Wojewoda odesłał sprawę pozwolenia na budowę do miasta. Sąd uchylił tę decyzję

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 24 marca 2022 r., nr 344/6740.1/2022, znak: AU-01.2.6740.1.1733.2021.EPI, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora: S. Sp. z o.o. dla zamierzenia budowlanego: Etapu 1 inwestycji - "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego - oznaczenie A, z garażem podziemnym oraz wewnętrzną drogą dojazdową na działce nr [...] obr. [...] oraz fragmencie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." w ramach zamierzenia inwestycyjnego: "Budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, z garażami podziemnymi wraz z infrastrukturą techniczną (wodną, kanalizacją deszczową i sanitarną, c.o., wentylacją mechaniczną) oraz wewnętrzną droga dojazdową na działkach [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." (...).

Następnie postanowieniem z 25 lipca 2022 r., znak: AU-01-2.6740.1.612.2022.BLE Prezydent Miasta Krakowa, po rozpatrzeniu wniosku Z. S., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem opisanej wyżej decyzji (zwanej dalej również "decyzją pierwotną"), a decyzją z 1 grudnia 2022 r., nr 1526/6740.1/2022, znak: AU-01-2.6740.1.1733.2021.EPI umorzył wznowione postępowanie.

W wyniku zaskarżenia tej decyzji, Wojewoda Małopolski decyzją z 27 listopada 2023 r., znak: WI-I.7840.3.2.2023.PI uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 25 sierpnia 2025 r. połączył do wspólnego rozpatrzenia postępowania administracyjne dotyczące wznowienia postępowania w sprawie decyzji pierwotnej na wniosek T. S. i Z. S., jednakże w dniu 12 stycznia 2026 r. wydał dwie odrębne decyzje w zakresie wznowienia postępowania na wniosek T. S. oraz na wniosek Z. S..

W niniejszej sprawie - prowadzonej z wniosku Z. S. - Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 12 stycznia 2026 r. nr 28/6740.1/2026, znak: AU-01-2.6740.1.611.2022.BLE:

I. na podstawie art. 151 § 2, art. 146 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stwierdził, że decyzja z 24 marca 2022 r., nr 344/6740.1/2022, znak: AU-01.2.6740.1.1733.2021.EPI została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 10 k.p.a. i odmówił uchylenia tej decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz

II. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 104 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji pierwotnej.

Po rozpatrzeniu odwołania Z. S. wniesionego od tej decyzji Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 23 czerwca 2026 r., znak WI-I.7840.3.16.2026.PI uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.).

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda bardzo szczegółowo przedstawił sekwencję zdarzeń, jakie miały miejsce przed organem I instancji i wskazał, że organ I instancji błędnie, tj. naruszając zasady przeprowadził wznowieniowe postępowanie administracyjne.

Organ odwoławczy przeanalizował kwestię zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania - stwierdzając, że termin ten został dotrzymany.

W ocenie Wojewody Małopolskiego organ I instancji wadliwie skonstruował sentencję decyzji, dzieląc rozstrzygnięcie sprawy wznowieniowej odpowiednio do podstaw wznowienia - uwzględnionych i nieuwzględnionych, a także wiążąc stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa z rozstrzygnięciem o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji.

Kolejno Wojewoda ocenił, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wznowieniowe zasadnie wykazało, iż w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem T. S. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym sporną decyzją pozwolenia na budowę (kwestia ta została już szczegółowo omówiona w uzasadnieniu wydanej wcześniej decyzji Wojewody w tej sprawie). W konsekwencji organ odwoławczy potwierdził, że Prezydent Miasta Krakowa prawidłowo ustalił, iż decyzja pierwotna została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 ust. 2 u.p.b. w związku z art. 10 k.p.a., tym samym ziściła się przesłanka wznowienia wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Przechodząc do analizy podniesionej przez wnioskodawcę przesłanki wznowienia wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - Wojewoda ocenił, że przesłanka ta nie potwierdziła się tj. nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (co szczegółowo uzasadnił). Wojewoda podkreślił, że organ I instancji analizę w tym zakresie winien zawrzeć jedynie w uzasadnieniu decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie wznowieniowe. W przypadku potwierdzenia się jednej z przesłanek wznowienia to ona determinuje treść rozstrzygnięcia (w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W zakresie pozostałych niepotwierdzonych przesłanek organ nie wypowiada się w rozstrzygnięciu decyzji, ale odnosi się do nich w uzasadnieniu - co organ I instancji winien dokonać w toku ponownie prowadzonego postępowania.

W pkt VI uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przeszedł do przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji. Przypomniał, że postępowania wznowione na wniosek T. S. i Z. S. zostały przez Prezydenta Miasta Krakowa postanowieniem z 25 sierpnia 2025 r. połączone do wspólnego rozpoznania, jednakże wydano dwie odrębne decyzje w odniesieniu do każdego z wnioskodawców.

