Program gminy zawężał poszukiwanie właścicieli do nowych. Sąd unieważnił zapis

Rada Gminy w [...]działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm., dalej jako u.s.g.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm., dalej jako u.o.z.) podjęła dnia [...] marca 2026 r. uchwałę nr XXVI.126.2026 w sprawie wprowadzenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...]. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi załącznik do uchwały.

Pismem z dnia [...] czerwca 2026 r. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę w zakresie § 6. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa tj. art. 1 la ust. 2 pkt 5 u.o.z. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. polegające na zawarciu w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2026 r., stanowiącym załącznik do uchwały, regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy ograniczeniu w § 6 programu poszukiwania dla bezdomnych zwierząt tylko do "nowych właścicieli", w sytuacji gdy w art. 11 a ust. 2 pkt 5 w/w ustawy ustawodawca deleguje na radę gminy upoważnienie do określenia zasad poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 załącznika do uchwały w zakresie w jakim ogranicza poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt do "nowych właścicieli’'.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, dodając, iż nie dostrzega podstaw do zmiany zaskarżonej uchwały. Zdaniem organu zwierzęta bezdomne należy odróżnić od wolnożyjących. Każde zwierzę domowe i gospodarskie, zanim na skutek ucieczki, zabłąkania się lub porzucenia stanie się zwierzęciem bezdomnym, było przedmiotem własności tj. miało swojego pierwotnego właściciela. Jeżeli organ dysponuje możliwością ustalenia właściciela lub opiekuna to wówczas nie mamy do czynienia ze zwierzęciem bezdomnym, ale domowym lub gospodarskim, które uciekło, zabłąkało się lub zostało porzucone. Skoro ustawodawca w art. 4 pkt 16 u.o.z. określając definicję zwierzęcia bezdomnego ogranicza ją tylko co do tych zwierząt, wobec których nie można ustalić właściciela albo opiekuna to należy rozważyć jakich innych właścicieli, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 5 mógł mieć na myśli ustawodawca. Zdaniem organu skoro usuniemy z tego zbioru właścicieli dotychczasowych to pozostaną jedynie ,,nowi właściciele". Mając na uwadze powyższe zdaniem organu nie doszło do zawężenia kategorii podmiotów wskazanych w art. 11 a ust. 2 pkt 5 u.o.z.

Na rozprawie w dniu [...] września 2026 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy [...]z dnia [...] marca 2026 r. w sprawie wprowadzenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...].

Powyższą kontrolę zainicjował Prokurator Rejonowy w [...], którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2026 r., poz. 810), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Z przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Zadaniem Prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. W orzecznictwie wskazuje się, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r., I OSK 978/06, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 maja 2018 r., III SA/Lu 79/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Przy czym należy zaznaczyć, iż przepis art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania z prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych, co oznacza, że wybór w tym zakresie należy do prokuratora (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 marca 2023 r., I SA/Bk 79/23, CBOSA).

Z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Nie budziło wątpliwości w przedmiotowej sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy o ochronie zwierząt. Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust.1 u.o.z.). Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (dalej "Program").

Zwierzęta bezdomne to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (art. 4 pkt 16 u.o.z.). Przez "zwierzęta domowe" rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 u.o.z.). Przez "zwierzęta gospodarskie" rozumie się zwierzęta gospodarskie w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (art. 4 pkt 18 u.o.z.).

Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z., Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Na podstawie art. 11a ust. 4 u.o.z., realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3 -6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego do tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi więc ściśle respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione wyłącznie w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

W niniejszej sprawie Program stanowi załącznik do uchwały (§ 1 uchwały). W § 2 ust. 2 pkt 4 Programu wskazano, że zadanie programu stanowi m.in. poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W § 6 Programu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały określono, że poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt realizują:

1) schronisko poprzez prowadzenie działań zmierzających do pozyskiwania nowych właścicieli i oddawania do adopcji bezdomnych zwierząt osobom zainteresowanym i zdolnym zapewnić im należyte warunki bytowania;

2) Wójt Gminy poprzez promocję adopcji zwierząt ze Schroniska oraz prowadzenie działań zmierzających do pozyskiwania nowych właścicieli m.in. poprzez ogłoszenia na stronie internetowej Urzędu Gminy [...]l,

3) organizacje pozarządowe poprzez prowadzenie akcji adopcyjnych i promocyjnych.

Sąd w pełni podzielił stanowisko Prokuratora uznając za konieczne stwierdzenie nieważności § 6 zdanie pierwsze oraz pkt 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym zwrotu "nowych". W ocenie Sądu w/w przepisy w opisanym zakresie naruszają art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z., przez użycie słowa "nowych", gdyż sformułowanie ustawowe go nie zawiera i jest to nie do pogodzenia z definicją ustawową zwierzęcia bezdomnego. Powyższą ocenę potwierdza treść wyroku NSA z dnia 6 marca 2025 r. o sygn. akt I OSK 2462/24 oraz wyroku WSA w Szczecinie z dnia 22 stycznia 2026 r., II SA/Sz 746/25. Powyższe oznacza

Według Sądu, pozostawienie bez zmian treści ww. przepisów Programu powodowałoby, że wyłączone byłaby sytuacje przekazania zwierząt w ręce ich dotychczasowych właścicieli, którym one uciekły (zagubiły się). Pojęcie "poszukiwania właścicieli dla bezdomnych" z art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. zwierząt mieści w sobie zarówno właścicieli dotychczasowych zwierząt, jak i nowych właścicieli, którym zostaną oddane zwierzęta. Odnosząc się natomiast w tym zakresie do argumentacji wyrażonej w odpowiedzi na skargę, Sąd jednocześnie wyjaśnia, że wprowadzenie w treści cyt. § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały zwrotu ,,nowych" mogłoby prowadzić do istotnych wątpliwości interpretacyjnych w przypadku zwierząt, które się zgubiły lub uciekły mając wcześniej właścicieli, zaś przepisy prawa miejscowego muszą być jasne, precyzyjne i zgodne z przepisem upoważniającym do podjęcia tego aktu.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd w oparciu o treść art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.