Odwołanie wysłane przed decyzją w sprawie innych stron nie było niedopuszczalne

Postanowieniem z 22 grudnia 2025 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (SKO lub Kolegium) stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. R. od decyzji Burmistrza Gminy W. z 14 sierpnia 2025 r., znak: [...], którą dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa trzech budynków handlowych, terenowych murów oporowych, wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na częściach działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], budowa dwóch stacji transformatorowych na działce nr ewid.[...], budowa budynku usługowego - usługi gastronomiczne, murów oporowych, pylonu reklamowego oraz masztów reklamowych do 3 sztuk wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na częściach działek o nr ewid. [...], [...] na terenie miasta W. oraz rozbiórka odcinków trzech istniejących linii napowietrznych SN 15 kV oraz budowa trzech odcinków linii kablowych SN 15 kV wraz ze stanowiskami słupowymi oraz odcinka linii napowietrznej w rejonie ul. [...] we W. na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]", planowanego do realizacji przez [...]. z o. o. w J., stwierdzono o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nakładając jednocześnie warunki i wymagania, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku

i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej "ustawa środowiskowa") oraz działania, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b tej ustawy,

z uwzględnieniem elementów, wymienionych odpowiednio w ww. decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że od powyższej decyzji Burmistrza odrębne odwołania wnieśli J. R. oraz B. C..

W wyniku rozpoznania tych odwołań SKO decyzją z 20 listopada 2025 r., znak: [...], utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Jak ustaliło Kolegium, od decyzji organu I instancji odwołanie, uzupełnione

w toku postępowania, wniosła również M. R. z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia.

Powołując się na treść art. 134 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że niedopuszczalność środka odwoławczego może wynikać zarówno z przyczyn

o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do przyczyn niedopuszczalności o charakterze podmiotowym zalicza się przypadki wniesienia środka odwoławczego przez osobę niemającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast do przyczyn niedopuszczalności środka odwoławczego o charakterze przedmiotowym zalicza się w szczególności brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy Kolegium stwierdziło, że skoro

w tej sprawie 20 listopada 2025 r. wydana została decyzja ostateczna, to droga do składania kolejnych odwołań od decyzji organu I instancji została wyczerpana. Zgodnie bowiem z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) organ odwoławczy po wydaniu decyzji ostatecznej traci kompetencje do ponownego merytorycznego rozpoznania tej samej sprawy. Ponowne wydanie decyzji merytorycznej w tej samej sprawie skutkowałoby jej nieważnością z powodu powagi rzeczy osadzonej - res iudicata (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Kolegium zaznaczyło przy tym, że M. R. była stroną postępowania przed organem I instancji oraz czynnie uczestniczyła w postępowaniu odwoławczym, składając pisma i wnioski. Jednocześnie analiza treści jej odwołania nie wykazała, zdaniem organu, żadnych przesłanek stanowiących podstawę do wszczęcia trybów nadzwyczajnych.

W konsekwencji Kolegium uznało, że w aktualnym stanie prawnym

i faktycznym sprawy, od decyzji Burmistrza z 14 sierpnia 2025 r. nie przysługiwało już odwołanie, wobec czego środek odwoławczy wniesiony przez M. R. był niedopuszczalny z przyczyn przedmiotowych w rozumieniu art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. R. zarzuciła powyższemu postanowieniu Kolegium:

- naruszenie art. 15 i art. 138 k.p.a. poprzez pozbawienie jej prawa do merytorycznego rozpoznania odwołania i naruszenie zasady dwuinstancyjności,

a także zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przez całkowite pominięcie jej zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu i jego uzupełnieniu;

- rażące naruszenie art. 134 k.p.a poprzez jego błędne zastosowanie mimo, że organ sam stwierdził, że odwołanie zostało wniesione w terminie, a więc nie zachodziła żadna z przesłanek do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania;

- naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez powołanie się na powagę rzeczy osądzonej, mimo że do jej powstania w tej sprawie nie doszło bowiem decyzja SKO z 20 listopada 2025 r została wydana przedwcześnie, w czasie gdy postępowanie odwoławcze nadal trwało;