Organ I instancji w sposób nieprawidłowy ustalił strony postępowania, którym zostały doręczone te decyzje. Zaskarżona decyzja, wydana po rozpatrzeniu postępowania wznowieniowego z wniosku T. S., została doręczona również Z. S., a także M. S., M. Z., A. K.. Efektem tego naruszenia prawa jest umożliwienie zaskarżenia decyzji wydanej na rzecz innego podmiotu przez podmiot, który nie był stroną postępowania. Jeżeli organ I instancji ustalił, iż prawidłowym będzie wydanie odrębnych decyzji dla każdego z wnioskodawców, to winien zwrócić uwagę na krąg stron, którym są doręczane decyzje. Sprzecznym z przepisami prawa jest doręczenie decyzji wydanej po rozpatrzeniu wniosku konkretnego podmiotu do innych wnioskodawców, wobec których decyzja nie została wydana (nie rozpatrywała ich wniosku).

W dalszej kolejności Wojewoda odniósł się do kwestii uznania przez organ I instancji za strony niniejszego postępowania wznowieniowego następujących podmiotów: M. S., M. Z., A. K. i następnie doręczenie im zaskarżonej decyzji. Osoby te pismem z 10 lutego 2025 r. wniosły do Organu I instancji wniosek o włączenie ich jako stron do toczącego się postępowania wznowieniowego. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ I instancji zawiadomieniem z 9 października 2025 r., znak: AU-01-2.6740.1.611.2022.BLE, zawiadomił A. K., M. S. i M. Z., iż cyt.: (...) ponowna analiza wykazała, że przysługuje Państwu przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W związku z powyższym strony mogą w każdym stadium postępowania zapoznać się z materiałem dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie, jak również wypowiedzieć się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym złożyć wyjaśnienia na piśmie, przywołując znak sprawy, który widnieje w lewym górnym rogu niniejszego postępowania. Wszelka korespondencja wychodząca w sprawie, w tym także rozstrzygnięcie organu I instancji zostały doręczone w/w podmiotom.

Takie działanie Prezydenta Miasta Krakowa było sprzeczne z przepisami prawa mającymi zastosowanie w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym. Stroną postępowania wznowieniowego winien być wnioskodawca oraz strony ostatecznie zakończonego postępowania, w stosunku do którego wnioskodawca żąda wznowienia (z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego).

Jak wynika z akt sprawy działki nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej spornej inwestycji. Gdyby stwierdzić, iż powyższe pismo stanowiło wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną sporną decyzją pozwolenia na budowę (czego organ I instancji nie ustalił) to zwrócić trzeba uwagę, iż Prezydent Miasta Krakowa zupełnie pominął wspomnianą już wyżej pierwszą fazę dwuetapowego postępowania wznowieniowego i formalnie nie wszczął postępowania wznowieniowego w stosunku do tych wnioskodawców. Fakt, iż dany podmiot został uznany przez inny organ za stronę postępowania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji pozwolenia na budowę, machinalnie nie rozciąga się na prowadzone przez inny organ postępowania wznowieniowe. Jak to zostało już wcześniej wyjaśnione, wszczęcie postępowania wznowieniowego z wniosku danego podmiotu obwarowane jest szczególnymi warunkami, które muszą zostać spełnione, mowa tutaj o zbadaniu, czy taki wnioskodawca legitymuje się tytułem prawnym do wskazanej przez siebie nieruchomości, tj. czy posiada interes prawny do złożenia takiego wniosku oraz do zbadania zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Dopiero ustalenie powyższych kwestii pozwala organowi na wydanie na podstawie art. 149 k.p.a. postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego, a kolejno jednego z rozstrzygnięć wymienionych w art. 151 k.p.a. bądź wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien ustalić powyższe kwestie poprzez wystosowanie do omawianych wnioskodawców wezwania z art. 50 § 1 k.p.a. a kolejno wydać stosowne rozstrzygnięcie. Organ wzywając wnioskodawcę powinien realizować swój obowiązek informacyjny, czyli pouczyć takiego wnioskodawcę o treści przepisu, ale również jakie będą konsekwencje, gdy nie zostanie udzielona odpowiedź na wezwanie. Jednocześnie wskazuje się, iż brak odpowiedzi na opisywane wezwanie skutkuje co do zasady odmową wszczęcia postepowania wznowieniowego (art. 149 k.p.a.).

Z uwagi na powyżej opisane uchybienia organu I instancji, tj. brak prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, jak również brak ustalenia wszystkich wnioskodawców w przedmiotowej sprawie, przy jednoczesnym połączeniu spraw do jednego rozpoznania, organ odstąpił od analizy zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości ustaleń organu I instancji w zakresie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 24 marca 2022 r., nr 344/6740.1/2022, znak: AU-01-2.6740.1.1733.2021.EPI. Dokonana przez organ I instancji analiza w tym zakresie w ocenie Wojewody była przedwczesna.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka S. sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu i wnosząc o:

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji,

2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że wedle orzecznictwa przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Decyzja o charakterze kasacyjnym nie może być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji I instancji (por. wyrok NSA z 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 633/05).

Co więcej w judykaturze przyjmuje się, że stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania musi pozostawać w ścisłym związku z niewyjaśnieniem przez organ I instancji zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia.

