Program współpracy gminy z organizacjami bez zakresu zadań. Sąd unieważnił § 5 uchwały

Rada Gminy [...] (dalej: organ), powołując się na art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2025 r., poz. 1338, dalej: ustawa) i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r ., poz. 1153, dalej: u.s.g.), podjęła w dniu [...] grudnia 2025 r., uchwałę nr XVIII/13/25 w sprawie uchwalenia programu współpracy Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na 2026 r.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: skarżący). Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił: 1. istotne naruszenie prawa – art. 7 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 ustawy poprzez wskazanie w § 5 zaskarżonej uchwały, w sposób niedostatecznie określony, zakresu przedmiotowego współpracy pomiędzy Gminą [...] a podmiotami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy; 2. istotne naruszenie prawa – art. 7 Konstytucji RP oraz art. 5a ust. 4 pkt 10 ustawy, poprzez wskazanie w § 12 uchwały, w sposób niedostatecznie określony, informacji o sposobie tworzenia programu i przebiegu konsultacji.

Stawiając powyższe zarzuty, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 i § 12 zaskarżonej uchwały.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do pierwszego zarzutu organ wskazał, że przyjął metodę legislacyjną polegającą na tym, że § 5 uchwały (zatytułowany: "Zakres przedmiotowy") w sposób ogólny wskazał przedmiot współpracy z organizacjami pozarządowymi poprzez odwołanie się do art. 4 ust. 1 ustawy. Dodatkowo ten przepis wskazuje cel, do realizacji którego dąży Gmina - zaspokojenia istniejących potrzeb społecznych mieszkańców Gminy [...]. Natomiast szczegółowo zakres przedmiotowy tej współpracy został dookreślony w § 7 uchwały (zatytułowany: "Priorytetowe zadania publiczne").

Natomiast odnosząc się do drugiego zarzutu organ wyjaśnił, że czas konsultacji został wyznaczony od dnia 30 października 2025 r. do dnia 7 listopada 2025 r. Ogłoszenie o konsultacjach zamieszczono w dniu 30 października 2025 r. zapraszając przedstawicieli organizacji pozarządowych i innych podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego na terenie Gminy [...]. Wskazano także, że nie zgłoszono żadnej opinii, a z przeprowadzonych konsultacji sporządzono protokół. Informacja ta wynika z Biuletynu Informacji Publicznej Gminy [...], strony internetowej Gminy, ogłoszenia wywieszonego w siedzibie Urzędu Gminy oraz samej uchwały. Organ zaznaczył także, że żaden podmiot nie zgłosił uwag do projektu, co potwierdza protokół z dnia 12 listopada 2025 r. W ocenie organu obowiązek uwzględnienia w treści uchwały opisu w jaki sposób zgłoszone uwagi wpłynęły na treść podjętej uchwały zgłoszonych w toku konsultacji materializuje się w sytuacji gdy takie uwagi rzeczywiście zostaną zgłoszone. Skoro takich uwag brak, ich opisywanie jest bezprzedmiotowe. W zaskarżonej uchwale nie brakuje informacji o przebiegu konsultacji, z dokładnym opisem czasu, w jakim te konsultacje zostały przeprowadzone, o podmiotach w nich uczestniczących (brak opinii w wyznaczonym czasie konsultacji), jaki wyznaczono im czas na zgłaszanie ewentualnych uwag oraz czy i jakie uwagi zgłoszono i w jaki sposób zgłoszone uwagi wpłynęły na treść podjętej uchwały. Tym samym uznać należy, że uchwała wbrew zarzutom skargi wypełnia delegację z art. 5a ust. 4 pkt 10 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest m.in., prokurator, którego legitymacja nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi, a jej jedyną podstawą jest ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. A. Kabat /w/ B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, P.p.s.a. Komentarz, LEX/el. 2021, t. 10 do art. 50; wyrok NSA z 3 dnia grudnia 2019 r., III OSK 2445/19; wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., II OSK 3179/14, orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA).

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl natomiast art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W związku z tym tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, ST 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach była opisana na wstępie uchwała. Podstawę prawa materialnego powyższego aktu stanowił przepis art. 5a ustawy, w myśl którego:

- organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu (ust. 1).

- roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert (ust. 4).

W odniesieniu do uchwały podejmowanej na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że ma ona charakter aktu prawa miejscowego, o charakterze programowym, wyznaczającym pewne kierunki i cele działania (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2023 r., III OSK 1795/22, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2025 r., III OSK 2682/23, CBOSA). Również w doktrynie wskazuje się, że uchwała w sprawie przyjęcia rocznego programu współpracy precyzuje istotne elementy przyszłej współpracy, takie jak: jej zakres przedmiotowy, formy współpracy, priorytetowe zadania publiczne (...). Roczny program współpracy zawiera w swojej treści normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a ponadto wydawany jest przez ustawowo wskazany organ administracji. Istnieją zatem podstawy do tego, aby zgodnie z prezentowanym w judykaturze stanowiskiem kwalifikować tę uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego (por. E. Koniuszewska, Jawność współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi, w: B. Dolnicki (red.), Jawność w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2015, s. 358).

W tym kontekście warto też zauważyć, że w doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się kategorię "swoistych źródeł prawa administracyjnego", obejmującą m.in. akty planowania. Dotyczą one działań administracji publicznej przewidywanych w przyszłości - determinują te działania, określają zakres i okoliczności, w jakich będą miały być podjęte. Akty te posługują się specyficznymi normami, które - choć ongiś były co do tego wątpliwości - można uznać za normy prawne (por. T. Woś /w/ T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 45). W świetle powyższych uwag, istnieją podstawy do przyjęcia, że aktem prawa miejscowego jest również uchwała podejmowana na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy.

