Gmina zarządca mostu zbudowanego bez pozwolenia musi go rozebrać, nie jego budowniczy

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego nr 424/2025 decyzją z dnia 14 października 2025 r. znak OAE-5140-229/24 na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane nakazał zarządcy przedmiotowego obiektu - Gminie G. - wykonać rozbiórkę mostu drogowego jednoprzęsłowego wykonanego z płyt betonowych o grubości ok. 75 cm, zlokalizowanego na dz. nr [...], położonych w miejscowości R. , gm. G. , zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę".

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez Gminę G. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 7 maja 2026 r., znak: WOB.7721.366.2025.PWAJ utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: kpa) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 524 z późn. zm., dalej: u.p.b.).

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania.

W dniu 23 listopada 2023 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne dotyczące mostu drogowego zlokalizowanego na działkach nr [...] w miejscowości R. . Podczas czynności kontrolnych ustalono, cyt.: "na ww. działkach istnieje most drogowy jednoprzęsłowy z płyt betonowych o grubości 15 cm posadowiony na przyczółkach betonowych. Most nie posiada barier ochronnych ani barierek. 4 płyty betonowe stanowiące nawierzchnię mostu ułożone są na przyczółkach oraz na 4-rech kształtownikach metalowych o wysokości 20 cm. (...) Przyczółek od strony działki nr [...] za krótki o 60 cm (na tym odcinku brak podparcia płyty betonowej). Obiekt nie grozi zawaleniem". Obecny podczas kontroli M. W. oświadczył, że "nie budował przedmiotowego mostu, który prawdopodobnie został wybudowany przez mojego ojca (ma obecnie 89 lat) J. W. zam. [...], przed 1997 r. od kiedy jestem właścicielem działki o obecnym nr [...]. Ojciec nie posiada pozwolenia na budowę ww. mostu. Ponadto oświadczam, że nie przebudowywałem nigdy ww. mostu, który nigdy nie był całkowicie zniszczony - czasami płyty mostu były częściowo przesunięte przez wezbrane wody potoku, a szkody naprawiała Gmina G. - ramach usuwania zniszczeń po powodzi". Ponadto A. J. oraz A. W. pracownik Urzędu Gminy G. ) oświadczyli, że nie mają wiedzy na temat osoby inwestora przedmiotowego mostu. Z przeprowadzonych czynności został sporządzony protokół, szkic sytuacyjny oraz dokumentacja fotograficzna w tym zdjęcia dokumentacji dot. podziału nieruchomości.

Pismem z dnia 11 grudnia 2023 r. organ I instancji zwrócił się do Urzędu Gminy G. o informacje czy wystąpiono z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. W odpowiedzi na powyższe pismo poinformowano, że w rejestrach organu nie odnaleziono żadnej dokumentacji dot. pozwolenia na budowę wskazanego obiektu.

Wezwaniem z dnia 11 grudnia 2023 r. PINB wezwał Gminę G. do złożenia wyjaśnień w zakresie czy Gmina współfinansowała budowę lub remont przedmiotowego mostu, czy sporny obiekt znajduje się w ciągu drogi gminnej oraz kto sprawuje zarząd na przedmiotowym mostem. Gmina G. udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie za pismem z dnia 13 grudnia 2023 r. przedstawiając, że nie współfinansowała remontu przedmiotowego mostu po powodziach w ostatnich 5 latach, natomiast nie posiada wiedzy w tym zakresie w latach poprzednich. Sporny obiekt znajduje się w ciągu drogi gminnej nr [...] oraz od listopada 2022 r. Gmina G. sprawuje zarząd nad przedmiotowym obiektem. Wraz z pismem została przedłożona kopia przeglądu rocznego obiektu mostowego.

W dniu 26 stycznia 2024 r. PINB dla Powiatu Nowosądeckiego wydał postanowienie nr 43/2024, znak: OAE-5140-229/24; OAE-530-153/23, którym na podstawie art. 49f ust. 3 u.p.b. nałożył "na zarządcę przedmiotowego obiektu - Gminę g. obowiązek bezzwłocznego zabezpieczenia obiektu poprzez:

- wyłączenie z użytkowania przedmiotowego mostu drogowego, zlokalizowanego na działkach nr [...] w miejscowości R. , gm. G. ,

- umieszczenie bariery ostrzegawczej drogowej U20 oraz znaku zakazu wjazdu (znak B-2) i zakazu ruchu pieszego (znak B-41)."

