Inspektor nie odniósł się do zastrzeżeń przedsiębiorcy. Sąd uchylił zarządzenie o odpadach

Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym z 2 lipca 2026 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 425 ze zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w okresie 13.08 -18.12.2025 r. wobec D. M. P U H "[...]" Usługi Budowlane i Transportowe, ze stałym miejscem wykonywania działalności gospodarczej przy ul. [...], [...] (dalej określanego jako D. M.), udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...] [...] pod kątem przestrzegania przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie gospodarki odpadami zarządził.

1. Zaprzestać przetwarzania odpadów do czasu uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie gospodarki odpadami, określając termin realizacji: bezzwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego.

2. Prowadzić na bieżąco za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) ilościową i jakościową ewidencję odpadów, tj. karty ewidencji odpadów, zgodnie z katalogiem odpadów określonym w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10), określając termin realizacji: na bieżąco po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego.

3. Odpady magazynować w sposób zgodny z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady, na terenie, do którego posiadacz odpadów dysponuje tytułem prawnym, zgodnie z wymogami określonymi w art. 25 ust. 1, 2 i 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.), określając termin realizacji: bezzwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego.

Równocześnie organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 29.05.2026 r.

W uzasadnieniu takich zarządzeń organ wyjaśnił, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Kielcach w okresie 13.08 -18.12.2025 r. wobec D. M. udokumentowanej protokołem kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził w punktach 1-3 ich usunięcie.

Odnośnie pierwszego zarządzenia wyjaśniono, że podczas kontroli stwierdzono, że firma D. M. przetwarza odpady w postaci ziemi odpadowej zanieczyszczonej substancjami ropopochodnymi, odpadów z czyszczenia placów skupów złomów bądź mogących pochodzić ze strzępiarki (tzw. drobna frakcja, czyli materiały mineralne tj. piasek, ziemia, szkło), zendry oraz resztkowych, drobnych elementów gumy, tworzyw sztucznych oraz ziemi przemieszanej z gruzem, poprzez umieszczenie ich w gruncie, co stanowi naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 i 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W niniejszym przypadku wykorzystanie odpadów przez D. M. do wyrównania i utwardzenia terenu stanowi formę odzysku odpadów prowadzonego poza instalacjami i urządzeniami, w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, przetwarzanie odpadów obejmuje procesy odzysku lub unieszkodliwiania. Natomiast odzysk należy rozumieć jako proces, którego głównym wynikiem jest wykorzystanie odpadów w celu zastąpienia innych materiałów. D. M. wykorzystał odpady poprzez ich rozprowadzenie w gruncie w celu wyrównania i utwardzenia terenu, co niewątpliwie stanowi działanie o charakterze użytkowym. Kontrolowany podmiot prowadząc przetwarzanie odpadów był obowiązany do uzyskania stosownej decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zgodnie z art. 41 ust. 1 ww. ustawy o odpadach, w myśl którego prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie takie wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce przetwarzania odpadów, w tym przypadku (w zależności od ilości odpadów) Starosta Kielecki lub Marszałek Województwa Świętokrzyskiego.

Uzasadniając drugie z zarządzeń organ podał, że w trakcie czynności kontrolnych ustalono, iż firma skarżącego nie prowadzi ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów zgodnie z katalogiem odpadów, obejmującej karty ewidencji odpadów i karty przekazania odpadów, co stanowi naruszenie art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 pkt 1 a i b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z tymi przepisami, kontrolowany podmiot jako posiadacz odpadów, jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji, zgodnie z katalogiem odpadów, określonym w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, z zastosowaniem kart ewidencji i kart przekazania odpadów. Dokumenty ewidencji odpadów od 1 stycznia 2020 r. sporządza się za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO). Kartę przekazania odpadów (KPO) sporządza posiadacz odpadów, który przekazuje odpady do następnego posiadacza odpadów albo do prowadzonych przez siebie miejsc zbierania odpadów lub miejsc przetwarzania odpadów przed rozpoczęciem ich transportu. Ponadto, posiadacz odpadów prowadzi karty ewidencji odpadów (KEO) dla każdego rodzaju odpadów odrębnie. W związku z powyższym, w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia ich ewidencji.

Trzecie zarządzenie uzasadniono w poniższy sposób.

Kontrola wykazała, iż firma skarżącego magazynuje część nawiezionych odpadów (mieszanina ziemi z licznymi dodatkami w postaci drobnych elementów szkła, tworzyw sztucznych, metali oraz substancji ropopochodnych), w pryzmach, na działkach o nr ewid.[...] oraz [...] zlokalizowanych w msc. B., w sposób niezgodny z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób nieuwzględniający zagrożeń, które mogą powodować te odpady, tj. luzem w miejscach do tego nieprzeznaczonych, nieoznakowanych kodem odpadów, na powierzchni nieutwardzonej i nieuszczelnionej, w miejscach niezabezpieczonych przed oddziaływaniem warunków atmosferycznych, w sposób nieselektywny, niezorganizowany i nieuporządkowany, co stanowi naruszenie art. 16 i 23 ust. 1 ustawy o odpadach. Ponadto D. M. nie posiada tytułu prawnego do działki o nr ewid.[...] w msc. B., co stanowi naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach. Co więcej, odpady stwierdzone na terenie kontrolowanych nieruchomości, magazynowano w sposób niezgodny z wymaganiami określonymi w § 5 ust. 1, 3, 4, 5 i 6, § 6 ust. 1 pkt la, lb, 2, 4, 5, 6 i 7, § 7 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1742). Przede wszystkim, odpady nie były magazynowane w wydzielonym i przeznaczonym do tego miejscu, oddzielnie od substancji lub przedmiotów niebędących odpadami, czego wymaga § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia. Na kontrolowanym terenie odpady występowały zarówno w pryzmach, jak i były rozplantowane na powierzchni gruntu, w bezpośrednim sąsiedztwie materiałów budowlanych oraz maszyn wykorzystywanych w ramach działalności gospodarczej. Oznacza to, że miejsce magazynowania nie zostało wyodrębnione organizacyjnie ani technicznie jako miejsce przeznaczone do magazynowania odpadów.

