące koszty jego utrzymania. Oświadczył także, że budynek jest jego własnością i nie ma zamiaru się z niego wymeldować.

W konsekwencji dokonanych ustaleń organ I instancji decyzja z 11 maja 2026 r. odmówił wymeldowania Skarżącego z miejsca pobytu stałego.

Odwołanie od tej decyzji złożył Prokurator, wniósł o jej uchylenie i zarzucił organowi I instancji - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U. z 2025 r. poz.1691) dalej "k.p.a.", polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności, w szczególności dotyczących charakteru opuszczenia lokalu, a mianowicie czy było ono trwałe i dobrowolne, zaniechaniu podjęcia czynności dowodowych zmierzających do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz zaniechaniu rozpatrzenia w sposób wszechstronny zebranych dotychczas dowodów, w konsekwencji czego rozstrzygnięcie oparto na jednostronnej i wybiórczej ocenie materiału dowodowego, co skutkowało nieuprawnionym przyjęciem, że opuszczenie miejsca stałego pobytu nie miało charakteru trwałego.

Przywołaną na wstępie decyzja Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, ustalony stan faktyczny sprawy oraz przepisy prawa mające w niej zastosowanie. W ocenie Wojewody organ I instancji dopuścił do uchybień dotyczących procedury prowadzonego postępowania administracyjnego. W jego ocenie naruszona została zasada prawdy obiektywnej poprzez niewyjaśnienie charakteru przebywania lub okoliczności opuszczenia lokalu przez Skarżącego, co skutkuje niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy w ogóle. Zdaniem Wojewody organ I instancji nie zgromadził w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a wniosek Prokuratora, w którym wskazano okoliczności mające dowodzić konieczności wymeldowania danej osoby z miejsca pobytu stałego uzasadnił wszczęcie przez organ meldunkowy postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania, nie zwalniał organu z obowiązku przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego zgodnie z art. 7, art. 77 oraz 80 k.p.a.

Jak stwierdził ponadto organ odwoławczy w trakcie postępowania nie zapewniono Prokuratorowi zgodnie z przepisami k.p.a. czynnego udziału m.in. nie zawiadamiając go o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.

Wojewoda wskazał, że notatki służbowe z rozmów telefonicznych nie zastępują dowodu z przesłuchania świadka. Taki sposób prowadzenia postępowania przez organ I instancji doprowadził w konsekwencji do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego co w konsekwencji doprowadziło do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Niezadowolony z rozstrzygnięcia organu odwoławczego Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił mu:

1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniały ustawowe przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, tj. mimo że decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a ewentualnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części;

2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji był niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy organ I instancji w sposób wyczerpujący ustalił i ocenił całokształt okoliczności faktycznych sprawy, w tym w szczególności charakter pobytu Skarżacego poza granicami kraju;

3. rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. (a tym samym i art. 9 oraz art. 11 k.p.a.) przez niewyznaczenie Skarżącemu terminu do zapoznania się w postępowaniu odwoławczym z materiałem dowodowym i nieudzielenie mu terminu na wypowiedzenie się w sprawie tego materiału i zarzutów odwołania Prokuratora, co skutkowało tym, że Skarżący nie wiedział nawet o trwającym postępowaniu odwoławczym, zainicjowanym odwołaniem Prokuratora, wskutek czego Skarżący nie brał w nim udziału (postępowanie odwoławcze miało charakter zaoczny wobec Skarżącego). Uchybienie to jest szczególnie rażące także z tego powodu, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wytknął organowi I instancji naruszenie tego samego przepisu w wyniku niepoinformowania Prokuratora o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego;

4. naruszenie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (dalej: "u.e.l.") poprzez błędną wykładnię przesłanki "opuszczenia miejsca pobytu stałego", polegającą na pominięciu utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą sam fakt przebywania za granicą nie jest równoznaczny z opuszczeniem dotychczasowego miejsca pobytu stałego, jeżeli nie towarzyszy mu trwała i dobrowolna rezygnacja z tego miejsca oraz przeniesienie ośrodka interesów życiowych;

5. naruszenie art. 36 ust. 2 u.e.l. poprzez pominięcie zgłoszenia wyjazdu poza granice Rzeczypospolitej Polskiej, bez zamiaru stałego pobytu, na okres dłuższy niż 6 miesięcy, dokonanego przez Skarżącego;

6. naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 182 i art. 188 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że Prokurator, inicjując / przystępując do postępowania na prawach strony, w tym wnosząc odwołanie od decyzji odmawiającej wymeldowania, jest obowiązany działać wyłącznie w interesie praworządności i interesu publicznego, a nie w interesie własnym związanym z prowadzonym przez siebie lub jednostkę tej samej Prokuratury postępowaniem karnym, co w niniejszej sprawie miało bezpośredni wpływ na wniesienie i sposób sformułowania odwołania i ocenę materiału dowodowego przez organ odwoławczy;

7. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie decyzji wyłącznie na twierdzeniach Prokuratora, zawartych w odwołaniu, a nie dowodach znajdujących się w aktach sprawy;

8. naruszenie art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez faktyczne zastosowanie instytucji wymeldowania jako środka nacisku ograniczającego konstytucyjnie gwarantowaną wolność wyboru miejsca pobytu, bez podstawy ustawowej uzasadniającej takie ograniczenie;

9. naruszenie art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez naruszenie istoty prawa własności Skarżącego do przedmiotowej nieruchomości, w sposób nieproporcjonalny do celu, jaki miałaby realizować decyzja meldunkowa;

10. naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP (zasada legalizmu i zasada demokratycznego państwa prawnego) poprzez wykorzystanie instytucji prawa administracyjnego do celów pozaadministracyjnych, niezwiązanych z ochroną porządku ewidencyjnego, a służących wyłącznie realizacji celów postępowania karnego.

W związku z podniesionymi zarzutami Skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości;

2. zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumenty uzasadniające podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: u.p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.

Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 – publ. CBOSA).

Przeprowadzona przez Sąd, w powyżej określonych granicach, kontrola zaskarżonego aktu wykazała, że decyzja Wojewody z dnia 3 lipca 2026 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2026 r. poz. 384), dalej jako "u.e.l.".

Zgodnie z art. 35 u.e.l., organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Jedyną zatem przesłanką wymeldowania jest fakt opuszczenia miejsca zameldowania bez dopełnienia obowiązku wymeldowania.

Definicję pobytu stałego zawiera art. 25 ust. 1 u.e.l., zgodnie z którym pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że miejsce stałego pobytu danej osoby to miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmuje korespondencję. Pobyt stały musi więc wiązać się z faktycznym przebywaniem pod wskazanym adresem. Nie chodzi tutaj o sporadyczne przebywanie w domu, pojawianie się w nim, czy też w jego okolicy i stwarzanie pozorów, że się w nim mieszka.

Odnośnie zrealizowania zawartej w art. 35 u.e.l. przesłanki opuszczenia lokalu Sąd wskazuje, że ustawodawca nie sprecyzował, jaki charakter ma mieć opuszczenie przez osobę miejsca pobytu oraz w jaki sposób fakt opuszczenia lokalu ma być potwierdzony. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu w rozumieniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne (m.in. wyrok NSA z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 851/09).

Przepis ten nie ogranicza jednak wydania decyzji o wymeldowaniu do przypadków, w których opuszczenie miejsca zameldowania było dobrowolne. Na równi z dobrowolnością opuszczenia lokalu należy traktować te sytuacje, w których osoba podlegająca wymeldowaniu nie może zgodnie z prawem lub na skutek okoliczności faktycznych dalej zamieszkiwać w miejscu, w którym była zameldowana (np. eksmisja, odbywanie kary pozbawienia wolności, nakaz opuszczenia lokalu, czy zakaz zbliżania się do członków rodziny).

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W okolicznościach sprawy rację ma Wojewoda wskazując, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w zakresie gromadzenia w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami k.p.a., materiału dowodowego mającego na celu wyjaśnienie czy Skarżący przebywa w miejscu zamieszkania z zamiarem stałego pobytu i czy opuszczenie przez niego lokalu (domu) nie miało charakteru trwałego. Niezwykle istotną okolicznością w sprawie była informacja Prokuratora, że Skarżący jest poszukiwany listem gończym, wydano wobec niego europejski nakaz aresztowania i wdrożono poszukiwania międzynarodowe.

Tym samym organ I instancji zaniechał ustalenia relewantnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. W tym zakresie już ta okoliczność determinowała prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewody. Słuszne są również zastrzeżenia Wojewody co do zastępowania dowodu z przesłuchania świadków notatkami służbowymi pracowników organu w celu ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

Niezależnie należy również odnieść się do pozostałych wadliwości dostrzeżonych przez Wojewodę. Nie ulega zatem wątpliwości, że z art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania prowadzonego przez ten organ. Treść art. 10 § 1 k.p.a. wskazuje na gwarancyjny charakter tego przepisu, zapewniający stronie dwa podstawowe prawa procesowe: prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Te podstawowe prawa procesowe strony organ administracji ma obowiązek zapewnić w toku prowadzonego postępowania. Nie zawiadamiając Prokuratora o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie organ I instancji ewidentnie naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 182 k.p.a. prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Natomiast z art. 183 §1 k.p.a. wynika, że prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184, służą prawa strony (art. 188 k.p.a.).

W konsekwencji analizy akt sprawy Sądnie nie podzielił zarzutów sprzeciwu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.