Kolejno w dniu 6 lutego 2024 r. PINB dla Powiatu Nowosądeckiego wydał postanowienie nr 74/2024, znak: OAE-5140-229/24, którym na podstawie art. 49g w zw. z art. 49f ust. 1 u.p.b. nałożył na zarządcę przedmiotowego obiektu - Gminę g. obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych przewidzianych w uproszczonej procedurze legalizacyjnej.

Pismem z dnia 19 lutego 2024 r. Gmina G. poinformowała o zabezpieczeniu obiektu i wyłączeniu go z użytkowania dołączając fotografie obiektu. Dnia 27 lutego 2024 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę, podczas której stwierdzono przedmiotowy most drogowy został zabezpieczony. Nakaz wynikający z postanowienia PINB nr 43/2024 z dnia 26.01.2024 r. został wykonany - obiekt został wyłączony z użytkowania".

PINB dla Powiatu Nowosądeckiego trzykrotnie na wniosek Gminy G. zmieniał termin przedłożenia dokumentów legalizacyjnych odpowiednio postanowieniami nr 267/2024 z dnia 21 maja 2024 r., nr 687/2024 z dnia 12 listopada 2024 r. oraz nr 503/2025 z dnia 30 lipca 2025 r. Termin na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych, wyznaczony ostatnim z przedstawionych postanowień, upływał 1 września 2025 r.

Po wydaniu zawiadomienia i zapewnieniu stronom możliwości skorzystania z ich praw wynikających z art. 10 kpa, PINB dla Powiatu Nowosądeckiego w dniu 14 października 2025 r. wydał skarżoną decyzję o nakazie rozbiórki mostu.

Organ odwoławczy ocenił, że organ I instancji dokonał co do zasady trafnej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie w stanie faktycznym niniejszej sprawy na terenie działek nr [...] w miejscowości R. , gm. G. znajduje się most drogowy. Budowa mostu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, które nie zostało wydane. Mamy więc do czynienia z samowolą budowlaną.

MWINB za prawidłowe uznał również prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego - odnoszącego się do samowoli budowlanych, których budowa została zakończona co najmniej 20 lat temu. Ustalając datę budowy mostu PINB oparł się na oświadczeniu M. W., który poświadczył, że przedmiotowy most powstał przed 1997 rokiem. Ponadto z materiału dowodowego wynika, że przy przedmiotowym obiekcie nie były wykonywane w tym czasie żadne roboty budowlane. Ponadto MWINB zgromadził w swoich aktach wydruki zdjęć lotniczych z portalu e-mapa.net przedstawiające teren zabudowany spornym obiektem w latach 1996-2023. Na ich podstawie należy uznać, że w tych latach obiekt istnieje w stanie niezmiennym. Bezspornym zatem jest, że budowa przedmiotowego mostu została zrealizowana ponad 20 lat temu.

Gmina G. aktywnie uczestniczyła w toczącym się postępowaniu i na jej wniosek organ nadzoru budowlanego trzykrotnie wydłużał termin na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych. Ostatecznie do dnia wydania niniejszej decyzji dokumenty legalizacyjne nie zostały przedłożone.

Nieprzedłożenie dokumentów legalizacyjnych w wyznaczonym terminie wypełniało przesłankę określoną w art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane, zatem PINB dla Powiatu Nowosądeckiego miał uzasadnione podstawy do wydania skarżonej decyzji, którą nakazał rozbiórkę przedmiotowego mostu.

Kolejno, w odniesieniu co do adresata skarżonego postanowienie, wyjaśnić należy, że kwestia ta unormowana jest w art. 52 ust. 1 u.p.b. Zgodnie z powołanym przepisem obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Bezsprzecznym jest, że roboty budowlane zostały zakończone, zatem adresatem skarżonej decyzji winien zostać uczyniony właściciel lub zarządca obiektu. PINB adresatem skarżonej decyzji uczynił Gminę G. , która jest zarządcą obiektu. MWINB w tym zakresie podziela zdanie organu I instancji.

