Gmina wykluczyła wynagrodzenie członków komisji konkursowej. WSA unieważnił ten zapis

Rada Miejska w [...], powołując się na art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1338), podjęła w dniu [...] listopada 2025 r. uchwałę Nr XXVI/179/2025 w sprawie uchwalenia Programu współpracy Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami w 2026 r.

Prokurator Rejonowy w [...] (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zarzucając istotne naruszenie prawa, poprzez określenie w § 17 ust. 5 załącznika do uchwały (winno być § 20 pkt 5 załącznika do uchwały – przypis Sądu), że "uczestnictwo w pracach Komisji Konkursowej jest nieodpłatne", w sytuacji braku podstaw prawnych do wkraczania w ustawowo oznaczoną strefę członkostwa w komisji konkursowej, w tym braku upoważnienia do określenia zasad uczestnictwa poszczególnych członków komisji w jej pracach poprzez wskazanie, że uczestnictwo to jest nieodpłatne, czy też, że członkom komisji nie przysługuje zwrot kosztów podróży, co stanowi naruszenie art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy.

Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 20 pkt 5 załącznika do uchwały.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ wskazał, że komisja konkursowa ma charakter opiniodawczo-doradczy i nie jest organem wyposażonym w kompetencje władcze. Udział w jej pracach nie stanowi stosunku pracy ani stosunku cywilnoprawnego, lecz jest elementem procedury konkursowej służącej ocenie ofert składanych przez organizacje pozarządowe. W konsekwencji brak jest ustawowej podstawy do przyznania członkom komisji prawa do wynagrodzenia lub zwrotu kosztów związanych z udziałem w jej pracach. Zdaniem organu zaskarżony zapis mieści się w zakresie upoważnienia wynikającego z art.5a ust. 4 pkt 11 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl natomiast art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W związku z tym tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, ST 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest także prokurator, którego legitymacja nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi, a jej jedyną podstawą jest ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. A. Kabat, art. 50 teza nr 10, (w:) P.p.s.a. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, wyd. II, LEX/el. 2021; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., III OSK 2445/19; wyrok NSA z 27 września 2016 r., Il OSK 3179/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Potwierdza to także art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela i poprzez wniesienie takiego środka zaskarżenia prokuratorowi przysługują prawa strony. Powołany przepis nie zastrzega, aby prawo do wniesienia przez prokuratora skargi miało być poprzedzone zwróceniem się do organu o uchylenie lub zmianę we własnym zakresie danego aktu lub wnioskiem do organu nadzoru o podjęcie czynności nadzorczych (por. wyroki NSA: z 25 marca 2025 r., III OSK 1463/24 i z 10 września 2024 r., III OSK 387/21, CBOSA).

Materialnoprawną podstawę zakwestionowanej przez Prokuratora uchwały stanowił art. 5a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1338), zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 2. Zgodnie z art. 5a ust. 4 ustawy program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności:

1) cel główny i cele szczegółowe programu;

2) zasady współpracy;

3) zakres przedmiotowy;

4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;

5) priorytetowe zadania publiczne;

6) okres realizacji programu;

7) sposób realizacji programu;

8) wysokość środków przeznaczanych na realizację programu;

9) sposób oceny realizacji programu;

10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;

11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

W orzecznictwie wskazuje się, że uchwała w sprawie przyjęcia rocznego programu współpracy precyzuje istotne elementy przyszłej współpracy, takie jak: jej zakres przedmiotowy, formy współpracy, priorytetowe zadania publiczne. Roczny program współpracy zawiera w swojej treści normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a ponadto wydawany jest przez ustawowo wskazany organ administracji. Istnieją zatem podstawy do tego, aby zgodnie z prezentowanym w judykaturze stanowiskiem kwalifikować tę uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2025 r., III OSK 2682/23, CBOSA). Ustawa ta w sposób enumeratywny wymienia elementy programu współpracy, które muszą być zawarte w uchwale regulującej tą kwestię. Dopuszcza przy tym możliwość rozszerzenia katalogu form współpracy, poprzez użycie zwrotu egzemplifikacyjnego: "w szczególności", nie przewidując przy tym możliwości tworzenia otwartego katalogu form współpracy przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Program stanowi bowiem plan działania i wytyczne dla organu wykonawczego, który na jego podstawie prowadzi działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4 ustawy, we współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy (wyrok NSA z dnia 13 lipca 2023 r., III OSK 1795/22, CBOSA).

Zgodnie z § 20 pkt 5 załącznika zaskarżonej uchwały za udział w posiedzeniach komisji jej członkom nie przysługuje wynagrodzenie i zwrot kosztów podróży. Należy podzielić stanowisko Prokuratora, że zaskarżona regulacja w sposób istotny narusza prawo. Przepis art. 5a ust. 10 pkt 11 stanowi, że roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

W orzecznictwie zasadnie wskazano, że z normy kompetencyjnej zawartej w art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie da się wyprowadzić upoważnienia dla organu stanowiącego do określenia zasad uczestnictwa poszczególnych członków komisji w jej pracach, poprzez wskazanie, że uczestnictwo to jest nieodpłatne, czy też że członkom komisji nie przysługuje zwrot wydatków związanych z wykonywaniem czynności. Uprawnienie do określenia zasad działania komisji konkursowej nie może być bowiem utożsamiane z uprawnieniem do wskazania sposobu wynagradzania członków komisji, czy też przyjęcia, że uczestnictwo w pracach komisji jest nieodpłatne. Także brzmienie art. 15 ust. 2b ww. ustawy przemawia za brakiem kompetencji do określenia zasad wynagradzania członków komisji. Zgodnie z tym przepisem, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może wskazać jako swoich przedstawicieli w pracach komisji podległych mu pracowników. Wynagrodzenie takich pracowników podlega stosownemu reżimowi prawnemu - w szczególności ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1135) - wraz z przepisami wykonawczymi oraz przepisami Kodeksu pracy. Stosownie natomiast do art. 7 ustawy o pracownikach samorządowych czynności pracodawcy wobec takich osób będzie wykonywał Wójt. W konsekwencji zatem, skoro wynagrodzenie pracowników samorządowych podlega określonemu reżimowi prawnemu, a w stosunku do pozostałych członków komisji konkursowej brak jest podstaw do określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad uczestnictwa w jej pracach, a tym samym zasad wynagradzania (vide: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., III OSK 2067/24, CBOSA). Tym samym zapis przyjęty w § 20 pkt 5 załącznika zaskarżonej uchwały uznać należało za niezgodny z prawem. Doszło bowiem do istotnego naruszenia prawa przez Radę Miejską w [...] poprzez przekroczenie kompetencji ustawowej.

Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.