Komisja konkursowa bez diet i ogólny zakres współpracy. Uchwała gminy nieważna w całości

Rada Miejska w [...], powołując się na art. 7 ust. 1 pkt 19 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153; dalej jako u.s.g.) i art. 5a ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r.

o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2024 r. poz. 1491 ze zm.; dalej jako u.d.p.p.w.), podjęła w dniu [...] października 2025 r. uchwałę

nr 156/9/XVII/25 w sprawie uchwalenia rocznego programu współpracy gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. na rok 2026 (Dz.Urz.Woj. [...]. z 2025 r., poz. 2430, w której zawarte są m.in. następujące przepisy:

- § 4 ust. 1 Zakres współpracy Gminy z organizacjami pozarządowymi oraz pozostałymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, obejmują sferę zadań publicznych określonych w art. 4 ust. 1 ustawy. - § 18 ust. 1 pkt 2 Ustala się następujące zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert: za udział w posiedzeniach komisji jej członkom nie przysługuje zwrot kosztów podróży ani wynagrodzenie, ani dieta.

Prokurator Rejonowy w [...] złożył skargę na powyższą uchwałę do WSA w Gorzowie Wlkp., zarzucając jej:

- istotne naruszenie art. 4 u.d.p.p.w. przez wskazanie w § 4 uchwały, iż "zakres współpracy Gminy z organizacjami pozarządowymi oraz pozostałymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, obejmują sferę zadań publicznych określonych w art. 4 ust. 1 ustawy", co nie pozwala na jednoznaczne wskazanie zakresu tej współpracy oraz brak wskazania, że współpraca ta może dotyczyć jedynie dziedzin należących jednocześnie do zadań własnych samorządu i do sfery pożytku publicznego;

- istotne naruszenie art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. przez wskazanie w § 18

ust. 1 pkt 2 uchwały, iż "za udział w posiedzeniach komisji jej członkom nie przysługuje zwrot kosztów podróży ani wynagrodzenie, ani dieta", podczas gdy

z normy kompetencyjnej zawartej w art. 5a ust. 4 pkt 1 1 u.d.p.p.w. nie da

się wyprowadzić upoważnienia dla organu stanowiącego do określenia zasad uczestnictwa poszczególnych członków komisji w jej pracach, przez wskazanie, że uczestnictwo to jest nieodpłatne.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 i § 18 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za zasadną, wnosząc

o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części dotyczącej § 4

i § 18 ust. 1 pkt 2. Na rozprawie w dniu [...] września 2026 r. Prokurator Okręgowy w [...]. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest m.in., prokurator, którego legitymacja nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi, a jej jedyną podstawą jest ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. A. Kabat /w/ B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, P.p.s.a. Komentarz, LEX/el. 2021, t. 10 do art. 50; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., III OSK 2445/19; wyrok NSA z 27 września 2016 r., II OSK 3179/14). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu

w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl natomiast art. 91 ust. 4 u.s.g.

w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W związku z tym tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza

się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, ST 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach, była opisana na wstępie uchwała. Podstawę materialną powyższego aktu stanowił przepis art. 5a u.d.p.p.w.,

w myśl którego: - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi

w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3; roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu (ust. 1);

- roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert (ust. 4).

W odniesieniu do uchwały podejmowanej na podstawie art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że jest ona aktem prawa miejscowego, o charakterze programowym, wyznaczającym pewne kierunki i cele działania (por. wyrok NSA z 13 lipca 2023 r., III OSK 1795/22, wyrok NSA z 25 kwietnia 2025 r., III OSK 2682/23)

Również w doktrynie wskazuje się, że uchwała w sprawie przyjęcia rocznego programu współpracy precyzuje istotne elementy przyszłej współpracy, takie jak: jej zakres przedmiotowy, formy współpracy, priorytetowe zadania publiczne (...). Roczny program współpracy zawiera w swojej treści normy o charakterze generalnym

i abstrakcyjnym, a ponadto wydawany jest przez ustawowo wskazany organ administracji. Istnieją zatem podstawy do tego, aby zgodnie z prezentowanym

w judykaturze stanowiskiem kwalifikować tę uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego (por. E. Koniuszewska, Jawność współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi, w: B. Dolnicki (red.), Jawność

w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2015, s. 358). W tym kontekście warto też zauważyć, że w doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się kategorię "swoistych źródeł prawa administracyjnego", obejmującą m.in. akty planowania. Dotyczą one działań administracji publicznej przewidywanych w przyszłości - determinują te działania, określają zakres i okoliczności, w jakich będą miały być podjęte. Akty te posługują się specyficznymi normami, które - choć ongiś były co do tego wątpliwości - można uznać za normy prawne (por. T. Woś /w/ T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 45). W świetle powyższych uwag, istnieją podstawy do przyjęcia, że aktem prawa miejscowego jest również uchwała podejmowana na podstawie art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. Zaskarżona uchwała konkretyzuje sposoby działania Gminy [...] w celu należytego wypełnienia jego ustawowych obowiązków. Jej treść stanowią normy planistyczne, normy - prognozy