Organ I instancji umożliwił zarządcy legalizację obiektu mostowego, trzykrotnie przychylając się do wniosku o przedłużenie terminu na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych. Pomimo to Gmina G. nie przedłożyła żądanej dokumentacji, ani nie zwróciła się o kolejne przedłużenie terminu, w konsekwencji uzasadniało to wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Wspomnieć należy, że przedłożony przez Gminę G. raport przeglądu okresowego obiektu mostowego wskazuje, że obiekt znajduje się w stanie awarii i należało go wyłączyć z eksploatacji. Natomiast z treści odwołania jasno wynika, że nie było możliwe uzyskanie pozytywnej ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3 u.p.b., z której wynikałoby, że stan techniczny obiektu nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na jego dalsze bezpieczne użytkowanie zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Ponadto Gmina G. wskazała w odwołaniu, że jej zamiarem jest wykonanie rozbiórki przedmiotowego mostu i wykonanie nowego. Zważając na wszelkie okoliczności sprawy oraz kierując się zasadami ekonomiki procesowej, organ odwoławczy nie widzi innej możliwości niż utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez PINB o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu mostowego.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina G. , zarzucając jej naruszenie

1) naruszenie prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu kręgu stron postępowania i nieprzyjęciu jako strony postępowania J. W. jako inwestora mostu drogowego jednoprzęsłowego wykonanego z płyt betonowych, zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] położonego w R. .

2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 52ust. I ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i nałożenie obowiązku rozbiórki mostu drogowego jednoprzęsłowego wykonanego z płyt betonowych, zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] położonych w R. na zarządcę drogi w sytuacji, gdy organ ustalił, iż inwestorem przedmiotowego mostu był J. W.,

W związku z powyższym wnoszę o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, wskazując przy tym, że zarzut pominięcia mógłby podnieść tylko sam inwestor.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżoną decyzję, a mianowicie fakt, że będący przedmiotem postępowania most, zlokalizowany na działkach nr [...] w miejscowości R. , został wybudowany bez pozwolenia na budowę przez J. W. przed 1997 rokiem.

Z uwagi na upływ 20 lat od zakończenia robót budowlanych organ nadzoru budowlanego prawidłowo wszczął uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 49f – 49i u.p.b.

Adresatem obowiązków zmierzających do legalizacji, jak i samej decyzji rozbiórkowej prawidłowo uczyniono Gminę G. . Z materiału dowodowego wynika, że jest ona zarządcą przedmiotowego obiektu budowlanego (k. 37, 38 akt administracyjnych organu I instancji). Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.b. wobec zakończenia robót budowlanych to właśnie zarządca winien być adresatem obowiązków nakładanych przez organy nadzoru budowlanego.

W trakcie postępowania PINB kilkukrotnie przesuwał termin wykonania obowiązków zmierzających do legalizacji obiektu budowlanego. Ostatecznie jednak, wobec braku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, zobowiązany był na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. "a" u.p.b. nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego.

Skarga obejmuje w zasadzie tylko jeden zarzut – pomięcie w postępowaniu i nieobciążenie obowiązkami wynikającymi z ustawy Prawo budowlane osoby inwestora.

Zarzuty te nie mogą odnieść skutku. Organy obu instancji w sposób prawidłowy zastosowały art. 52 ust. 1 u.p.b. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że gdy roboty budowlane zostały zakończone, to obowiązki obejmujące ewentualną legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego obciążają właśnie zarządcę obiektu budowlane, a nie inwestora. To właśnie nałożenie obowiązku rozbiórki na inwestora stanowiłoby naruszenie omawianego przepisu.

Natomiast kwestia pominięcia osoby inwestora w postępowaniu nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Co do zasady na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. stwierdzenie okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w trakcie dokonywania kontroli sądowej zaskarżonej decyzji musi skutkować jej uchyleniem bez badania jakichkolwiek dalszych okoliczności sprawy. Jednakże w zakresie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w orzecznictwie jednomyślnie przyjmuje się, że przesłanka ta może zostać skutecznie podniesiona przed sądem administracyjnym tylko przez osobę, której bezpośrednio dotyczy. Jako przykład można wskazać wyrok NSA z dnia 8 lutego 2024 r., sygn. II OSK 1206/21 (LEX nr 3852741): "Ustawodawca przewidział w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., możliwość uwzględnienia przez sąd I instancji skargi, gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jednak jak jednolicie wskazuje się w orzecznictwie, na naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może powołać się tylko podmiot, który twierdzi, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Tylko zatem podmiot, którego to naruszenie dotyczy, może skutecznie powoływać się na tę przesłankę. Inne podmioty nie mają prawa zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia przesłanki wznowieniowej, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, brały w nim udział. Nadto, sąd administracyjny z urzędu nie ma podstaw do przyjęcia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jest to konsekwencja unormowania art. 147 k.p.a., zgodnie z którym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., następuje tylko na żądanie strony".

Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA o sygn. II OSK 1549/23, II OSK 3351/19, II OSK 1259/17, II OSK 1837/17, II OSK 782/16 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Podzielając ten pogląd należy stwierdzić, że tylko pominięty inwestor mógłby skutecznie podnosić zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.