Regulamin gminy zakazywał mycia podwozia auta. Sąd stwierdził nieważność części przepisów

Rada Miejska w [...], powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.; dalej jako u.s.g.) oraz art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 733; dalej jako u.c.p.g.) podjęła w dniu [...] czerwca 2025 r. uchwałę nr XXI/139/25 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (Dz.Urz.Woj. [...]. z 2025 r., poz. 1731).

W załączniku do tej uchwały znalazły się m.in. następujące przepisy:

- § 3 ust. 1. Obowiązek właścicieli nieruchomości uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz z chodników położonych wzdłuż nieruchomości winien być realizowany codziennie do godz. 12.00, a w przypadku intensywnych opadów śniegu - w ciągu 8 godzin od ustania opadów, poprzez: 1) zamiatanie, zbieranie, zmywanie, itp.; 2) odgarnięcie śniegu i błota pośniegowego w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu; 3) usuwanie śliskości z zachowaniem wymagań określonych w przepisach dotyczących rodzajów i warunków stosowania środków, które mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach; 4) uprzątnięcie z chodnika piasku lub kruszywa użytego do likwidacji śliskości niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego stosowania.

- § 4 ust. 1. Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami, z wyłączeniem mycia podwozia i silnika, może odbywać się wyłącznie przy użyciu środków ulegających biodegradacji, w miejscach nieprzeznaczonych do użytku publicznego,

o utwardzonej, szczelnej nawierzchni, posiadających odprowadzenie powstających ścieków po podczyszczeniu do kanalizacji sanitarnej lub do zbiornika bezodpływowego, z którego są usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami.

- § 4 ust. 2. Zabrania się prowadzenia poza miejscami do tego przeznaczonymi prac związanych z naprawą pojazdów, które mogą spowodować zanieczyszczenie środowiska, w szczególności: wymiany oleju, prac blacharskich, lakierniczych, itp.

- § 8. Do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych stosuje się pojemniki lub worki o pojemnościach od 120 l do 1100 l.

- § 20 ust. 2. Osoba utrzymująca zwierzę domowe, w szczególności mogące stanowić zagrożenie lub uciążliwość dla ludzi, powinna zapewnić utrzymanie zwierzęcia w sposób zapobiegający jego wydostaniu się poza teren nieruchomości, na której jest utrzymywane;

- § 20 ust. 5. Na terenach przeznaczonych do użytku publicznego psy należy prowadzić na smyczy, zaś psy należące do ras uznawanych za agresywne oraz psy, które zachowują się agresywnie w stosunku do ludzi i innych zwierząt, należy prowadzić na smyczy i w kagańcu.

Prokurator Rejonowy w [...] zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.: art. 4 ust. 1 i 2 i oraz art. 5 ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115, § 118, § 135, §, § 137. § 143, § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., polegające na zawarciu w regulaminie, stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały, regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie zapisów u.c.p.g. oraz innych ustaw, przez przekroczenie delegacji ustawowej dla obowiązku wynikającego:

- z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. polegające na określeniu w § 3 załącznika do uchwały - obowiązku uprzątnięcia przez właścicieli nieruchomości zanieczyszczeń codziennie do godz. 12.00, a w przypadku intensywnych opadów w ciągu 8 godzin od ustania opadów i niezwłocznie po ustaniu przyczyn, w sytuacji, kiedy określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie zostało przewidziane

w obowiązkach uregulowanych w tym przepisie;

- z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. polegające na określeniu w § 3 załącznika do uchwały obowiązku uprzątnięcia przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu, lodu

i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości i określenie sposobu w jaki to ma nastąpić, w sytuacji kiedy delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.c.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika,

a nadto przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b uc.p.g. nie upoważnia Rady Miasta do wskazania sposobu, w jakim ma być uprzątnięte błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości wskazanych w naruszonym przepisie;

- z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d u.c.p.g, polegające na określeniu w § 4 załącznika do uchwały możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, z wyłączeniem mycia podwozia i silników, a także zakazu prowadzenia poza miejscami do tego przeznaczonymi prac związanych z naprawą pojazdów, w sytuacji kiedy powyższy przepis nie wprowadza generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów samochodowych tylko do określonych części pojazdów i zezwala radzie gminy na określenie wymagań, które muszą zostać spełnione w przypadku mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, a wymagania te mogą dotyczyć wyłącznie utrzymania czystości i porządku;