i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadanie Gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, dotyczące form współpracy Gminy z organizacjami, spełniającymi kryteria określone w u.d.p.p.w. (§ 8 i nast. uchwały). Nie stanowi tym samym

o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej wynikającej z art. 5a ust. 4 pkt 3 w odniesieniu do § 4 uchwały, który to przepis dotyczy zakresu przedmiotowego współpracy Gminy z organizacjami pożytku publicznego. Wskazany przepis uchwały zawiera jedynie zapis, w myśl którego zakres współpracy Gminy z organizacjami pozarządowymi oraz pozostałymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, obejmują sferę zadań publicznych określonych w art. 4 ust. 1 ustawy. Zakres przedmiotowy to określenie, które z zadań publicznych wymienionych w art. 4 u.d.p.p.w. będą realizowane

w danej jednostce samorządu terytorialnego w ramach współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. Ustawodawca w art. 5a ust. 4 pkt 3 u.d.p.p.w. wymaga zatem skonkretyzowania

w uchwale, które z zadań wymienionych w art. 4 u.d.p.p.w., w realiach danej jednostki samorządu terytorialnego będą przedmiotem współpracy. Należy podkreślić, że przepisy uchwały stanowią bezpośrednią podstawę współpracy Gminy

z organizacjami, stąd też - mając na uwadze proces stosowania uchwały - istotne znaczenie ma skonkretyzowanie wprost w uchwale zagadnienia dotyczącego przedmiotu tejże współpracy. Prawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego powinno polegać na wyczerpującym wymienieniu przewidywanego na dany rok zakresu przedmiotowego współpracy. Ma to na celu umożliwienie potencjalnym organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. posiadanie pełnej wiedzy na temat zakresu planowanej na dany rok współpracy

(por. wyrok NSA z 13 marca 2015 r., II OSK 2658/14). Ponadto przyjęte

w kontrolowanej uchwale rozwiązanie zawiera odesłanie do art. 4 ust. 1 u.d.p.p.w., który odnosi się do zadań wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, natomiast prawidłowo powinien wskazywać jedynie te, które w rzeczywistości należą do Gminy. Takie sformułowanie przepisu stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP,

a w szczególności wyprowadzaną z tego przepisu zasadę przyzwoitej legislacji, gdyż brak odpowiedniej określoności przepisów godzi w zasadę demokratycznego państwa prawa.

Trafnie Prokurator zakwestionował § 18 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

W orzecznictwie zasadnie bowiem wskazuje się, że z normy kompetencyjnej zawartej w art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. nie da się wyprowadzić upoważnienia dla organu stanowiącego do określenia zasad uczestnictwa poszczególnych członków komisji w jej pracach, poprzez wskazanie, że uczestnictwo to jest nieodpłatne, czy też, że członkom komisji nie przysługuje zwrot wydatków związanych

z wykonywaniem czynności. Uprawnienie do określenia zasad działania komisji konkursowej nie może być bowiem utożsamiane z uprawnieniem do wskazania sposobu wynagradzania członków komisji, czy też przyjęcia, że uczestnictwo

w pracach komisji jest nieodpłatne. Także brzmienie art. 15 ust. 2b u.d.p.p.w. przemawia za brakiem kompetencji do określenia zasad wynagradzania członków komisji. Zgodnie z tym przepisem, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może wskazać jako swoich przedstawicieli w pracach komisji podległych mu pracowników. Wynagrodzenie takich pracowników podlega stosownemu reżimowi prawnemu - w szczególności ustawie z dnia 21 listopada

2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1135) - wraz z przepisami wykonawczymi oraz przepisami Kodeksu pracy. Stosownie natomiast do art. 7 ustawy o pracownikach samorządowych czynności pracodawcy wobec takich osób będzie wykonywał Burmistrz. W konsekwencji zatem, skoro wynagrodzenie pracowników samorządowych podlega określonemu reżimowi prawnemu, a w stosunku do pozostałych członków komisji konkursowej brak jest podstaw do określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad uczestnictwa w jej pracach, a tym samym zasad wynagradzania, to tym samym zapis przyjęty w § 18 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały uznać należało za niezgodny z prawem (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., III OSK 2067/24, wyrok WSA w Poznaniu z 12 sierpnia 2026 r., III SA/Po 634/26).

Wobec uznania, że istnieją przesłanki do stwierdzenie nieważności § 4 zaskarżonego aktu, określającego przedmiotowy zakres programu współpracy, akt ten jako niekompletny, nie w pełni realizujący delegację ustawową, nie może dalej funkcjonować w obrocie prawnym, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 834/17, wyrok WSA w Poznaniu z 26 kwietnia 2023 r., IV SA/Po 151/23, D. Dąbek, Prawo miejscowe, wyd. 2, Wolters Kluwer Warszawa 2015 r., s. 125-126.).

Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.