Nie stwierdzono również oznakowania lokalizacji poszczególnych rodzajów odpadów, o którym mowa w § 5 ust. 3-6 ww. rozporządzenia. Odpady nie były oznaczone kodami odpadów, a na terenie nieruchomości nie umieszczono trwałych i czytelnych tablic informujących, jakie odpady są magazynowane w danej lokalizacji. W prawidłowo prowadzonym miejscu magazynowania każdy rodzaj odpadu powinien być przypisany do konkretnej, czytelnie oznaczonej lokalizacji, z podaniem kodu odpadu zgodnego z katalogiem odpadów, w sposób umożliwiający jego odczytanie w każdym czasie. Ponadto odpady nie były magazynowane z wykorzystaniem odpowiedniego wyposażenia technicznego, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ww. rozporządzenia. Zamiast zastosowania pojemników, kontenerów, zbiorników, worków, wydzielonych boksów albo sektorów, odpady były składowane luzem, w pryzmach oraz bezpośrednio na powierzchni gruntu. Prawidłowe magazynowanie powinno uwzględniać właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, ich stan skupienia oraz zagrożenia, jakie mogą powodować, a więc w niniejszej sprawie powinno obejmować takie rozwiązania techniczne, które uniemożliwiałyby mieszanie się poszczególnych frakcji, rozsypywanie materiału oraz jego bezpośredni kontakt z gruntem. W toku kontroli stwierdzono także brak zabezpieczenia przed dostępem osób nieupoważnionych, wymaganego w § 6 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia. Kontrolowany teren był bowiem nieogrodzony oraz zabezpieczony w sposób niewystarczający, co umożliwiało dostęp osobom postronnym. Prawidłowo zorganizowane miejsce magazynowania odpadów powinno być zabezpieczone w sposób uniemożliwiający swobodny dostęp osób nieuprawnionych, zarówno ze względów środowiskowych, jak i z uwagi na bezpieczeństwo ludzi. Nie zapewniono również zabezpieczenia przed rozprzestrzenianiem się odpadów poza miejsce ich magazynowania oraz przed przypadkowym mieszaniem się selektywnie magazynowanych odpadów, czego wymaga § 6 ust. 1 pkt 5 oraz § 7 pkt 1-2 ww. rozporządzenia. Odpady były niejednorodne, przemieszane ze sobą i występowały w postaci mieszaniny ziemi, gruzu, szkła, tworzyw sztucznych, metali, zendry oraz substancji ropopochodnych. Taki sposób magazynowania uniemożliwiał zachowanie selektywności i kontroli nad poszczególnymi rodzajami odpadów. Prawidłowo, odpady powinny być magazynowane oddzielnie, według rodzaju, właściwości i kodów, w sposób zapobiegający ich mieszaniu się oraz przemieszczaniu poza wyznaczoną lokalizację. W niniejszym przypadku naruszone zostały również wymagania dotyczące zabezpieczenia odpadów przed wpływem czynników atmosferycznych, określone w § 6 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia. Odpady były magazynowane na otwartej przestrzeni, bez zadaszenia, przykrycia lub innej formy ochrony przed opadami atmosferycznymi. W przypadku odpadów zawierających substancje ropopochodne oraz drobne frakcje mineralno-metaliczne oddziaływanie deszczu, śniegu i wód roztopowych może powodować zmianę właściwości fizycznych i chemicznych odpadów, powstawanie odcieków oraz migrację zanieczyszczeń do środowiska. Prawidłowo, odpady tego rodzaju powinny być zabezpieczone przed wpływem warunków atmosferycznych w sposób ograniczający do minimum ich negatywne oddziaływanie na środowisko. Sposób magazynowania odpadów na terenie objętym kontrolą nie spełniał także wymagań § 6 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia, dotyczących zabezpieczenia odpadów przed ich uwolnieniem do gleby, wód powierzchniowych i podziemnych wycieków oraz wód odciekowych. Odpady znajdowały się bowiem bezpośrednio na powierzchni ziemi, bez uszczelnienia podłoża, bez nieprzepuszczalnej nawierzchni oraz bez systemu odprowadzania lub gromadzenia odcieków.W prawidłowym modelu magazynowania, odpady, które z uwagi na skład i właściwości mogą powodować powstawanie odcieków zanieczyszczających glebę, ziemię lub wody, powinny być umieszczone w szczelnych pojemnikach, kontenerach albo na uszczelnionym, nieprzepuszczalnym podłożu wyposażonym w system ujmowania odcieków. Dodatkowo, z uwagi na obecność substancji ropopochodnych, sposób magazynowania powinien uwzględniać wymagania określone w § 6 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, dotyczące oczyszczania wycieków i wód odciekowych w separatorach substancji ropopochodnych albo wyposażenia miejsca magazynowania w urządzenia lub środki do ich zbierania. W przedmiotowej sprawie takich rozwiązań nie zastosowano, mimo że podczas oględzin wyczuwalna była woń substancji ropopochodnych, a badania laboratoryjne potwierdziły obecność zanieczyszczeń organicznych. Prawidłowe postępowanie powinno więc obejmować takie zabezpieczenia, które uniemożliwiałyby przedostawanie się substancji ropopochodnych do gruntu i wód.

W przypadku odpadów mogących powodować pylenie, w tym drobnej frakcji mineralnej, należało również zapewnić ograniczenie pylenia, zgodnie z § 7 pkt 3 ww. rozporządzenia. Tymczasem odpady były magazynowane luzem, na otwartej przestrzeni, bez przykrycia, obwałowania, zraszania, barier przeciwwietrznych lub innych rozwiązań ograniczających pylenie i rozwiewanie. Prawidłowo, odpady tego rodzaju powinny być magazynowane w sposób ograniczający ich unoszenie i przemieszczanie przez wiatr, zwłaszcza że zawierały drobne elementy metali, szkła, tworzyw sztucznych oraz ziemię zanieczyszczoną substancjami ropopochodnymi.

