Sąsiedzi kwestionowali zagospodarowanie działek w G. Sąd uchylił odmowę wszczęcia

II SA/Kr 820/26

UZASADNIENIE

A. K. i M. K. (dalej: "skarżący") wnieśli o wszczęcie na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "upzp") postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania działek nr: [...] i [...] przy ul. [...] w G. przez M. i K. P. (wspólników spółki cywilnej) niezgodnie z uchwałą nr XXXIX/379/2018 Rady Gminy Gromnik z dnia 17 października 2018 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Gromnik (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2018 r. poz. 7522, dalej: "mpzp"), powołując się przy tym na:

Wójt Gminy Gromnik postanowieniem z 16 marca 2026 r., znak: IK.7013.10.2026, wydanym na podstawie 61a kpa, odmówił wszczęcia postępowania, wskazując przy tym, że po nowelizacji (Dz.U. 2023 poz. 1688) do działek objętych planami miejscowymi stosuje się art. 35a upzp (a nie art. 59 upzp), natomiast stroną postępowania z art. 35a upzp jest wyłącznie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości zagospodarowanej w sposób sprzeczny z planem miejscowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej: "SKO") postanowieniem z 7 maja 2026 r., znak: SKO.ZP/415/121/2026, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, utrzymało postanowienie organu pierwszej instancji w mocy.

Skarżący wnieśli o uchylenie obu postanowień i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie:

1) art. 61a § 1 w zw. z art. 28 kpa oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp przez przyjęcie, że brak przymiotu strony był oczywisty i uzasadniał odmowę wszczęcia postępowania mimo to, że wskazywali na konkretne, indywidualne i rzeczywiste oddziaływanie na ich nieruchomość;

2) art. 61a § 1 kpa, bo charakter sprawy, wcześniejsze rozstrzygnięcia oraz treść ich twierdzeń i dowodów wykluczały przyjęcie, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania, a kwestia interesu prawnego wymagała wyjaśnienia rzeczywistego sposobu użytkowania nieruchomości i zakresu oddziaływania na nieruchomości sąsiednie;

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, bo nie odniesiono się do materiału fotograficznego, wcześniejszych rozstrzygnięć oraz twierdzeń dotyczących rzeczywistego sposobu korzystania;

4) art. 8 § 1 oraz art. 12 § 1 kpa, bo postępowanie prowadzono w sposób nadmiernie formalistyczny z pominięciem rzeczywistego przedmiotu żądania oraz obowiązku samodzielnej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego;

5) art. 107 § 3 kpa, bo uzasadnienie nie odnosi się do trwałego oddziaływania działalności oraz wcześniejszych rozstrzygnięć, w tym decyzji SKO z 31 stycznia 2024 r.;

6) art. 35a upzp, bo przyjęto, że wyłącza możliwość wykazania interesu prawnego przez właściciela nieruchomości sąsiedniej, podczas gdy określa jedynie podmiot, wobec którego może zostać skierowana decyzja administracyjna;

7) art. 59 ust. 3 upzp, bo przyjęto, że nie może znaleźć zastosowania do terenów objętych planem miejscowym mimo to, że NSA dopuszcza to, jeżeli wymaga tego przeciwdziałanie trwałemu i rzeczywistemu naruszeniu planu miejscowego (sygn. akt II OSK 1028/16).

W uzasadnieniu skargi podkreślili, że organy nie poczyniły żadnych ustaleń (w tym oględzin) ani nie wyjaśniły, dlaczego opisana działalność sąsiadów nie mogła świadczyć o ich interesie prawnym. Nawet jeśli podstawą prawną powinien być art. 35a zamiast art. 59 upzp, to organy zobowiązane były do samodzielnej kwalifikacji prawnej, a nie do zakończenia postępowania z przyczyn formalnych. Oba te przepisy służą zapewnieniu zgodności sposobu zagospodarowania terenu z ustaleniami planistycznymi i nie mogą być interpretowane w sposób prowadzący do wyłączenia skutecznej ochrony prawnej właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdy sposób zagospodarowania terenu pozostaje w jawnej sprzeczności z planem miejscowym i rzeczywiście oddziałuje na otoczenie.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bo przedmiotem skargi było postanowienie kończące postępowanie (art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "ppsa").

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.); zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 35a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 538 z późn. zm.).

Podstawą rozstrzygnięcia był art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

Przepis ten przewiduje dwie samodzielne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania - podmiotową i przedmiotową. Pierwsza z nich to sytuacja, w której oczywistym jest, iż osoba domagająca się wszczęcia postępowania nie jest jego stroną. Przesłanka druga - "inne uzasadnione przyczyny", to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj. a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne).

Podkreślenia przy tym wymaga, że w obu przypadkach przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, co oznacza, że ich ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podawanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to w takich sytuacjach organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie, celem wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości i w zależności od wyniku przeprowadzonych czynności, bądź orzec merytorycznie, co do zasadności wniosku, bądź też, w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt. II OSK 565/20, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Gd 1335/22).

Skarżący wskazują, a organy tego nie kwestionują, że działki [...] i [...] których dotyczy wniosek, objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Gromnik, przyjętym uchwałą Rady Gminy Gromnik z dnia 17 października 2018 r. nr XXXIX/379/2018.

Żądanie skarżących zostało zatem przez organy prawidłowo zakwalifikowane jako żądanie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 35a upzp. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym.

Przyczyną odmowy wszczęcia postepowania było twierdzenie organu, oparte na wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2026 r. sygn. III SA/Po 21/26, z którego wynika, że stroną postępowania toczącego się na podstawie art. 35a upzp jest wyłącznie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, która zagospodarowania została w sposób sprzeczny z planem i tylko tym podmiotom przysługuje w tym postępowaniu interes prawny.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z poglądem tym się nie zgadza.

W postępowaniu toczącym się w oparciu o przepis art. 35a upzp dla ustalenia przymiotu strony postępowania zastosowanie -na zasadach ogólnych- ma art. 28 Kpa. Nie ma bowiem w tym przypadku żadnych szczególnych przepisów zawężających krąg stron postępowania, tak jak to ma miejsce w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 524 z późn. zm.); ani też ograniczeń co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, tak jak to okrzesają przepisy art. 53a lub 72a ustawy Prawo budowlane.

Art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interesprawny lub obowiązek. Art. 28 k.p.a. nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, a więc oparty jest na normach prawa materialnego, czyli normach lub normie prawa przewidujących w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość istnienia uprawnienia administracyjnego albo obowiązku. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie można jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Interes prawny, stanowiący podstawę legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym, musi być własny i niejako pierwotny, a nie pochodny, co oznacza, że rozstrzygnięcie musi bezpośrednio wpływać na sytuację prawną danego podmiotu, nie zaś za pośrednictwem sytuacji prawnej innego podmiotu. Interes prawny jest indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (J. Borkowski, Komentarz, 1996, s. 194).

Zatem odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, z powołaniem się na generalny brak możliwości bycia stroną w tego rodzaju postępowaniach, z pominięciem zbadania czy skarżącym interes ten przysługuje, była co najmniej przedwczesna.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżących organ będzie obowiązany wszcząć postępowanie, a następnie interes prawny skarżących zbadać, zgodnie ze wskazówkami jak wyżej podano.

Wobec powyższego orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1lit. a i c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się kwota tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu.