Zamknięte obrady komisji konkursowej w uchwale gminy. Sąd unieważnił część programu

1. Rada Miejska w [...] (dalej: organ), powołując się na art. 7 ust. 1 pkt 19 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1153, dalej: u.s.g.), a także art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1338; dalej: ustawa), podjęła w dniu [...] października 2025 r. uchwałę nr XI/83/2025 w sprawie Programu Współpracy Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2026 rok.

2. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prokurator Rejonowy w [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1) istotne naruszenie prawa polegające na określeniu w § 5załącznika do uchwały, że współpraca Gminy z organizacjami "opiera się na zasadach pomocniczości i suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji, jawności i legalności", a więc ograniczeniu się tylko do powtórzenia regulacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy, podczas gdy zasady współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy powinny być skonkretyzowane, a ich katalog organ stanowiący gminy powinien sformułować w ten sposób, aby podmioty zamierzające podjąć współpracę z jednostką samorządu terytorialnego (uczestnicy programy) nie miały wątpliwości co do wskazanych zasad współpracy, a więc nieokreślenie zasad współpracy wbrew wynikającemu z treści ustawy obowiązkowi, co stanowi naruszenie art. 5a ust. 4 pkt 2 ustawy;

2) istotne naruszenie prawa polegające na wskazaniu w § 9 załącznika do uchwały, że "zakres przedmiotowy Programu obejmuje sferę zadań publicznych mających na celu poprawę warunków życia i rozwoju mieszkańców Gminy [...] wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy...", a więc wskazaniu w sposób niedostatecznie określony, jaki jest zakres przedmiotowy współpracy pomiędzy gminą a podmiotami, o których mowa w ustawie;

3) istotne naruszenie prawa polegające na wskazaniu w § 17 ust. 4 tiret 1 załącznika do uchwały, że "komisja konkursowa obraduje przy drzwiach zamkniętych, które zwołuje i prowadzi przewodniczący" , która to regulacja stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 5 ust. 3 ustawy zasadą jawności współpracy organów władzy publicznej i podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego, która to zasada odnosi się do wszelkich kwestii związanych z relacjami pomiędzy organami administracji a podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, a więc także i do funkcjonowania komisji konkursowych, co stanowi naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy;

4) istotne naruszenie prawa polegające na określeniu w § 17 ust. 5 załącznika do uchwały, że "uczestnictwo w posiedzeniach Komisji konkursowej jest nieodpłatne" w sytuacji, gdy jest to ustawowo uregulowane, co stanowi naruszenie art. 5a ust.4 pkt 11 ustawy.

Stawiając powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

3. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej częściowe uwzględnienie w zakresie dotyczącym przepisów § 17 ust. 4 tiret 1 oraz § 17 ust. 5 załącznika do uchwały. W odniesieniu do pierwszych dwóch zarzutów wniósł natomiast o oddalenie skargi. Zdaniem organu powtórzenie w § 5 załącznika zasad wymienionych w ustawie nie jest istotnym naruszeniem prawa, a delegacja ustawowa nie wymaga ich uszczegółowienia. Odnosząc się do§ 9 załącznika do uchwały organ wskazał, że do realizacji delegacji ustawowej wystarczające jest tylko ogólne wskazanie zadań. Za dopuszczalne uznano też zawarte w tym przepisie odesłanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).

5. Skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot. Zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

6. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 91 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie t.j. Dz.U z 2026 r. poz. 662 ze zm.) w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W odniesieniu do uchwały podejmowanej na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że ma ona charakter aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 13 lipca 2023 r., III OSK 1795/22 oraz 25 kwietnia 2025 r., III OSK 2682/23, CBOSA).

7. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, ST 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

8. Za takie, co jest bezsporne, należy uznać regulacje zawarte w § 17 ust. 4 tiret 1 oraz § 17 ust. 5 załącznika do uchwały. Zawarta w pierwszym przepisie regulacja jest wprost niezgodna z wyrażoną w art. 5 ust. 3 ustawy zasadą jawności współpracy organów władzy publicznej i podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego, która to zasada, jak trafnie podnosi to skarżący, odnosi się do wszelkich kwestii związanych z relacjami pomiędzy organami administracji a podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, a więc także i do funkcjonowania komisji konkursowych, co stanowi istotne naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy.

9. Jeśli chodzi o drugi przepis z normy kompetencyjnej zawartej w art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie da się wyprowadzić upoważnienia dla organu stanowiącego do określenia zasad uczestnictwa poszczególnych członków komisji w jej pracach, poprzez wskazanie, że uczestnictwo to jest nieodpłatne (jak też, że członkom tej komisji nie przysługuje zwrot wydatków związanych z wykonywaniem czynności). Uprawnienie do określenia zasad działania komisji konkursowej nie może być bowiem utożsamiane z uprawnieniem do wskazania sposobu wynagradzania członków komisji, czy też przyjęcia, że uczestnictwo w pracach komisji jest nieodpłatne.

Także brzmienie art. 15 ust. 2b ustawy przemawia za brakiem kompetencji do określenia zasad wynagradzania członków komisji. Zgodnie z tym przepisem, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może wskazać jako swoich przedstawicieli w pracach komisji podległych mu pracowników. Wynagrodzenie takich pracowników podlega stosownemu reżimowi prawnemu - w szczególności ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1135) - wraz z przepisami wykonawczymi oraz przepisami Kodeksu pracy. Stosownie natomiast do art. 7 ustawy o pracownikach samorządowych czynności pracodawcy wobec takich osób będzie wykonywał Wójt. W konsekwencji zatem, skoro wynagrodzenie pracowników samorządowych podlega określonemu reżimowi prawnemu, a w stosunku do pozostałych członków komisji konkursowej brak jest podstaw do określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad uczestnictwa w jej pracach, a tym samym zasad wynagradzania (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., III OSK 2067/24, CBOSA). Zakwestionowany przepis jest więc istotnie niezgodny z prawem.

10. Skarga został również uwzględniona w zakresie dotyczącym § 9 załącznika do uchwały jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Mianowicie z orzecznictwa wypracowanego na tle podobnych spraw wynika, że "zakres przedmiotowy" to określenie, które z zadań publicznych wymienionych w art. 4 ustawy będą realizowane w danej gminie w ramach współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy. Ustawodawca w art. 5a ust. 4 pkt 3 wymaga zatem wskazania w uchwale, które z zadań wymienionych w art. 4 ustawy, w realiach danej gminy, będą przedmiotem współpracy. Należy bowiem mieć na uwadze, że przepisy uchwały stanowią bezpośrednią podstawę współpracy Gminy z organizacjami.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie wskazanie tych zadań nie musi być jednak szczegółowe, bo delegacja ustawowa tego nie wymaga. Jednakże blankietowe odesłanie jakie zawarto w § 9 załącznika uchwały powoduje, że zakres tego przepisu obejmuje także zadania, których nie może realizować gmina (bo nie wszystkie zadania wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie mogą być realizowane przez gminy). O ile zatem kwestia szczegółowości wskazania zadań ma charakter interpretacyjny i niedający się jednoznacznie ocenić prawnie (zatem nie da się temu przypisać kwalifikacji "istotnego naruszenia prawa"), to zbyt szerokie sformułowanie § 9, obejmujące swoim zakresem normowania i zastosowania zadania, które nie należą do kompetencji gminy jest już istotnym naruszeniem prawa.

11. Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącego w odniesieniu do § 5załącznika zaskarżonej uchwały czyli kwestii uregulowania zasad współpracy gminy z organizacjami. Zdaniem Sądu sposób sformułowania przepisu art. 5a ust. 4 pkt 2 ustawy zawierającego delegację do podjęcia uchwały w rozważanym zakresie dopuszcza różne możliwości jego interpretacji. Skoro bowiem roczny program ma "zawierać zasady współpracy" nie wyklucza to dopuszczalności jedynie ich wymienienia. Do tego samo pojęcie ",zasad" także może być rozumiane w różny sposób, zarówno jako pewne cechy współpracy, ale też jako określone reguły, sposób działania. Przepis nie mówi bowiem wprost, że chodzi o zasady prawa (takie rozumienie zakłada skarżący, co już jest jedną z opcji interpretacyjnych).

W ocenie sądu w przypadku powyższej delegacji mamy do czynienia z sytuacją, że ustawodawca w ustawie posłużył się nazwą o znacznym stopniu nieostrości, będącą tzw. klauzulą generalną. W takim przypadku zakres swobody przy realizacji delegacji ustawowej jest bardzo szeroki, przy czym granice tej swobody wyznaczają zasady prawa. Inaczej mówiąc realizacja tej delegacji nie może prowadzić do ograniczenia zasad (rozumianych jako zasady prawa). Takim ograniczeniem byłoby ich doprecyzowanie lub nadawanie im w prawie miejscowym znaczenia węższego niż przyjmowane w całym systemie prawa(katalog zawarty w art. 5 ust. 3 ustawy wymienia bowiem zasady o charakterze podstawowym lub ogólnosystemowym).

Paradoksalnie zatem ich dookreślenie prowadziłaby do skutków niedających się zaakceptować – rożnego ich definiowania na poziomach lokalnych i ograniczenia, co uznać należy za niedopuszczalne. Trafnie zatem doktryna dostrzegając, że przyczyną problemu jest wadliwość sformułowania delegacji ustawowej po to, by nie ograniczać działania i zastosowania tych zasad na poziomie aktów prawa miejscowego przyjmuje, że najlepszym rozwiązaniem jest powielenie w uchwale zasad określonych w art. 5 ust. 3 ustawie (por. P. Staszczyk, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz, Warszawa 2026, t. 3 do art. 5a; por. także wyrok WSA w Łodzi z 9 marca 2023 r., III SA/Łd 62/23, CBOSA).

12. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 9, § 17 ust. 4 tiret 1 i § 17 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w odniesieniu do zarzutu rozważonego w punkcie wyżej.

Zdaniem sądu, mając na uwadze prawne i społeczne skutki realizacji uchwały, nie było potrzeby stwierdzania jej nieważności w całości, gdyż może być ona w wadliwych elementach konwalidowana.