W konsekwencji organ uznał, że magazynowanie odpadów na terenie działek o nr ewid.[...] oraz 1507 w B. nie było prowadzone w sposób zorganizowany, selektywny i bezpieczny dla środowiska, lecz miało charakter niekontrolowanego gromadzenia odpadów luzem, bez wydzielenia miejsca magazynowania, bez oznakowania, bez zabezpieczenia przed dostępem osób nieupoważnionych, bez ochrony przed czynnikami atmosferycznymi, bez zabezpieczenia przed powstawaniem odcieków oraz bez rozwiązań ograniczających pylenie i rozprzestrzenianie się odpadów. Taki sposób postępowania pozostaje sprzeczny z wymaganiami ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów oraz art. 25 ustawy o odpadach.

Ponadto, ustalono, iż D. M. na terenie działek o nr ewid.[...] oraz [...] zlokalizowanych w miejscowości B., prowadzi gospodarkę odpadami w sposób niezgodny z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, bowiem odpady te magazynowane są na niezabezpieczonym, nieutwardzonym i niezadaszonym terenie. Organ podkreślił, że odpady stwierdzone na terenie kontrolowanych działek mają charakter frakcji drobnej, mineralno-metalicznej, częściowo zanieczyszczonej substancjami ropopochodnymi oraz elementami tworzyw sztucznych, co - zgodnie z rozporządzeniem - kwalifikuje je do odpadów wymagających szczególnej ostrożności przy magazynowaniu, w tym zabezpieczenia przed infiltracją zanieczyszczeń do podłoża.

Na koniec organ stwierdził, że: "Zarządzenie niniejsze zostało wydane po otrzymaniu i przeanalizowaniu uwag i zastrzeżeń przekazanych pismem z dnia 25.03.2026 r. przez pełnomocnika D. M. oraz stanowi przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska".

W skardze wniesionej w dniu 8 czerwca 2026 r. do WSA w Kielcach za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K., D. M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: P U H "[...]" Usługi Budowlane i Transportowe w B., zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił:

1) naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 425 z późn. zm.), dalej również jako ulOŚ) w zw. z art. 11 ust. 3 ulOŚ - poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia bez merytorycznego ustosunkowania się do umotywowanych zastrzeżeń skarżącego, złożonych w trybie art. 11 ust. 3 ulOŚ pismem z dnia 25 marca 2026 r., co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i - w konsekwencji - do wadliwego wydania zaskarżonego zarządzenia, ponieważ jego treść nie koresponduje z całokształtem ustaleń kontroli, na który - zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych - składa się protokół kontroli wraz ze stanowiskiem strony, w niniejszej sprawie wyrażonym w obszernych zastrzeżeniach skarżącego z dnia 25 marca 2026 r.;

2) naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 ulOŚ w zw. z art. 11 ust. 3 ulOŚ - poprzez sprowadzenie ustosunkowania się przez organ do zastrzeżeń strony wyłącznie do dwóch ogólnikowych deklaracji: do stwierdzenia w piśmie organu z dnia 20 kwietnia 2026 r., że pismo skarżącego "zostało włączone do materiałów zgromadzonych w ramach kontroli", oraz do zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia jednozdaniowej wzmianki, jakoby zostało ono wydane "po otrzymaniu i przeanalizowaniu uwag i zastrzeżeń", w sytuacji gdy uzasadnienie zarządzenia nie zawiera żadnego konkretnego odniesienia do argumentów strony — co, w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, nie stanowi rozpoznania zastrzeżeń, lecz czyni prawo strony do kwestionowania ustaleń kontroli wyłącznie iluzorycznym;

3) naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 ulOŚ — poprzez sformułowanie zarządzeń nr 1, nr 2 i nr 3 w sposób nieprecyzyjny, nieostry i niepozwalający adresatowi jasno odczytać, jakie konkretne działania ma podjąć, aby prawidłowo wykonać nakaz i nie narazić się na odpowiedzialność z art. 31a ulOŚ, a w szczególności poprzez odesłanie do ogólnych formuł ("uregulowanie stanu formalno-prawnego", "zgodnie z katalogiem odpadów", "w sposób zgodny z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska") bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych aktów prawnych i konkretnego, "rozliczalnego" oraz "dyrektywalnego" wzoru zachowania;

4) naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 ulOŚ odnośnie zarządzenia nr 3 poprzez wewnętrzną sprzeczność i niewykonalność nakazu, polegającą na nałożeniu obowiązku magazynowania odpadów "na terenie, do którego posiadacz odpadów dysponuje tytułem prawnym", w sytuacji gdy organ sam w uzasadnieniu zarządzenia ustalił, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do działki nr [...], na której - według organu - część materiału się znajduje;

5) naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 ulOŚ odnośnie zarządzenia nr 1 w zaskarżonym zarządzeniu-poprzez nakaz "zaprzestania" czynności, której prowadzenia organ skarżącemu w sposób precyzyjny i jednoznaczny nie wykazał, w stanie, w którym uzasadnienie zarządzenia opisuje czynności przeszłe (przywiezienie i rozplantowanie materiału), nie zaś trwałą lub powtarzalną aktualną działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów, a także w sytuacji gdy D. M. nie jest posiadaczem odpadów nawiezionych przez A. A.;

6) naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 ulOŚ odnośnie zarządzenia nr 1, nr 2 i nr 3 - poprzez określenie terminu realizacji nałożonych obowiązków pojęciem "bezzwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego", "na bieżąco po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego", które ma charakter nieostry i wieloznaczny, niepozwalający adresatowi ustalić, w jakim konkretnie czasie obowiązek powinien zostać wykonany, ani organowi- w jakim czasie jego wykonanie podlega weryfikacji;

7) naruszenie art. 12 ust. 2 ulOŚ w zw. z art. 31a ust. 1 i 2 ulOŚ oraz art. 7 Konstytucji RP - poprzez wyznaczenie iluzorycznego, faktycznie jednodniowego terminu do przesłania informacji o zakresie podjętych działań, oderwanego od daty rzeczywistego doręczenia zarządzenia, mimo że niewykonanie albo nierzetelne wykonanie tego obowiązku organ wiąże z odpowiedzialnością za wykroczenie;

8) naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 ulOŚ w zw. z art. 7 Konstytucji RP - poprzez nałożenie na skarżącego obowiązków bez wskazania konkretnych ustaleń faktycznych i konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów prawa, z których wynikałby aktualny, indywidualny i wykonalny obowiązek skarżącego, a nie jedynie ogólne powinności z zakresu gospodarki odpadami.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych - na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę ŚWIOŚ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odniósł się w pierwszej kolejności do zarzutów opisanych w punktach 1 i 2 skargi uznając, że stanowią one zasadniczą oś argumentacji skarżącego. Organ stwierdził, że argumentacja ta opiera się na błędnym założeniu, jakoby przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nakładały na organ obowiązek szczegółowego, pisemnego odniesienia się w treści zarządzenia pokontrolnego do każdego argumentu przedstawionego przez kontrolowanego w zastrzeżeniach do protokołu kontroli. Art. 11 ust. 3 uIOŚ przyznaje kontrolowanemu uprawnienie do odmowy podpisania protokołu kontroli oraz przedstawienia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń i uwag do ustaleń kontroli, gwarantując w ten sposób stronie możliwość przedstawienia własnego stanowiska oraz zobowiązując organ do zapoznania się z jego treścią i uwzględnienia go przy ocenie całokształtu materiału zgromadzonego w toku kontroli, przed podjęciem dalszych czynności pokontrolnych. Należy jednak wyraźnie odróżnić funkcję protokołu kontroli, zastrzeżeń do protokołu oraz zarządzenia pokontrolnego. Protokół kontroli stanowi dokument odzwierciedlający przebieg czynności kontrolnych oraz dokonane w ich toku ustalenia. Zastrzeżenia kontrolowanego stanowią zaś element materiału zgromadzonego w następstwie przeprowadzonej kontroli i służą przedstawieniu stanowiska strony wobec tych ustaleń. Zarządzenie pokontrolne jest natomiast odrębną, przewidzianą w art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, formą działania organu administracji, której celem jest wskazanie stwierdzonych naruszeń prawa oraz zobowiązanie kontrolowanego do podjęcia działań zmierzających do ich usunięcia.

Nie sposób zatem podzielić stanowiska skarżącego, zgodnie z którym zarządzenie pokontrolne miałoby pełnić funkcję rozstrzygnięcia sporu pomiędzy organem a kontrolowanym co do treści protokołu kontroli. Taka funkcja nie została bowiem temu instrumentowi przypisana przez ustawodawcę.

W niniejszej sprawie zastrzeżenia wniesione przez pełnomocnika skarżącego zostały przyjęte, dołączone do materiałów zgromadzonych w toku przeprowadzonej kontroli oraz poddane analizie przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego, co zostało jednoznacznie wskazane zarówno w piśmie znak: [...] organu z dnia 20 kwietnia 2026 r., jak również w uzasadnieniu samego zarządzenia pokontrolnego. Okoliczność, iż analiza ta nie została odtworzona w sposób szczegółowy w treści uzasadnienia zarządzenia, nie oznacza, że nie została przeprowadzona.

Niezależnie od powyższego, organ zauważył, że zdecydowana większość argumentacji przedstawionej przez pełnomocnika skarżącego nie odnosiła się do przebiegu przeprowadzonych czynności kontrolnych, lecz stanowiła polemikę z oceną materiału dowodowego oraz interpretacją przepisów ustawy o odpadach przyjętą przez organ. Tego rodzaju zarzuty nie mogły zostać rozstrzygnięte w ramach zarządzenia pokontrolnego, gdyż dotyczą kwestii, które będą przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy o odpadach, w których stronie przysługują wszelkie gwarancje procesowe wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie można również pominąć faktu, że pełnomocnik skarżącego zdaje się utożsamiać instytucję zastrzeżeń do protokołu kontroli z instytucją środka zaskarżenia przewidzianego w postępowaniu administracyjnym. Są to jednak instytucje o całkowicie odmiennym charakterze prawnym. Odnosząc się natomiast do powołanego przez skarżącego orzecznictwa sądów administracyjnych, organ wskazał, że organ w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym zastrzeżenia do protokołu kontroli nie mogą być przez organ pomijane. Nie sposób jednak wyprowadzać z tego stanowiska wniosku, iż każda analiza zastrzeżeń musi zostać szczegółowo odzwierciedlona w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego.

Odnośnie zarzutów dotyczących nieprecyzyjności zarządzenia pokontrolnego oraz punktu nr 1 zarządzenia organ podkreślił, że sentencja zarządzenia pokontrolnego nie może być odczytywana w oderwaniu od jego uzasadnienia. Zarówno ustalenia faktyczne, jak i wskazana przez organ podstawa prawna wyjaśniają bowiem przyczynę wydania poszczególnych zarządzeń oraz zakres obowiązków, jakie spoczywają na kontrolowanym.

Nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, iż nie był on w stanie ustalić znaczenia zwrotu "uregulowanie stanu formalno-prawnego". Pojęcie to zostało skonkretyzowane właśnie poprzez wskazanie przepisów ustawy o odpadach oraz określenie rodzaju decyzji administracyjnej, której brak został stwierdzony w toku przeprowadzonej kontroli. Ponadto organ podkreślił, że adresatem zarządzenia jest profesjonalny uczestnik obrotu gospodarczego, prowadzący od wielu lat działalność gospodarczą w zakresie robót budowlanych i transportowych, korzystający ponadto z pomocy zawodowego pełnomocnika będącego radcą prawnym. Nie sposób zatem przyjąć, że ani skarżący, ani jego pełnomocnik nie byli w stanie odczytać znaczenia jednoznacznego wskazania, że dalsze prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uprzedniego uzyskania stosownego zezwolenia wydawanego przez właściwy organ.

Odnośnie zarzutu niewykazania prowadzenia przez skarżącego przetwarzania odpadów organ stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wykazał, że odpady zostały wykorzystane do podwyższenia, wyrównania oraz utwardzenia terenu. Okoliczność ta wynika nie tylko z oględzin przeprowadzonych przez inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska, dokumentacji fotograficznej oraz wyników badań laboratoryjnych, lecz również z wyjaśnień samego skarżącego oraz zeznań A. A.. Skarżący pomija przy tym, iż przedmiotem ustaleń organu nie było wyłącznie samo przywiezienie odpadów na teren nieruchomości, lecz ich dalsze wykorzystanie poprzez rozplantowanie oraz zastosowanie jako materiału służącego zmianie ukształtowania terenu. Czynności te wyczerpują ustawowe pojęcie przetwarzania odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach, niezależnie od przyjętej przez stronę oceny prawnej. Uzasadnienie zarządzenia szczegółowo opisuje zarówno przebieg kontroli, jak i dokonane ustalenia, wskazuje rodzaje ujawnionych odpadów, sposób ich wykorzystania, wyniki oględzin, wyniki badań laboratoryjnych oraz pozostałe dowody stanowiące podstawę ustaleń organu. Zarzut sprowadza się zatem wyłącznie do odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez stronę, nie zaś do wykazania rzeczywistego braku podstaw faktycznych wydania zarządzenia.

Organ nie podzielił również stanowiska skarżącego odnoszącego się do użycia przez organ zwrotów "bezzwłocznie" oraz "na bieżąco". Pojęcia te od wielu lat funkcjonują w języku prawnym i prawniczym, a ich znaczenie zostało wielokrotnie wyjaśnione zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych. Zwrot "bezzwłocznie" oznacza obowiązek podjęcia określonych działań bez nieuzasadnionej zwłoki, z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, natomiast zwrot "na bieżąco" oznacza obowiązek wykonywania określonych czynności sukcesywnie, w miarę ich powstawania. Nie są to zatem pojęcia nieznane prawu ani pozbawione treści normatywnej. Przeciwnie, stanowią one powszechnie stosowane zwroty języka prawnego, których wykładnia jest od wielu lat ugruntowana w orzecznictwie.

W konsekwencji powyższego, również zarzuty opisane w punktach 3, 5, 6 oraz 8 skargi nie znajdują, zdaniem organu, uzasadnienia i jako takie nie mogły prowadzić do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

Odnośnie zarzutów dotyczących statusu skarżącego jako posiadacza odpadów oraz punktu nr 3 zarządzenia, ŚWIOŚ przypomniał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, posiadaczem odpadów jest zarówno ich wytwórca, jak również każda osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna faktycznie władająca odpadami. Pojęcie posiadacza odpadów nie zostało zatem ograniczone wyłącznie do podmiotu, który odpady wytworzył lub dostarczył na określony teren.

Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że skarżący sprawował faktyczne władztwo nad odpadami znajdującymi się na kontrolowanych nieruchomościach. Przede wszystkim, z zeznań A. A. wynika, że dostarczanie materiałów na teren nieruchomości odbywało się za wiedzą i zgodą D. M.. Świadek wskazał ponadto, iż skarżący był niekiedy obecny podczas rozładunku odpadów, decydował o miejscu ich składowania oraz wykorzystywał je do niwelacji terenu przy użyciu sprzętu budowlanego. Okoliczności te korespondują zarówno z wyjaśnieniami samego skarżącego, jak również z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym podczas kontroli.

Na powyższe wskazuje również zabezpieczona przez organ korespondencja prowadzona pomiędzy D. M., a A. A.. Z jej treści wynika, iż transporty odpadów były uzgadniane z wyprzedzeniem, a sposób ich zagospodarowania pozostawał przedmiotem bieżących ustaleń pomiędzy wskazanymi osobami. Nie sposób zatem przyjąć, że odpady zostały zdeponowane na nieruchomości bez wiedzy lub wbrew woli skarżącego.

Odnośnie zarzutu braku tytułu prawnego skarżącego do jednej z działek, na których znajdowały się odpady, organ uznał, że argument ten wynika z błędnej interpretacji treści zarządzenia.

Organ nie zobowiązał skarżącego do dalszego magazynowania odpadów na działce nr [...] ani nie nakazał utrzymywania istniejącego stanu faktycznego. Treść punktu nr 3 zarządzenia stanowi przypomnienie obowiązków wynikających bezpośrednio z art. 25 ustawy o odpadach, zgodnie z którym magazynowanie odpadów może odbywać się wyłącznie na terenie, do którego posiadacz odpadów posiada tytuł prawny, przy zachowaniu wymagań w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem, iż organ nałożył na skarżącego obowiązek niemożliwy do wykonania. W sytuacji gdy kontrolowany nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, na której znajdują się odpady, nie oznacza to zwolnienia go z obowiązków wynikających z ustawy o odpadach. Przeciwnie, obowiązkiem posiadacza odpadów jest takie zorganizowanie sposobu gospodarowania nimi, aby pozostawał on zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do niedopuszczalnego wniosku, zgodnie z którym sam fakt magazynowania odpadów na nieruchomości, do której posiadacz nie posiada tytułu prawnego, zwalniałby go z obowiązku dostosowania swojego postępowania do wymagań ustawy o odpadach. Takiej interpretacji nie sposób zaś zaakceptować.

W konsekwencji, również zarzuty odnoszące się do statusu skarżącego jako posiadacza odpadów oraz treści punktu nr 3 zarządzenia należy uznać za całkowicie bezzasadne.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 31a ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz art. 7 Konstytucji RP, dotyczącego faktu wskazania w treści zarządzenia terminu przekazania informacji o sposobie wykonania zarządzenia pokontrolnego, organ wyjaśnił, że w treści zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego doszło do oczywistej omyłki pisarskiej w oznaczeniu daty przekazania informacji o zakresie podjętych działań. Omyłka ta miała jednak charakter wyłącznie techniczny i pozostawała bez wpływu na zakres obowiązków wynikających z zarządzenia pokontrolnego.

Nie sposób również podzielić stanowiska strony, jakoby wskazana omyłka prowadziła do ustanowienia "iluzorycznego" terminu wykonania obowiązku lub stwarzała realne ryzyko poniesienia odpowiedzialności, o której mowa w art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Twierdzenie to pozostaje w sprzeczności zarówno z rzeczywistym przebiegiem niniejszej sprawy, jak i charakterem obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

W przypadku nieprzekazania przez kontrolowanego informacji o sposobie wykonania zarządzenia pokontrolnego, organ podejmuje czynności zmierzające do wykonania tego obowiązku, w szczególności kierując do zobowiązanego ponowne wezwanie (monit), przypominające o obowiązku udzielenia odpowiedzi na zarządzenie pokontrolne i wyznaczające dodatkowy termin na jego realizację. Dopiero niewykonanie obowiązku pomimo skierowania takiego monitu, mogłoby uzasadniać podejmowanie przez organ dalszych czynności przewidzianych przepisami prawa. W realiach niniejszej sprawy, sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Skarżący przekazał w wyznaczonym terminie organowi wymaganą informację, wobec czego organ nie miał podstaw ani potrzeby podejmowania jakichkolwiek dalszych działań związanych z niewykonaniem obowiązku określonego w art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

W konsekwencji, podnoszone w skardze rozważania dotyczące potencjalnej odpowiedzialności za niewykonanie obowiązku mają charakter wyłącznie hipotetyczny i odnoszą się do zdarzeń, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Skarżący nie poniósł również żadnych negatywnych konsekwencji związanych z oczywistą omyłką pisarską, a jego sytuacja prawna nie uległa z tego powodu jakiejkolwiek zmianie.

Na koniec organ stwierdził, że nie można podzielić stanowiska, zgodnie z którym zarządzenie pokontrolne powinno pełnić funkcję rozstrzygnięcia sporu co do treści protokołu kontroli lub zastępować postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarządzenie pokontrolne jest odrębną ustawową formą działania organu, której celem jest wskazanie stwierdzonych naruszeń prawa oraz zobowiązanie kontrolowanego do podjęcia działań prowadzących do ich usunięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2026.143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontroli sądu administracyjnego podlegają między innymi akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b p.p.s.a., t.j. inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektor Ochrony Środowiska w Kielcach, wydane na postawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. 2024.425 ze zm.), dalej u.i.o.ś. Wedle powyższej regulacji, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej (ust. 1 pkt 1). Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (ust. 2). Niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny (art. 31a u.i.o.ś.).

W orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. II GSK 1009/08, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie zarządzenie to nie nakłada na jego adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nim na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne (por. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 93). Wynika z tego m.in., że strona może nie zgodzić się z zarządzeniami pokontrolnymi i poinformować o tym organ. Jeżeli uczyni to w terminie określonym w zarządzeniu pokontrolnym, nie poniesienie odpowiedzialności z art. 31a u.i.o.ś. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1156/15).

Sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. bada więc przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2036/09).

Użyte w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. sformułowanie o możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie ustaleń kontroli powoduje, że podstawowe znaczenie dowodowe, zarówno dla samej dopuszczalności wydania zarządzenia, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu, ma protokół kontroli. Protokół kontroli WIOŚ jest dokumentem wypełniającym normy określone w art. 7 k.p.a., a co więcej stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. jako dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dlatego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który z kolei powinien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych.Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowany podmiot nie jest w tym zakresie pozbawiony istotnych uprawnień, bowiem może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 u.i.o.ś.). W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 11 ust. 3 u.i.o.ś.).

Wynikające z ww. przepisu uprawnienie podmiotu kontrolowanego ma na celu wnikliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a zatem organ nie może bez jakiegokolwiek odniesienia się pominąć twierdzeń oraz stanowiska kontrolowanego zawartych w odpowiedzi na ustalenia protokołu kontroli. Odmienna interpretacja art. 11 ust. 3 u.i.o.ś. oznaczałaby, że przyznane kontrolowanemu prawo kwestionowania ustaleń i wyników kontroli ma charakter jedynie iluzoryczny. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że w razie sformułowania przez kontrolowanego zastrzeżeń i uwag (przy podpisaniu protokołu) lub stanowiska (w razie odmowy podpisania protokołu), protokół, wraz ze stanowiskiem kontrolowanego, w swym całokształcie stanowi podstawę ustaleń kontroli, w oparciu o które organ ocenia zasadność wydania zarządzenia pokontrolnego oraz formułuje treść konkretnych wskazań (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 395/21, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 53/19). Wobec powyższego uznać należy, iż uprawnienia kontrolowanego wynikające z art. 11 ust. 2 i 3 u.i.o.ś. umożliwiają kontrolowanemu wywarcie wpływu na ostateczną treść protokołu kontroli. Kontrolowany w złożonych zastrzeżeniach i uwagach może bowiem wskazywać uchybienia, jakich dopuścił się kontrolujący. Zastrzeżenia i uwagi mogą dotyczyć np. prawidłowości pobierania próbek, wykonania pomiarów, sprawności czy rzetelności podejmowanych czynności. Właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 8 u.i.o.ś.) jest zatem zobowiązany ustosunkować się do podniesionych w protokole kontroli zastrzeżeń i uwag (por. Komentarz do art. 11 u.i.o.ś. pod red. Czech 2021, wyd. 1/Czech/Skopka, dost. Legalis). Reasumując wskazać należy, iż uprawnienia kontrolowanego powinny być respektowane w trakcie kontroli, w konsekwencji czego organ nie może pomijać twierdzeń i stanowiska kontrolowanego zawartych w odpowiedzi na ustalenia protokołu kontroli (wyrok NSA z 10 czerwca 2025 r., III OSK 754/22, wyrok WSA w Poznaniu z 24 maja 2023 r., II SA/Po 81/23).

Kluczowe dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy było, zdaniem Sądu, wyjaśnienie, czy treść zaskarżonych zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli.

W tym zakresie należy zauważyć, że kontrolowany podmiot skorzystał z możliwości, jaką daje art. 11 ust. 3 u.i.o.ś. Odmówił bowiem podpisania protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w okresie od 13 sierpnia do 18 grudnia 2025 r., a także protokołów oględzin z 13 i 28 sierpnia 2025 r. oraz złożył w terminie wyznaczonym przez organ obszerne zastrzeżenia. Zastrzeżenia te nie zostały dołączone do akt administracyjnych przedstawionych Sądowi. Zostały dołączone dopiero na wezwanie Sądu z 14 października 2026 r. (zarządzenie – k. 42, pismo WIOŚ w Kielcach z 22 października 2026 r. – k. 48). Do zastrzeżeń tych organ odniósł się w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym jedynie poprzez stwierdzenie, że "przeanalizowano uwagi i zastrzeżenia przekazane pismem z dnia 25.03.2026 r. przez pełnomocnika D. M..