- z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. polegające na określeniu w § 8 załącznika do uchwały maksymalnych pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych, w sytuacji, kiedy przepis ten pozwala jedynie na określenie rodzaju i minimalnych pojemności pojemników;

- z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. polegające na określeniu w § 20 załącznika do uchwały, że na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku psy powinny być wyprowadzane na smyczy, a zwierzęta agresywne lub mogące stanowić zagrożenie dla otoczenia, również w kagańcach i pod opieką osób, które zapewnią sprawowanie nad nimi kontroli, w sytuacji, gdy przepis ten nie upoważnia do wprowadzenia takich ograniczeń, bez przewidywania wyjątków;

- z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g, polegające na określeniu w § 20 załącznika do uchwały obowiązków dotyczących zabezpieczenia terenu prywatnych nieruchomości dla osób utrzymujących zwierzęta domowe, w sytuacji, kiedy przepis ten pozwala na określenie wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności:

"1. § 3 pkt 1 załącznika do uchwały (...) w zakresie nałożenie obowiązku na właścicieli nieruchomości uprzątania zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości;

2. § 3 pkt 1 załącznika do uchwały (...) w zakresie nakazującym realizowanie obowiązku codziennie do godz. 12.00 a w przypadku intensywnych opadów śniegu - w ciągu 8 godzin od ustania opadów;

3. § 3 pkt 4 załącznika do uchwały (...) w zakresie nakazującym niezwłoczne uprzątnięcie z chodnika piasku lub kruszywa użytego do likwidacji śliskości;

4. § 4 pkt 1 załącznika do uchwały (...) w zakresie ograniczenia mycia pojazdów z wyłączeniem mycia podwozia i silników;

5. § 4 pkt 2 załącznika do uchwały (...);

6. § 8 załącznika do uchwały (...) w zakresie określenia maksymalnej pojemności pojemników lub worków;

7. § 20 pkt 2 załącznika do uchwały (...)

8. § 20 pkt 5 załącznika do uchwały (...)."

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż Rada Miejska nie uregulowała częstotliwości wykonania obowiązku, tylko właśnie szczegółowe zasady dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu

i innych zanieczyszczeń, zakreślając właścicielowi czas na reakcję, tj. uprzątnięcie części nieruchomości, co stanowi urzeczywistnienie oraz konkretyzację obowiązku. Ustawodawca przewiduje sankcję karną za niedochowanie rzeczonego obowiązku. Obowiązek nieprecyzyjnie określony, nie zawierający obiektywnych i mierzalnych kryteriów, będzie dla organów ścigania co najmniej wątpliwy, a w najgorszym razie będzie stanowić przepis pozbawiony sankcji. Odnosząc się do obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. organ podkreślił, że przepis ten nie został zduplikowany, a uszczegółowiony, w myśl wcześniej przytoczonego upoważnienia ustawowego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Z ostrożności - jeżeli w ocenie Sądu przytoczona podstawa prawna nie daje prawodawcy lokalnemu możliwości doszczegółowienia ogólnego obowiązku wskazanego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. - organ wskazał na alternatywną podstawę prawną, tj. art. 4 ust. 2a pkt 8 u.p.c.g. - taką podstawę już zawiera.

Dalej organ podniósł, że szczegółowe określenie wymagań dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, musi wiązać się z wprowadzeniem określonych zakazów i nakazów. Jest to wszak element definicyjny wypowiedzi dyrektywalnej, której szczególną postać stanowi norma prawna, odkodowywana z treści przepisu prawa. Ustawodawca dając prawodawcy lokalnemu kompetencję do określenia szczegółowych wymagań, wyposaża go tym samym do określenia katalogu zachowań zakazanych. Istotne jest przy tym kryterium celu. Ograniczenia zawarte w regulaminie winny bowiem zmierzać do zachowania porządku i czystości w gminie. Zakaz mycia silników i podwozia poza myjnią i warsztatem naprawczym po pierwsze bezpośrednio dotyczy upoważnienia legislacyjnego, a po drugie jest silnie uzasadniono celowościowo. Wprowadzanie do gruntów i wód substancji ropopochodnych jest wysoce szkodliwe dla środowiska. Takie zanieczyszczenie może bezpośrednio oddziaływać na zdrowie ludzi, roślin i zwierząt. Jedynie warunki techniczne wymagane od myjni samochodowych, pozwalają na ograniczenie szkodliwości takich emisji.