Trafnie skarżący zarzuca, że zaskarżona uchwała nie wypełnia w całości delegacji ustawowej wynikającej z art. 5a ust. 4 ustawy odniesieniu do § 5 uchwały, który to przepis dotyczy zakresu przedmiotowego współpracy Gminy z organizacjami. Wskazany przepis uchwały zawiera jedynie zapis, w myśl którego przedmiotem współpracy Gminy [...] i organizacji pozarządowych jest wspólne wykonanie zadań publicznych wymienionych w art. 4 pkt 1, w celu zaspokojenia istniejących potrzeb społecznych mieszkańców Gminy [...]. Zakres przedmiotowy to określenie, które z zadań publicznych wymienionych w art. 4 ustawy będą realizowane w danej gminie w ramach współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy. Ustawodawca w art. 5a ust. 4 pkt 3 wymaga zatem skonkretyzowania w uchwale, które z zadań wymienionych w art. 4 ustawy, w realiach danej gminy, będą przedmiotem współpracy. Należy mieć na uwadze, że przepisy uchwały stanowią bezpośrednią podstawę współpracy Gminy z organizacjami, stąd też - mając na uwadze proces stosowania uchwały - istotne znaczenie ma skonkretyzowanie wprost w uchwale zagadnienia dotyczącego przedmiotu tejże współpracy. W orzecznictwie wskazuje się, że prawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego powinno polegać na wyczerpującym wymienieniu przewidywanego na dany rok zakresu przedmiotowego współpracy. Ma to na celu umożliwienie potencjalnym organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 omawianej ustawy posiadania pełnej wiedzy na temat zakresu planowanej na dany rok współpracy. Postanowienia uchwały powinna cechować kompleksowość oraz precyzja sformułowań, a zaskarżona uchwała tych wymogów nie spełnia (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2015 r., II OSK 2658/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2026 r., III SA/Po 552/26, CBOSA). Nadto gmina, jak zasadnie podnosi skarżący, nie może realizować wszystkich zadań publicznych wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy, lecz tylko te które należą do jej kompetencji (zakresu działania - art. 6 ust. 1, art. 7 u.s.g.)

Powyższe naruszenie uznać należy jako istotne naruszenie prawa, a mianowicie naruszenie art. 5a ust. 4 pkt 3 ustawy, a także art. 7 i 94 Konstytucji. Za istotne naruszenie prawa traktuje się bowiem nieuregulowanie w akcie prawa miejscowego zagadnienia wskazanego w delegacji ustawowej. Pominięcie prawodawcze jest specyficznym rodzajem naruszenia zakresu upoważnienia ustawowego. Akty prawa miejscowego, wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego powinny w całości wykonywać to upoważnienie. Stanowi to warunek ich legalności. W przypadku, gdy akt prawa miejscowego nie realizuje w pełni treści upoważnienia ustawowego powinien zostać wyeliminowany ze skutkiem ex tunc z lokalnego porządku prawnego (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 834/17, CBOSA). O ocenie istotności lub nieistotności naruszenia prawa nie decyduje to, czy nakładany obowiązek jest łatwy do wykonania lub mało istotny (błahy), ale to, czy dany zakres regulacji ma jakiekolwiek upoważnienie ustawowe i w jakim zakresie lub w jaki sposób organ samorządu w ramach realizacji tego upoważnienia naruszył prawo (wyrok NSA z 14 marca 2024 r., III OSK 1677/23, CBOSA).

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego w zakresie zarzutu sformułowanego w punkcie 2 skargi, tj. istotnego naruszenie prawa – art. 7 Konstytucji RP oraz art. 5a ust. 4 pkt 10 ustawy, poprzez wskazanie w § 12 uchwały, w sposób niedostatecznie określony, informacji o sposobie tworzenia programu i przebiegu konsultacji. W zaskarżonej uchwale znajduje się bowiem informacja dotycząca przebiegu konsultacji, która odpowiada wymogom określonym w art. 5a ust. 4 pkt 10 in fine ustawy. Przepis art. 5a ust. 1 ustawy nakłada obowiązek przeprowadzenia konsultacji, natomiast art. 5a ust. 4 pkt 10 ustawy wymaga, aby informacja o ich przebiegu znalazła się również w treści uchwały. Przy czym nie chodzi tylko o odnotowanie, że takie konsultacje się odbyły, ale konieczne jest opisanie jako one przebiegały. Oznacza to, że tylko zamieszczenie w uchwale opisu przebiegu tych konsultacji będzie wystarczające do stwierdzenia, że rada gminy wypełniła nałożony na nią obowiązek podjęcia stosownej uchwały w tym zakresie. Zdaniem Sądu wypełnienie tego obowiązku stanowi wskazanie w § 12 uchwały, że program zastał opracowany po konsultacjach (przeprowadzonych w okresie od 30 października 2025 r. do 7 listopada 2025 r.) - w sposób określony w uchwale nr XXXI/259/10 z dnia 8 listopada 2010 r., ale przede wszystkim wskazanie, że w wyniku przeprowadzonych konsultacji nie zgłoszono żadnej opinii w sprawie projektu programu, a z przeprowadzonych konsultacji sporządzono protokół. Takie sformułowanie określa jak konkretnie przebiegły konsultacje.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej argumenty i charakter stwierdzonych uchybień należało stwierdzić nieważność § 5 zaskarżonej uchwały, uwzględniając skargę - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W pozostałym zaś zakresie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.