Wbrew poglądowi organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, takie stwierdzenie nie jest wystarczające, zwłaszcza w okolicznościach niniejszej sprawy.

Jak to już wyżej wyjaśniono, w razie odmowy podpisania przez kontrolowanego protokołu kontroli i sformułowania w terminie jego własnego stanowiska, protokół, wraz ze stanowiskiem kontrolowanego, w swym całokształcie stanowi podstawę ustaleń kontroli, w oparciu o które organ ocenia zasadność wydania zarządzenia pokontrolnego oraz formułuje treść konkretnych wskazań. Jeżeli stanowisko kontrolowanego zawiera konkretne zastrzeżenia do protokołu kontroli i jej ustaleń, które to zastrzeżenia poddają w wątpliwość te ustalenia protokołu kontroli, które stały się podstawą wydania zarządzeń, bądź choćby tylko podstawą ich treści, to bez szczegółowego odniesienia się do takich zastrzeżeń oraz wyjaśnienia, dlaczego zamiast przedstawionych w tych zastrzeżeniach okoliczności, organ przyjął za miarodajne własne ustalenia zamieszczone w niepodpisanym przez kontrolowanego protokole z kontroli – nie można przyjąć, aby zakwestionowany przez kontrolowanego protokół kontroli mógł być podstawą zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Konieczność odniesienia się przez organ do zastrzeżeń do protokołu kontroli mających wpływ na treść zarządzeń pokontrolnych nie oznacza, że legalność tego protokołu może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie ze skargi na zarządzenia pokontrolne. Przedmiotem kontroli nie jest bowiem treść protokołu kontroli, ale zgodność zarządzeń pokontrolnych z ustaleniami przeprowadzonej kontroli. Jeśli jednak protokół tej kontroli, a w konsekwencji i wynikające z niego ustalenia są kwestionowane w drodze konkretnych zarzutów, to bez oceny tych zarzutów i wyjaśnienia, dlaczego nie są zasadne, nie można przyjąć ustaleń protokołu za miarodajne, a w konsekwencji i ocenić, że zarządzenia pokontrolne zostały wydane na podstawie protokołu kontroli.

Powyższej wykładni nie narusza wskazywany w orzecznictwie sądów administracyjnych sygnalizacyjny charakter zarządzenia pokontrolnego z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 3 czerwca 2026 r., II SA/Sz 23/26). Według tego poglądu zarządzenie pokontrolne stanowi w istocie sygnalizację odmiennej od przyjętej przez kontrolowanego interpretacji ciążących na nim obowiązków oraz wskazanie, jakie działania zdaniem organu kontrolnego powinny być podjęte. Natomiast brak takich działań może skutkować "wszczęciem innych postępowań przewidzianych prawem" lub "zastosowaniem innych działań administracyjno-prawnych", przy czym oczywistym jest, że w razie wszczęcia postępowań czy podjęcia takich działań kontrolowany podmiot będzie mógł korzystać z odpowiednich, przewidzianych w prawie środków obrony swoich racji. Odnosząc się do takiej argumentacji należy jednak zauważyć, że dotyczy ona stanu faktycznego, w którym kontrolowany podmiot nie skorzystał z przewidzianych w art. 11 ust. 3 u.i.o.ś. środków kwestionowania ustaleń wynikających z protokołu kontroli. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie, skoro kontrolowany D. M. odmówił podpisania protokołu kontroli oraz przedstawił właściwemu organowi w terminie siedmiu dni na piśmie swoje stanowisko, w którym zawarł szereg istotnych zarzutów, na które organ nie odpowiedział w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

Zarzuty zgłoszone w niniejszej sprawie do protokołu kontroli dotyczą okoliczności, od których zależy sama możliwość wydania takich zarządzeń, jak zaskarżone. Skoro bowiem skarżący zakwestionował w swym stanowisku z 25 marca 2026 r. między innymi prawidłowość pobrania próbek tego materiału, prawidłowość wykonanie pomiarów jego ilości i objętości, a przez to sam fakt zakwalifikowania materiału znajdującego się na działkach nr 1506, 1507, [...] i [...] położonych w B. jako odpadu, to bez odniesienia się do tych zastrzeżeń nie jest możliwe stwierdzenie zgodności zarządzeń pokontrolnych przyjmujących, że na przedmiotowych działkach znajdują się odpady – z protokołem kontroli z 9 stycznia 2026 r.

Również zgłoszone w stanowisku skarżącego z 25 marca 2026 r. wątpliwości co do osoby posiadacza materiału będącego przedmiotem postępowania wymagają szczegółowego odniesienia się do nich i to mimo tego, że istotna część argumentacji organu dotyczącej statusu skarżącego jako posiadacza odpadów znalazła się w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia. Wątpliwości jakie wymagają wyjaśnienia dotyczą zakwestionowanych przez skarżącego, poprzez niepodpisanie protokołu kontroli i złożenie pisemnych zastrzeżeń, ustaleń organu co do osoby posiadacza odpadów, opartych na zeznaniach A. A. i jego tylko korespondencji mailowej, bez umożliwienia kontrolowanemu bezpośredniego udziału w przesłuchaniu oraz bez uwzględnienia korespondencji mailowej D. M. do A. A. (strona 12 pisma skarżącego z 25 marca 2026 r.).

Część z zarzutów zgłoszonych przez kontrolowanego podważała rzetelność i wiarygodność ustaleń poczynionych przez organ w czasie oględzin z 13 i 28 sierpnia 2025 r., które to ustalenia stały się z kolei podstawą protokołu z kontroli z 9 stycznia 2026 r. W protokołach z tych oględzin, które również nie zostały podpisane przez skarżącego, ani żadną osobą upoważnioną do jego reprezentowania w czasie tych oględzin, znalazły się zakwestionowane przez skarżącego stwierdzenia o ropopochodnym charakterze odpadów stwierdzonych na działkach poddanych kontroli. Tymczasem stwierdzenie i potwierdzenie tej okoliczności znalazło oparcie w wynikach badań laboratoryjnych, które zostały przeprowadzone już po wspomnianych oględzinach. Skarżący zakwestionował przy tym metodologię, a także rzetelność pobrania próbek, które posłużyły do wspomnianych badań laboratoryjnych. Skoro więc zakwestionowane zostały przez kontrolowanego okoliczności mogące podważyć wiarygodność badań, na których oparto zasadniczą tezę o odpadowym charakterze materiału zdeponowanego na kontrolowanych działkach, to – nie przesądzając rozstrzygnięcia tej wątpliwości – należy stwierdzić, że bez odniesienia się do niej, przedwczesne było sformułowanie zaskarżonych zarządzeń pokontrolnych, których podstawą było zakwalifikowanie substancji stwierdzonych na kontrolowanych działkach jako odpadów.

W konsekwencji wątpliwości dotyczących tych kluczowych dla sprawy ustaleń, również kolejne dwa zaskarżone zarządzenia nie znajdują wystarczającej podstawy w tak kwestionowanym protokole.

Pozostałe zarzuty skargi okazały się niezasadne, co jednak, z powodu przedstawionych wyżej naruszeń prawa, nie miało wpływu na wynik sprawy.

Nie miało znaczenia dla wyniku sprawy rzeczywiste naruszenie przez organ art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. polegające na wyznaczeniu kontrolowanemu w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym terminu poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń poprzez wskazanie konkretnego dnia, zamiast wyznaczenia terminu określonego w dniach, czy tygodniach biegnącego od daty doręczenia zarządzenia pokontrolnego. W efekcie tego błędu, pełnomocnik skarżącego, który otrzymał zaskarżone zarządzenie pokontrolne z 15 maja 2026 r. w dniu 28 maja 2026 r., podczas gdy wyznaczony kontrolowanemu na podstawie art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. termin został określony na 29 maja 2026 r. – miał tylko 1 dzień na wywiązanie się z nałożonego obowiązku.

Abstrahując od rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście powodem tego błędu była oczywista omyłka pisarska, jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę, należy zauważyć, że wskazana okoliczność nie miała znaczenia dla wyniku sprawy. Dyspozycja normy prawnej wynikającej z brzmienia art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. (nakaz poinformowania o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń), nie ma istotnego związku z dopuszczalnością wydania zarządzeń pokontrolnych, ponieważ dotyczy innego rodzaju działań podejmowanych przez Inspekcję Ochrony Środowiska na podstawie ustaleń kontroli, niż wydanie zarządzeń pokontrolnych. Bezpośrednim skutkiem niewywiązania się przez kontrolowanego z obowiązku określonego w art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. w zakreślonym terminie, jest bowiem odpowiedzialność za wykroczenie w zakresie informowania organu Inspekcji, określona w art. 31a ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Błędne oznaczenie daty przekazania informacji nie wpływało natomiast ani na zakres obowiązków nałożonych zarządzeniem, ani na sposób ich wykonania, ani też na legalność ich nałożenia. Ubocznie więc tylko można zauważyć, że mimo wadliwie wyznaczonego terminu poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń, D. M. w terminie tym się zmieścił.

Odnoszenie się do zarzutu nieprecyzyjności zaskarżonych zarządzeń mających nie pozwalać adresatowi jednoznacznie ustalić zakres obowiązków nałożonych tym zarządzeniem - było przedwczesne, skoro sama dopuszczalność wydania tych zarządzeń została zakwestionowana i, jak to wyżej wyjaśniono, wymaga dodatkowych wyjaśnień. Podobnie należy ocenić pozostałe zarzuty skargi dotyczące: wewnętrznej sprzeczności i niewykonalności orzeczonych nakazów, nieprecyzyjnego określenia terminów wykonania zaskarżonych zarządzeń, nałożenia obowiązków bez wskazania jednostek redakcyjnych przepisów prawa, z których wynikałyby indywidualne i wykonalne obowiązki skarżącego. W związku z tym tylko ubocznie można zauważyć, co następuje.

Zobowiązanie kontrolowanego do magazynowania odpadów na terenie, do którego posiada tytuł prawny nie jest wewnętrznie sprzeczne z ustaleniem, że nie dysponuje on tytułem prawnym do jednej z działek objętych kontrolą. Takie zobowiązanie oznacza bowiem przypomnienie o obowiązku wynikającym bezpośrednio z art. 25 ustawy o odpadach oraz postulowaną przez organ konieczność doprowadzenia sposobu gospodarowania odpadami do stanu zgodnego z prawem. Przedwczesność takiego zarządzenia wynika natomiast stąd, że ustalenie faktu posiadania względnie nieposiadania przez skarżącego tytułu uprawniającego do magazynowania odpadów musi być poprzedzone wyjaśnieniem, czy odpady były przetwarzane na tych spornych działkach i przez kogo.

Organ ma - co do zasady - rację o ile twierdzi, że użyte w zaskarżonym zarządzeniu określenia "bezzwłocznie" i "na bieżąco" funkcjonują w języku prawniczym i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych w orzecznictwie.

Niezasadne są zarzuty dotyczące braku wskazania w zaskarżonym zarządzeniu przepisów prawa, z których wynikałyby indywidualne i wykonalne obowiązki skarżącego. Po uwzględnieniu, że częścią zarządzenia jest również jego uzasadnienie nie może być wątpliwości, że wspomniane przepisy w uzasadnieniu tym się znalazły, bądź były możliwe i łatwe do zidentyfikowania, zwłaszcza dla skarżącego będącego profesjonalnym uczestnikiem obrotu gospodarczego korzystającym z pomocy radcy prawnego.

Ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia wykazała wskazane wyżej uchybienia, skargę należało uwzględnić i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylić zaskarżone zarządzenie z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa.

Przedstawione powyżej wskazania, w szczególności dotyczące konieczności ustosunkowania się do zastrzeżeń do protokołu kontroli przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego, pozostają wiążące dla organu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania złożył się wpisu i wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.