Gmina powtórzyła zasady współpracy z ustawy. Sąd oddalił skargę prokuratora

Rada Gminy [...] (dalej: organ), powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1153, dalej: u.s.g.), a także art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1338; dalej: u.d.p.p.w.), podjęła w dniu [...] listopada 2025 r. uchwałę nr XIX/108/2025 w sprawie uchwalenia Rocznego programu współpracy Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2026 rok. W myśl § 1 uchwały Program stanowi załącznik do uchwały.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prokurator Rejonowy w [...], zarzucając jej istotne naruszenie prawa tj. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 5a ust. 4 pkt 2 u.d.p.p.w. poprzez niedostateczne określenie w § 3 uchwały zakresu zasad współpracy pomiędzy Gminą [...] a organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. Stawiając powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Za niewystarczające uznał Prokurator wskazanie w § 3 uchwały, w ślad za treścią art. 5 ust. 3 u.d.p.p.w., że współpraca odbywa się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. Zdaniem skarżącego w/w zasady współpracy powinny być skonkretyzowane, a ich katalog powinien organ tak sformułować, aby podmioty zamierzające podjąć współpracę z jednostką samorządu terytorialnego nie miały wątpliwości co do wskazanych zasad współpracy. Dalej Prokurator zwrócił uwagę na wymóg tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla adresatów.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie ewentualnie o orzeczenie ze wskazaniem o nieistotnym naruszeniu prawa w zakresie § 3 zaskarżonej uchwały. Zdaniem organu zaskarżona uchwała spełnia wymóg ustalenia zasad współpracy z organizacjami pożytku publicznego, zwracając uwagę, iż u.d.p.p.w. nie narzuca prawnego obowiązku wyjaśniania znaczenia poszczególnych pojęć. Mając na uwadze powyższe zdaniem organu brak podstaw do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa w w/w zakresie. Organ dodał, iż w treści skarżonej uchwały są zapewnione mechanizmy pozwalające na dochowanie wymienionych w § 3 uchwały zasad współpracy np. co do zasady suwerenności i partnerstwa w § 2 ust. 1 i 2 uchwały przewidziano jako główne cele programu m.in. budowanie partnerstwa między administracją publiczną i organizacjami a jednym z celów szczegółowych jest budowanie i umacnianie partnerstwa pomiędzy samorządem a organizacjami pozarządowymi. Z kolei odnośnie zasady pomocniczości w § 5 uchwały wskazano, że współpraca gminy z organizacjami odbywać się będzie głównie w formie zlecenia organizacjom realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie przy czym zlecanie to będzie miało formę wspierania wykonywania zadań publicznych wraz z udzieleniem dotacji na dofinansowanie ich realizacji, zaś zasada efektywności poprzez wymóg oceny realizacji programu (§ 10 uchwały), zaś zasada konkurencyjności i jawności poprzez obowiązek przeprowadzenia konkursu przed zleceniem zadania (§ 8, § 11 uchwały).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2025 r. w sprawie uchwalenia Rocznego programu współpracy Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2026 rok.

Powyższą kontrolę zainicjował Prokurator Rejonowy w [...], którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2026 r., poz. 810), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Z przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Zadaniem Prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. W orzecznictwie wskazuje się, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r., I OSK 978/06, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 maja 2018 r., III SA/Lu 79/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Przy czym należy zaznaczyć, iż przepis art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania z prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych, co oznacza, że wybór w tym zakresie należy do prokuratora (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 marca 2023 r., I SA/Bk 79/23, CBOSA).

Z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 662 ze zm., dalej jako u.s.g.) wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

Nie budziło wątpliwości w przedmiotowej sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.p.p.w. działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. W art. 4 ust. 1 u.d.p.p.w. ustawodawca określił w pkt 1-34 katalog zadań stanowiących sferę zadań publicznych, o której mowa w art. 3 ust. 1. W myśl art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Zgodnie z art. 5a ust. 4 u.d.p.p.w. roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności:

1) cel główny i cele szczegółowe programu;

2) zasady współpracy;

3) zakres przedmiotowy;

4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;

5) priorytetowe zadania publiczne;

6) okres realizacji programu;

7) sposób realizacji programu;

8) wysokość środków planowanych na realizację programu;

9) sposób oceny realizacji programu;

10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;

11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Analiza treści art. 5a ust. 4 u.d.p.p.w. prowadzi do wniosku, iż posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, iż omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że w uchwalanym programie muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie (zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Op 151/11 LEX nr 1086473).

Zdaniem strony skarżącej objęta skargą uchwała w sposób istotny narusza prawo z uwagi na niewystarczające uregulowanie jednego z wymaganych w świetle art. 5 a ust. 4 pkt 2 u.d.p.p.w. elementów uchwały jakim są zasady współpracy. W § 3 załącznika do skarżonej uchwały uchwalono, że współpraca gminy z organizacjami odbywa się na zasadach: suwerenności stron, pomocniczości, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji, jawności. Zdaniem skarżącego regulacja taka w istocie powiela treść art. 5 ust. 3 u.d.p.p.w., zgodnie z którym współpraca, o której mowa w ust. 1 (między gminą a organizacjami pozarządowymi), odbywa się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. Wobec powyższego więc zdaniem skarżącego kwestionowany przepis uchwały nie stanowi prawidłowej realizacji przepisu upoważniającego jakim jest art. 5a ust. 4 pkt 2 u.d.p.p.w.

Przeprowadzona przez Sąd analiza akt sprawy na tle przepisów prawa dotyczących zaskarżonej uchwały, doprowadziła do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Sądu sposób sformułowania przepisu art. 5a ust. 4 pkt 2 u.d.p.p.w., zawierającego delegację do podjęcia uchwały w rozważanym zakresie, dopuszcza różne możliwości jego interpretacji. Skoro bowiem roczny program ma "zawierać zasady współpracy" nie wyklucza to dopuszczalności jedynie ich wymienienia. Do tego samo pojęcie "zasad" także może być rozumiane w różny sposób, zarówno jako pewne cechy współpracy, ale też jako określone reguły, sposób działania.

W ocenie Sądu, wbrew ocenie skarżącego, brak jest podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że ustawodawca formułując w w/w sposób treść

art. 5a ust. 4 pkt 2 u.d.p.p.w. nałożył na uchwałodawcę wymóg określenia zakresu zasad współpracy między gmina a organizacjami pozarządowymi. Powyższego nie można bowiem wprost wywieść z treści cyt. przepisu upoważniającego.

Prawidłowość oceny w tym zakresie potwierdza treść komentarza do art. 5a Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. wyd. II, Gdańsk 2026, P. Staszczyk, w którym autor wskazał, iż zgodnie z art. 5a ust. 4 program roczny powinien zawierać regulację co do zasad współpracy – które faktycznie powinny powielać zasady określone w art. 5 ust. 3 u.d.p.p.w. Zatem dokładnie tak jak dokonane zostało to w zaskarżonej uchwale.

W ocenie Sądu w przypadku powyższej delegacji mamy do czynienia z sytuacją, że ustawodawca w ustawie posłużył się sformułowaniem o znacznym stopniu nieostrości, co z kolei powoduje, że ze szczególną ostrożnością należy dokonywać oceny z punktu widzenia istotnego naruszenia prawa przy realizacji przepisu upoważniającego. W przedmiotowej sprawie skarżony organ skorzystał z dopuszczalnej w świetle brzmienia art. 5a ust. 4 pkt 2 u.d.p.p.w. możliwości ,,zawarcia zasad współpracy", nie wykraczając poza ustawowo określony katalog zasad współpracy.

Zgodzić należy się przy tym ze stanowiskiem WSA w Łodzi, który w wyroku z 9 marca 2023 r., III SA/Łd 62/23, wydanym na tle art. 5 a ust. 4 pkt 2 u.d.p.p.w., wskazał, że organ uchwałodawczy nie jest upoważniony do zdefiniowania pojęć dotyczących zasad współpracy według własnego uznania. Powstałaby bowiem nieakceptowalna z punktu widzenia spójności systemu prawnego sytuacja, że każdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego mógłby różnie definiować zasady określone w ustawie. Oznacza to zatem konieczność zachowania w tym zakresie ostrożności.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, iż wobec braku stwierdzenia wyraźnej i jednoznacznej sprzeczności między treścią przepisu upoważniającego do podjęcia zaskarżonej uchwały, a jej treścią (odnoszącą się do zasad współpracy), brak jest podstaw do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.