- całkowicie bezpodstawne stwierdzenie braku przesłanek do wszczęcia trybów nadzwyczajnych, mimo że w sprawie zachodzą oczywiste podstawy zarówno do stwierdzenia nieważności jak i do wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu skargi jej autorka przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów, w oparciu o które wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz rozpatrzenie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie względnie odrzucenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy Kolegium - na podstawie art. 134 k.p.a. – miało podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji z 14 sierpnia 2025 r. z tej przyczyny, że przed wpływem tego odwołania do SKO organ ten, ostateczną decyzją z 20 listopada 2025 r., rozpoznał odwołania wniesione przez inne strony i utrzymał

w mocy decyzję organu I instancji.

Nie ulega wątpliwości, że skarżąca była stroną postępowania przed organem

I instancji i przysługiwało jej prawo wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Gminy W. z 14 sierpnia 2025 r., które to odwołanie zostało złożone przez nią w ustawowym terminie. Wszystkie te okoliczności przyznało SKO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wynikają one także z akt sprawy i nie są sporne.

Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, natomiast w myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Należy jednocześnie wskazać, że art. 111 § 2 k.p.a. przewiduje inny początek biegu terminu do wniesienia odwołania i to właśnie ten przepis miał zastosowanie w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie bieg terminu do wniesienia odwołania przez skarżącą pozostawał bowiem w związku z jej wnioskiem z 10 września 2025 r.

o uzupełnienie pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji z 14 sierpnia 2025 r. w zakresie prawa do odwołania.

Wniosek ten złożony został w terminie określonym w art. 111 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. O treści decyzji z 14 sierpnia 2025 r. strony zostały zawiadomione w drodze publicznego obwieszenia w trybie art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w zw. z art. 49 § 1 k.p.a. Obwieszczenie opublikowano na tablicach ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy W. na okres 14 dni, tj. w okresie od 14-28 sierpnia 2025 r. Jak stanowi art. 49 § 2 k.p.a., dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej.

Nie ulega zatem wątpliwości, że wniosek M. R. o uzupełnienie decyzji złożony został w ustawowym terminie przewidzianym w art. 111 § 1 k.p.a.

Postanowieniem z 23 września 2025 r. Burmistrz Gminy W. odmówił wszczęcia postępowania wywołanego wnioskiem M. R. o uzupełnienie decyzji, a następnie uwzględniając złożone przez stronę zażalenie, postanowieniem z 17 października 2025 r. uchylił postanowienie własne z 23 września 2025 r. (pkt 1)

i dopuścił M. R. do udziału w postępowaniu jako stronę zgodnie z art. 28 k.p.a. oraz art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej (pkt 2).

Z kolei postanowieniem z 20 października 2025 r., rozpatrując wniosek strony z 10 września 2025 r., Burmistrz Gminy W. odmówił uzupełnienia pouczenia zawartego w decyzji, a postanowienie to doręczono skarżącej 3 listopada 2025 r.

Sąd zauważa przy tym, że skarżąca złożyła zażalenie na opisane wyżej postanowienie z 17 października 2025 r., a z akt administracyjnych nie wynika, aby zostało ono rozpatrzone przez organ II instancji (zob. także notatkę urzędową – k. 32 akt sądowych). Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż

w zażaleniu datowanym na 10 listopada 2025 r. M. R. nie kwestionowała faktu uznania jej za stronę, lecz zaskarżyła jedynie uzasadnienie postanowienia z 17 października 2025 r. wskazujące na jej winę w zakresie wykazania, że należąca do niej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że M. R. jest współwłaścicielką działki nr [...] położonej w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, o jakim mowa w art. 74 ust. 3a pkt 1 ustawy środowiskowej, co czyni ją stroną postępowania w sprawie wydania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach.

Stosownie do art. 111 § 2 w zw. z art. 111 § 1b i art. 111 § 1 k.p.a.,

w przypadku wydania postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Tym samym termin do wniesienia odwołania dla skarżącej upływał 17 listopada 2025 r. i tego dnia strona nadała w urzędzie pocztowym przesyłkę zawierającą odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy W. z 14 sierpnia 2025 r. Odwołanie to wpłynęło do organu I instancji

19 listopada 2025 r. i pismem z 20 listopada zostało przesłane do SKO, gdzie dotarło 24 listopada 2025 r.