Skarżący w pełni podziela i akceptuje stanowisko Wojewody Małopolskiego w zakresie dostrzeżonych uchybień formalno- proceduralnych, jakich dopuścił się Prezydent Miasta Krakowa. Trafnie organ odwoławczy wskazał, że Organ I instancji wadliwie skonstruował sentencję swojej decyzji, a także wywołał chaos proceduralny poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, błędne doręczenia oraz włączenie do połączonego postępowania osób (M. Z., M. S., A. K.), w stosunku do których formalnie nie zbadano przesłanek ani nie wydano postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego.

Niemniej jednak wszystkie wykazane w zaskarżonej decyzji wady dotyczą wyłącznie kwestii formalnych i tego, kto powinien być stroną w sprawie. Wydaje się, że żadne z tych uchybień nie wymagało ponownego zbierania dowodów czy przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego od nowa.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz reformatoryjnym charakterem postępowania odwoławczego, Wojewoda Małopolski miał możliwość, aby jako organ wyższej instancji samodzielnie naprawić te błędy i wydać ostateczną decyzję. W oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał (projekt budowlany itd.), organ II instancji mógł we własnym zakresie:

Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu konieczności uporządkowania kwestii podmiotowych i techniczno-prawnych, przy jednoczesnym, wprost wyartykułowanym przez Wojewodę odstąpieniu od merytorycznej analizy zasadności samego wznowienia (str. 33 Zaskarżonej Decyzji) - budzi wątpliwości w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Działanie to skutkuje nieuzasadnionym wydłużeniem postępowania i przeniesieniem obowiązku rozstrzygnięcia na organ pierwszej instancji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiędzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Przepis ten został w zaskarżonej decyzji zastosowany błędnie, w związku z czym decyzja ta wymaga uchylenia.

Sąd w całości podziela stanowisko wyrażone w sprzeciwie, iż wskazane w zaskarżonej decyzji wady i uchybienia przy wydawaniu decyzji przez Prezydenta Miasta Krakowa w żaden sposób nie wymagały wyjaśnienia sprawy w zakresie, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zaś sprawa nie wymagała ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

I tak w kwestii niewłaściwie sformułowanej sentencji decyzji – Wojewoda mógł zreformować decyzję organu I instancji, co w żaden sposób nie wykraczałoby poza uprawnienia organu odwoławczego wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ II instancji za Prezydentem Miasta Krakowa przyjął, że w sprawie zaistniała podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz że nie potwierdziła się druga powołanych przesłanek wznowienia. Dokonał więc identycznej oceny w zakresie podstaw wznowienia – a jedynie wskazał na niewłaściwe przeniesienie tej oceny na grunt sentencji decyzji. Stwierdzone w ten sposób uchybienie nie wymagało przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Pozostałe zarzuty sformułowane w stosunku do decyzji organu I instancji w istocie dotyczyły kwestii podmiotowych i sprowadzały się do stwierdzenia, że decyzja ta została w sposób niewłaściwy doręczona osobie, która nie była stroną postępowania (Z. S.) oraz osobom, których status jako strony nie był wyjaśniony w sposób wystarczający (M. Z., M. S. i A. K.). Wojewoda odstąpił od analizy zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości ustaleń organu I instancji twierdząc, że tego rodzaju analiza byłaby przedwczesna w sytuacji braku ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania oraz braku ustalenia wszystkich wnioskodawców w tej sprawie.

Tymczasem wskazane uchybienia nie miały i nie mogły mieć żadnego wpływu na wynik sprawy – a tylko tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania uzasadnia wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym.

Wojewoda Małopolski stwierdza w zaskarżonej decyzji, że "efektem tego naruszenia prawa jest umożliwienie zaskarżenia decyzji wydanej na rzecz innego podmiotu przez podmiot, który nie był stroną postępowania" – jednakże podkreślić trzeba, że z możliwości tej żaden ze wskazanych wcześniej podmiotów nie skorzystał. W istocie więc wskazane przez organ odwoławczy uchybienia nie miały żadnych konsekwencji w zakresie prawidłowości decyzji organu I instancji. O ile jeszcze pominięcie niektórych podmiotów mogłoby budzić pewne wątpliwości (choć orzecznictwo dotyczące art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i podnoszenia kwestii pominięcia strony wyłącznie przez nią samą jest obecnie jednolite), to doręczenie decyzji osobom, którym nie powinna być doręczona nie wymaga powtórzenia postępowania w żadnym stopniu.

Kwestia statusu trzech osób, które zostały przez organ uznane za strony kontrolowanego postępowania może zostać wyjaśniona odrębnie, przy czym wskazania co do procedowania tej kwestii zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozostają aktualne.

Nie można zgodzić się z Wojewodą, że konieczne jest w tej sytuacji przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego "w zasadzie w całości", ani że "w takim przypadku organ odwoławczy nie może zastąpić Organu I instancji w przeprowadzeniu postępowania, bowiem naruszona zostałaby jedna z podstawowych zasad - określona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania". Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanki nie dawały podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda rozpozna odwołanie.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na mocy art. 64b § 1 p.p.s.a. przepis ten stosuje się również do sprzeciwu od decyzji. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).