W ocenie organu skarżący niesłusznie zarzuca prawodawcy lokalnemu, że przekroczył upoważnienie ustawowe określając maksymalną pojemność pojemników. Pominięto przy tym całkowicie przepisy całego lokalnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które jednoznacznie określają pojemność wykorzystywanych na obszarze gminy pojemników. W ocenie organu, analizowany przepis ma podwójne znaczenie - w pierwszej części określa minimalną pojemność tzw. czarnych pojemników, a w drugiej część informuje o maksymalnej, wykorzystywanej w publicznym systemie pojemności pojemników.

Ponadto organ wskazał - w kontekście zakwestionowanego § 20 ust. 5 załącznika do uchwały - że ustawodawca nie wyposażył prawodawcy lokalnego

w kompetencję do określania, które z psów mogą być wyprowadzane bez smyczy

i kagańca, a które nie. Takie kompetencje przynależą już do organów ścigania, które mogą uznać linię obrony właściciela zwierzęcia i zastosować odpowiednie środki prawne. Przenoszenie do regulaminu katalogu okoliczności wyłączających obowiązek wyprowadzania bez smyczy stwarza ryzyko tworzenia prawa kazuistycznego, a tym samym mało funkcjonalnego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 20 ust. 2 załącznika do uchwały, organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącego, obowiązek wskazany w tym przepisie nie dotyczy warunków utrzymywania zwierząt "za płotem", lecz ma przeciwdziałać wolnemu puszczaniu zwierząt za obszar posesji należącej do właściciela. Przedmiotem ochrony tego przepisu jest więc porządek publiczny poza granicami posesji. Obowiązek zatem płynący z § 20 ust. 2 Regulaminu sprowadza się np. do należytego utrzymywania ogrodzenia na przecięciu przestrzeni prywatnej i publicznie dostępnej.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest m.in., prokurator, którego legitymacja nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi, a jej jedyną podstawą jest ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. A. Kabat /w/ B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, P.p.s.a. Komentarz, LEX/el. 2021, t. 10 do art. 50; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., III OSK 2445/19; wyrok NSA z 27 września 2016 r., II OSK 3179/14). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu

w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl natomiast art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W związku z tym tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, ST 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała opisana na wstępie uchwała w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...].

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy u.c.p.g., które w dalszej części uzasadnienia przytaczane są w brzmieniu obowiązującym w dniu jej podejmowania. Oceny legalności zaskarżonego aktu sąd dokonuje bowiem według stanu na dzień jego podjęcia (por. wyrok NSA z19 czerwca 2001 r., II SA/ Łd 848/01).

Delegacja ustawowa dla podjęcia zaskarżonej uchwały została zawarta

w art. 4 ust. 1 u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników

w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Natomiast w myśl art. 4 ust. 2a u.p.c.g. rada gminy może w regulaminie:

1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania

w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;

2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;

3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;

4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;

5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny;

6) wprowadzić obowiązek stosowania indywidualnego oznakowania pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w sposób, który pozwoli na identyfikację:

a) właściciela nieruchomości, na której są wytwarzane odpady komunalne, lub

b) osób wymienionych w art. 1 pkt 1 lit. b - w przypadku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 2a ust. 1;

7) określić sposób zgłaszania lokalizacji miejsca gromadzenia odpadów przez właściciela nieruchomości w celu zapewnienia prawidłowej realizacji usługi odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości;

8) wprowadzić inne obowiązki dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości.

Sąd podziela stanowisko skarżącego, że będąca przedmiotem kontroli uchwała w § 3 ust. 1 załącznika do niej została podjęta z przekroczeniem delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. W świetle bowiem powyższego przepisu organ uchwałodawczy gminy uprawniony jest jedynie określenia obowiązku uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania w sensie, czy to czasu, czy częstotliwości uprzątania zanieczyszczeń. Gdyby bowiem ustawodawca uznał za niezbędne przekazanie uprawnienia także w tym zakresie radzie gminy, to wprost zapisano by takie uprawnienie w upoważnieniu ustawowym, jak ma to miejsce w pkt 3 art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w odniesieniu do obowiązku określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Nie jest zatem możliwe rozszerzanie kompetencji uchwałodawczej organu stanowiącego gminy na inne zagadnienia, nawet jeśli w jego ocenie są one pożądane czy korzystne dla całej wspólnoty samorządowej.