Wszystkie ustalone przez Sąd okoliczności znajdują oparcie w aktach administracyjnych, dołączonych do sprawy II SA/Ke 675/25 ze skargi dwóch innych stron na decyzję ostateczną SKO z 20 listopada 2025 r., o jakich mowa

w odpowiedzi organu na skargę złożoną w rozpatrywanej sprawie (tom III akt organu I instancji – k. 980-983,1029, 1052, 1074, 1090, 1098, 1104, tom VIII akt organu II instancji – k. 56, 90, 91 i 91A).

Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie wydania przez Kolegium decyzji z 20 listopada 2025 r., podjętej w następstwie rozpatrzenia odwołań dwóch innych stron od decyzji Burmistrza Gminy W. z 14 sierpnia 2025 r., odwołanie skarżącej zostało już wniesione w terminie ustawowym, za pośrednictwem organu I instancji zgodnie z trybem określonym w art. 129 § 1 k.p.a., lecz nie zostało jeszcze przekazane organowi odwoławczemu.

Skoro ustawodawca nakazuje stronie wniesienie odwołania za pośrednictwem organu I instancji, to skutki procesowe skorzystania z tego środka nie mogą zależeć od tego, kiedy organ I instancji przekaże odwołanie ani kiedy przesyłka dotrze do organu odwoławczego. Są to okoliczności pozostające poza sferą działania strony.

W postępowaniu administracyjnym prowadzonym z udziałem wielu stron, organ odwoławczy przystępując do rozpoznania sprawy w II instancji, powinien mieć na względzie, że terminy do wniesienia odwołania od tej samej decyzji nie muszą upływać wobec wszystkich stron w tej samej dacie. Przed wydaniem rozstrzygnięcia powinien zatem ustalić, czy upłynęły terminy do wniesienia odwołania przysługujące wszystkim stronom, a jeśli nie upłynęły, powinien wstrzymać procedowanie

w sprawie do czasu upływu tych terminów oraz ustalić, czy wszystkie środki odwoławcze zostały przekazane organowi II instancji zgodnie z art. 133 k.p.a. Wedle tego przepisu organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132.

W rozpoznawanej sprawie było to szczególnie istotne, ponieważ jak wynika

z akt administracyjnych, Kolegium miało wiedzę o wydaniu na wniosek skarżącej postanowienia z 20 października 2025 r. o odmowie uzupełnienia pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji. Okoliczność ta została odnotowana w decyzji SKO z 20 listopada 2025 r. (str. 1 i 6 - k. 84 i 82 v. – tom VIII akt administracyjnych organu odwoławczego, dołączonych do sprawy II SA/Ke 675/25). Organ posiadał zatem informacje wskazujące na konieczność ustalenia daty doręczenia skarżącej postanowienia Burmistrza Gminy W. z 20 października 2025 r. o odmowie uzupełnienia decyzji i co za tym idzie - terminu do wniesienia przez nią odwołania oraz tego, czy odwołanie takie zostało złożone. Pomimo tego rozpoznał odwołania innych stron nie ustalając wcześniej, czy skarżąca skorzystała z prawa do wniesienia przysługującego jej środka odwoławczego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli od jednej decyzji odwołania wnosi kilka stron, organ odwoławczy powinien rozpoznać je łącznie i zakończyć postępowanie jednym rozstrzygnięciem. Pominięcie jednego

z terminowo wniesionych odwołań obciąża decyzję organu II instancji, nie zaś sam pominięty środek zaskarżenia (por. wyroki NSA: sygn. akt II OSK 1230/04, II OSK 1198/09, II OSK 2146/11, II OSK 2638/12 oraz II OSK 1350/21, a także wyrok WSA w Warszawie z 26 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2473/18, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Wydanie przez Kolegium decyzji rozpoznającej odwołania innych stron nie mogło zatem prowadzić do następczego uznania odwołania skarżącej za niedopuszczalne. W przedmiotowej sprawie, co bezsporne i niekwestionowane, zostały wniesione trzy odwołania od decyzji organu I instancji, w tym skarżącej, wszystkie w ustawowym terminie przewidzianym do ich wniesienia. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność, że została wydana decyzja w wyniku rozpoznania pozostałych odwołań, nie może sankcjonować uchybienia organu odwoławczego, polegającego na nierozpoznaniu odwołania skarżącej bez jej winy, wskazując na jego niedopuszczalność (por. przywołany wyżej wyrok WSA w Warszawie z 25 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2473/18).

Zgodnie z art. 134 k.p.a., który SKO powołało jako podstawę zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania,

a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W orzecznictwie podkreśla się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Do przesłanek

o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in. zaskarżenie aktu, który nie jest decyzją w rozumieniu przepisów k.p.a. czy wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona stronie (przedwcześnie złożone). Natomiast do przesłanek niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym należy niezdolność odwołującego się do czynności prawnych czy oczywisty brak legitymacji odwoławczej (por. np. wyrok NSA z 10 marca 2009 r., sygn. II OSK 316/08, wyrok WSA

w Gliwicach z 26 kwietnia 2018 r., sygn. IV SA/Gl 24/18, dostępne w CBOSA).

Żadna z powołanych okoliczności nie miała miejsca w sprawie niniejszej. Nie można przy tym wyprowadzać skutku procesowego niedopuszczalności odwołania

z okoliczności, która powstała już po jego wniesieniu wskutek działania samego organu odwoławczego. To Kolegium, zanim otrzymało odwołanie skarżącej, wydało decyzję z 20 listopada 2025 r. rozpoznającą odwołania innych stron. Wydanie tej decyzji nie mogło z mocą wsteczną zmienić oceny dopuszczalności prawidłowo wniesionego środka odwoławczego.

Należy przy tym odróżnić dopuszczalność odwołania od możliwości jego merytorycznego rozpoznania w stanie rozpoznawanej sprawy.

Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie

w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Z kolei art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przewiduje stwierdzenie nieważności decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Kolegium zasadnie zatem dostrzegło, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji

z 20 listopada 2025 r. stanowi przeszkodę do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności odwołania skarżącej. Przeszkoda do jego merytorycznego rozpoznania jest następstwem wydania przez Kolegium decyzji z 20 listopada 2025 r. z pominięciem odwołania skarżącej, nie zaś wadliwości samego odwołania. Późniejsze działanie organu nie może zatem pozbawić skutków procesowych środka odwoławczego wniesionego w ustawowym terminie przed wydaniem tej decyzji.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że dopóki decyzja Kolegium z 20 listopada 2025 r. pozostaje w obrocie prawnym, stanowi ona przeszkodę do merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącej, co – jak już powiedziano - nie oznacza, że jej odwołanie jest niedopuszczalne. Rozpoznanie odwołania M. R. będzie natomiast możliwe po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ww. decyzji.

Stwierdzone naruszenie przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", orzekł jak w sentencji.

Sąd nie uwzględnił wniosku organu o odrzucenie skargi. Niezależnie od tego, że wniosek ten nie został uzasadniony wskazać należy, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a., uprawniająca do odrzucenia skargi w tej sprawie.

Odnosząc się do podnoszonych w odpowiedzi na skargę okoliczności związanych z ewentualnym potraktowaniem odwołania M. R. jako wniosku o wznowienie postępowania wskazać należy, że stosownie do art. 145 § 1 k.p.a. wniosek taki przysługuje w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Tym samym, strona nie może skutecznie złożyć wniosku o wznowienie postępowania przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, kończącej postępowanie w danej sprawie.

Pismo M. R. zawierające odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy W. z 14 sierpnia 2025 r. wniesione zostało niewątpliwie zanim Kolegium wydało decyzję ostateczną z 20 listopada 2025 r. Nie było zatem podstaw, aby potraktować je jako podanie o wznowienie postępowania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczona przez skarżącą tytułem wpisu od skargi.