Powyższe stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 17 września 2024 r., III OSK 270/23i z 2 lipca 2021 r., III OSK 3923/21, wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2013 r., IV SA/Po 741/13, wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r., VIII SA/Wa 214/17, wyrok WSA w Łodzi z 15 stycznia 2021 r., II SA/Łd 187/20, wyrok WSA w Kielcach z 14 maja 2026 r., II SA/Ke 125/26).

Ponadto organ uchwałodawczy w § 3 ust. 1 załącznika do tej uchwały, nakładając na właścicieli nieruchomości uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, wkroczył w materię uregulowaną już w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., który zobowiązuje właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia właśnie z chodników położonych wzdłuż nieruchomości błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. W odróżnieniu od cytowanego przepisu, delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika.

Stanowiący zatem upoważnienie ustawowe dla rady gminy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. dotyczy innego zakresu niż regulowany w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a mianowicie wyłącznie "części nieruchomości służących do użytku publicznego". Tak więc kwestia usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" nie stanowi materii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania czy też doprecyzowania w regulaminie.

Również i to stanowisko jest ugruntowane w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 2 lipca 2021 r., III OSK 3923/2, z 27 czerwca 2017 r. II OSK 2866/15, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2020 r., II SA/Wr 135/20, wyrok WSA w Poznaniu z14 sierpnia 2019 r., IV SA/Po 365/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 września 2019 r., II SA/Bd 506/19, wyrok WSA w Gdańsku

z 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19, wyrok WSA w Poznaniu z 16 czerwca 2016 r.,

IV SA/Po 1060/15).

Wprawdzie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę, że na podstawie art. 4 ust. 2a pkt 8 u.c.p.g rada gminy może wprowadzić do regulaminu utrzymania czystości porządku w gminie także inne niż określone w tym artykule obowiązki dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie. Tym niemniej z powyższej podstawy nie można wyprowadzać uprawnienia do wprowadzania do regulaminu utrzymania czystości i porządku w danej gminie obowiązków, które są powtórzeniem tych, które wynikają z ustawy albo obowiązków albo ich doprecyzowania (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2024 r., III OSK 2013/23). Taka zaś sytuacja miała miejsce w przypadku zaskarżonej uchwały.

Natomiast organ uchwałodawczy gminy - na podstawie delegacji ustawowej

z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. – uprawniony był do wskazania sposobu, w jakim ma być uprzątnięte błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd – zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze – stwierdził, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważność § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie "oraz z chodników położonych wzdłuż nieruchomości", "codziennie do godz. 12.00, a w przypadku intensywnych opadów śniegu - w ciągu 8 godzin od ustania opadów", "niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego stosowania".

Trafne również są zarzuty skarżącego sformułowane wobec § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zauważyć bowiem należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie pojazdów samochodowych poza myjniami było dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z u.c.p.g. odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia pojazdów poza myjniami mającym na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zanieczyszczeniem na skutek wykonywania tych czynności. Oznacza to, że organ uchwałodawczy nie może

w regulaminie ograniczać możliwości mycia pojazdów tylko określonych części pojazdów albo wyłączać określonych elementów pojazdu z możliwości ich mycia. Takie normy ograniczają w sposób nieuprawniony prawo własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także zakres dozwolonych zachowań

(por. wyroki NSA: z 8 maja 2024 r., III OSK 1804/22, z 21 lipca 2022 r., III OSK 5477/21; z 21 lipca 2022 r., III OSK 5341/21; z 2 lipca 2021 r., III OSK 3923/21).

W związku z tym, Sąd stwierdził - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.- nieważność § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie "z wyłączeniem mycia podwozia i silnika".

Sąd podziela również zarzuty skarżącego odnoszące się do § 4 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały jako wydanego z naruszeniem delegacji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. Zaskarżony przepis uchwały zawiera treść mogącą być przedmiotem różnorodnej interpretacji. Nie wiadomo, co to są miejsca nieprzeznaczone do naprawy pojazdów samochodowych. Ponadto nie zawiera wskazania, jakie to inne miejsca poza warsztatami naprawczymi umożliwiałyby dokonywanie naprawy pojazdów samochodowych. Tym samym zaskarżony przepis w istocie pozbawia możliwości naprawy pojazdów poza przystosowanymi do tego warsztatami. W istocie bowiem pozbawił możliwości napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a w konsekwencji skutkiem takiej regulacji było niewyznaczenie żadnego miejsca do takich napraw poza warsztatami. Ponadto zawiera niejasną treść. Każda naprawa może (ale nie musi) spowodować zanieczyszczenie środowiska i zakres potencjalnego zanieczyszczenia może być różny. Ponadto wskazano tylko przykładowo zakres napraw. Uregulowanie to jest zatem sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasady rzetelnej legislacji wyprowadzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 10 października 2023 r., III OSK 4361/21).

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważność § 4 ust. 2 złącznika do zaskarżonej uchwały.

Zasadnie Prokurator zakwestionował § 8 złącznika do zaskarżonej uchwały. Jakkolwiek przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. pozwala radzie na określenie rodzaju

i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, to nie upoważniają do określenia maksymalnej ich pojemności. Określenie zatem również maksymalnej pojemności tych pojemników lub worków do 1100 l stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. (por. wyrok NSA z 10 marca 2026 r., III OSK 1127/23, wyrok WSA w Krakowie z 2 kwietnia 2025 r., II SA/Kr 137/25, wyrok WSA

w Kielcach z 17 maja 2022 r., II SA/Ke 181/22). Niedopuszczalne jest wyprowadzenie podstawy do określenia tej maksymalnej wartości w akcie prawa miejscowego

z bliżej nieokreślonych przepisów całego lokalnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, jak czyni to organ w odpowiedzi na skargę.

W związku z tym, Sąd stwierdził - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - nieważność § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie "do 1100 l".

Sąd uwzględnił również skargę w odniesieniu do § 20 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, który w istocie reguluje obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach niesłużących do wspólnego użytku, naruszając tym samym art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. Przepis ten upoważnia lokalnego prawodawcę do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis prawa miejscowego winien zatem

w sposób precyzyjny określać te obowiązki, tak, aby adresaci zawartej w nim normy prawnej mogli jednoznacznie ustalić treść konkretnego, nałożonego na nich obowiązku. Omawiany przepis winien być jednak intepretowany w kontekście art. 3 ust. 2 pkt 13 tej u.p.c.g., z którego wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. W konsekwencji określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach prywatnych nieruchomości wykracza poza delegację ustawową i w sposób nieuprawniony wkracza w prawo własności (por. wyroki NSA: z 26 marca 2025 r., III OSK 5301/21, z 12 kwietnia 2022 r., III OSK 5710/21, z 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4798/21). Organ nie może wyprowadzając upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego odwołując się do argumentacji, iż regulując obowiązki na terenie prywatnym chroni w ten sposób również miejsca publiczne, jak czyni to w odpowiedzi na skargę. Podkreślić bowiem należy, że obowiązek zachowania zwykłych, czy też nakazanych środków ostrożności w każdym momencie trzymania zwierzęcia, a więc zarówno podczas spaceru, przewożenia, trzymania wewnątrz domu, jak też na terenie ogrodzonym, czy innych okolicznościach wynika z art. 77 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń. Z kolei zapobieganie sytuacjom groźnym dla zwierząt zostało uregulowane w ustawie o ochronie zwierząt. Nie ulega również wątpliwości, iż wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., III OSK 5710/21, wyrok NSA z19 października 2024 r., III OSK 4429/21).

Stad Sąd stwierdził - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - nieważność § 20 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Trafnie skarżący zakwestionował § 20 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się bowiem, iż generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy albo na smyczy w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy albo na smyczy i w kagańcu wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych. Stąd wprowadzenie bezwzględnego nakazu prowadzenia psa tylko na smyczy albo na smyczy i w kagańcu nie stanowi prawidłowego zastosowania delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2866/15; z 25 listopada 2022 r., III OSK 6723/21; z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15). Wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę rada gminy nie może przenosić kompetencji do określenia granic obowiązków wynikających z powyższego przepisu na organy stosujące prawo.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.- nieważność § 20 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały.