Zjazd z drogi krajowej nie zastąpił drogi przewidzianej planem. Sąd oddalił skargę inwestora

Decyzją z dnia 28 kwietnia 2026 r., nr 119/2026 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 1691) - dalej: k.p.a.; art. 35 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.) – dalej: p.b.; Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Starosty Bełchatowskiego z dnia 2 marca 2026 r., nr 140.2026 o odmowie zatwierdzenia, na wniosek A.D. , projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-magazynowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowlami towarzyszącymi: zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej wraz z budową zbiornika na nieczystości ciekłe, zewnętrzną instalacją wodociągową, zewnętrzną instalacją elektryczna, budową trzech silosów przemysłowych, budową drogi dojazdowej na działkach ew. nr [...] , [...] , obręb [...] , gm. S. .

W uzasadnieniu organ wskazał, iż o zatwierdzenie ww. dokumentacji projektowej i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji A.D. (dalej także: skarżący; inwestor) prowadzący działalność gospodarczą pod firma F. , wystąpił wnioskiem z dnia 26 listopada 2025 r. Postępowanie administracyjne z ww. wniosku wszczęte zostało zawiadomieniem z dnia 18 grudnia 2025 r., po uprzedniej ocenie jego dopuszczalności, przeprowadzonej pod kątem zachowania warunków formalnych wniosku.

Następnie wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. postanowieniem z dnia 31 grudnia 2025 r. Starosta Bełchatowski nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości wniosku w zakresie i w terminie określonym w piśmie, w tym między innymi do doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do zgodności z obowiązującymi na terenie planowanego przedsięwzięcia zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy Szczerców z dnia 23 maja 2013 r., nr XXX/266/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy S. (dalej: plan miejscowy; plan) w zakresie: projektowanego utwardzenia terenu inwestycji, jego skomunikowania z drogą publiczną oraz przedłożenia rozstrzygnięcia właściwego organu w zakresie kwalifikacji przedmiotowej inwestycji, pod kątem potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.

W zakreślonym terminie, pismem z dnia 26 stycznia 2026 r. inwestor odniósł się do ww. wezwania, przedkładając między innymi decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 grudnia 2025 r., nr OŁO.Z-3.4241.2134.2025.2.AS udzielającą skarżącemu zezwolenia na przebudowę (rozbudowę) istniejącego zjazdu zwykłego z dodatkowej jezdni usytuowanej w granicach pasa drogowego drogi krajowej nr [...] do działek ew. [...] i [...] , dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanego parkingu, na warunkach określonych decyzją. Wskazał również, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko (dalej rozporządzenie z 2019 r.).

W dniu 10 lutego 2026 r. Starosta Bełchatowski, stosownie do wymogu art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania ewentualnych uwag, wskazując jednocześnie, iż przedłożona dokumentacja projektowa nie została uzupełniona w zakresie pkt 3b (dot. dostępu do drogi publicznej) ww. postanowienia z dnia 31 grudnia 2025 r., co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem inwestora.

Z akt sprawy wynika również, że w dniu 12 lutego 2026 r. organ I instancji wystąpił do Wójta Gminy Szczerców z prośbą o interpretację przepisów planu miejscowego w zakresie zgodności przedstawionej przez inwestora projektowanej obsługi komunikacyjnej inwestycji, położnej terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] . W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy Szczerców pismem z dnia 26 lutego 2026 r. wyjaśnił, że wskazaną w przedłożonej dokumentacji projektowej obsługę komunikacyjną terenu planowanej inwestycji, uznaje za zgodną z zapisami obowiązującego planu miejscowego.

Decyzją z dnia 2 marca 2026 r. Starosta Bełchatowski odmówił zatwierdzenia przedłożonej dokumentacji projektowej oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji. Jako podstawę negatywnego rozpatrzenia żądania inwestora organ wskazał na brak zgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami planu miejscowego w zakresie: obsługi komunikacyjnej (dostępu do drogi publicznej), planowanego utwardzenia części terenu planowanej inwestycji oraz braku zastosowania rozwiązań w zakresie instalacji odprowadzających wody opadowe wyposażonych w separatory substancji ropopochodnych, jak również z uwagi na nieprzedłożenie przez inwestora dokumentacji w zakresie kwalifikacji planowanej inwestycji pod kątem wymogu uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W odwołaniu od powyższej decyzji A.D. , reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucał naruszenie § 20 w zw. z § 22 pkt 11 oraz § 22 pkt 19; § 14 pkt 8; § 12 ust. 2 pkt 8, § 21, § 36 ust. 3 pkt 16 planu miejscowego odpowiednio poprzez: 1) wadliwe uznanie, że projektowane rozwiązania w zakresie utwardzenia terenu inwestycji nie odpowiadają wymogom planu w sytuacji, gdy projekt przewiduje na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] budowę drogi klasy dojazdowej, zaś na terenie oznaczonym symbolem [...] , co do którego obowiązujące przepisy planu nie narzucają minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, budowę parkingu z kostki betonowej z 5 miejscami parkingowymi; 2) nieuzasadnione twierdzenie odnośnie do ciążącego na inwestorze obowiązku montowania separatorów substancji ropopochodnych w sytuacji, gdy jak wynika z projektu planuje on odprowadzać wody opadowe na własny nieutwardzony teren zielony poprzez spływ grawitacyjny, bez realizacji jakiegokolwiek systemu odprowadzającego; 3) wadliwe uznanie braku zgodnego z planem skomunikowania terenu inwestycji wobec przedłożonej do akt sprawy decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 grudnia 2025 r. Strona zarzucała również naruszenie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (dalej ustawa z 2008 r.), jak również § 3 pkt 1 rozporządzenia z 2019 r. poprzez nieuzasadnione uznanie, że planowana inwestycja, uwzględniając jej parametry, wymaga przedstawienia stanowiska właściwego organu, w formie decyzji administracyjnej, w zakresie potrzeby/braku potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odwołaniu zarzucono nadto naruszenie art. 79a w zw. z art. 10 § 1, art. 11 i art. 8 k.p.a., jak również art. 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1, art. 11 i art. 80 k.p.a. poprzez odpowiednio brak poinformowania strony o zaistniałych uchybieniach w zakresie wniosku, do których mogłaby się odnieść i je uzupełnić, a nadto poprzez brak należytej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez zatwierdzenie przedłożonej dokumentacji oraz udzielenie pozwolenia na budowę, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Utrzymując w mocy, przywołaną na wstępie decyzją z dnia 28 kwietnia 2026 r., decyzję organu I instancji Wojewoda Łódzki wskazał na podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., który stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ podkreślił, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 p.b.).

Dalej organ odwoławczy wskazał, że objęte wnioskiem skarżącego działki ew. nr [...] i [...] położone są na terenie oznaczonym na rysunku obowiązującego planu miejscowego, przyjętego przywołaną wcześniej uchwałą Rady Gminy Szczerców z dnia 23 maja 2013 r., symbolami: [...] - tereny zieleni izolacyjnej (§ 45 planu); [...] -tereny aktywizacji gospodarczej (§ 36 planu); [...] – droga dojazdowa (§ 22 pkt 11 planu) i [...] – parkingi z zielenią towarzyszącą (§ 22 pkt 19 planu). Zestawiając powyższe z przedłożoną przez skarżącego dokumentacją projektową organ odwoławczy stwierdził, że projektowana inwestycja, w części położonej na terenach oznaczonych symbolem [...] oraz [...] odpowiada ustaleniom planu, co do ich przeznaczenia. Brak zgodności z ww. występuje natomiast w części projektowanej do realizacji inwestycji na terenach oznaczonych symbolem [...] oraz [...] . W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z przedłożonego do akt sprawy projektu zagospodarowania terenu na terenie oznaczonym symbolem [...] inwestor planuje realizację powierzchni utwardzonej z kostki betonowej oznaczonej jako "parkingi/chodniki/dojścia" z zaznaczonymi na niej 6 miejscami postojowymi (85,76%) oraz powierzchnie biologicznie czynną (14,22%). To zaś w ocenie organu narusza obowiązujące postanowienia planu, dla którego dopuszczalne przeznaczenie terenu ustalono w sposób równoważny, a co za tym idzie winno być zaprojektowane w równych proporcjach. Jednocześnie organ wskazał, że projektowana w ww. zakresie inwestycja jest niezgodna z § 14 pkt 8 planu, który wprowadza wymóg instalowania separatorów substancji ropopochodnych na odpływach wód opadowych z utwardzonych placów postojowych i manewrowych, parkingów i stacji paliw. Jak wynika, z przedłożonej dokumentacji projektowej inwestor, wbrew wymogom planu projektuje odpływ wód opadowych na własny, nieutwardzony teren zielony poprzez spływ grawitacyjny. Natomiast, co do braku zapewnienia zgodnej z postanowieniami planu obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji w zakresie dostępu do drogi publicznej organ odwoławczy odwołując się do treści § 20 i § 36 ust. 3 pkt 13-14 planu wskazał, że przewidziana obsługa komunikacyjna między innymi terenu [...] przebiega przez projektowane drogi lokalne [...] , [...] , drogi dojazdowe [...] i [...] , zapewniające włączenie do drogi wojewódzkiej [...] oznaczonej symbolem [...] i włączenie do ruchu do drogi krajowej nr [...] (obecnie droga krajowa nr [...] na drodze ekspresowej [...] ) oznaczonej symbolem [...] poprzez istniejące skrzyżowanie z drogą wojewódzką [...] . Parametry projektowanej drogi dojazdowej [...] uregulowano w § 22 pkt 11 planu. W przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej wskazano, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycji odbywać się będzie poprzez istniejący zjazd na drogę krajową nr [...] , zgodnie z załączoną decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 grudnia 2025 r., a projektowaną na części działek ew. nr [...] i [...] położonych na rysunku planu symbolem [...] powierzchni utwardzonych. W ocenie organu odwoławczego powyższe pozostaje sprzeczne z obowiązującymi w tym zakresie postanowieniami planu, gdyż na działkach sąsiednich brak jest podobnej infrastruktury (odpowiadającej wymogom drogi dojazdowej [...] ). Bez wpływu na powyższe stwierdzenie pozostaje także przedłożona przez skarżącego decyzja zarządcy drogi krajowej nr [...] . Wynikający zeń, niewątpliwe istniejący dostęp działek ew. nr [...] i [...] do drogi publicznej nie odpowiada wymogom planu i jako taki nie może stanowić alternatywnego rozwiązania, do czasu pełnej realizacji przewidzianego w planie układu komunikacji tego terenu. Powyższe ustalenia zdaniem organu odwoławczego czynią niezasadnymi zarzuty odwołania, co do naruszenia wskazanych w nim przepisów tak prawa materialnego, jak i procesowego, a nadto czynią zbędną dalszą merytoryczną analizę przedłożonej dokumentacji, pod kątem spełnienia pozostałych warunków określonych przepisami p.b. W konsekwencji organ za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji odnośnie do zaistniałej w sprawie sprzeczności planowanej inwestycji z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego, co uzasadniało utrzymanie kwestionowanej odwołanie decyzji w mocy.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. D. , reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucał naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 oraz art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wszechstronny materiału dowodowego sprawy, a także dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonych dowodów, polegające w szczególności na:

1) niezasadnym przyjęciu, iż zgodnie z ustaleniami obowiązującego na terenie planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu w postaci parkingu i terenów zielonych zostało ustalone jako równoważne, a zatem parking oraz tereny zielone na terenie oznaczonym na rysunku planu powinny być zaprojektowane w równych proporcjach w sytuacji, gdy postanowienia planu w swojej treści nie przewidują tego rodzaju wymogu;

2) arbitralnym i bezpodstawnym pominięciu okoliczności tego rodzaju, że:

a) na podstawie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 grudnia 2025 r. skarżącemu udzielono zezwolenia na przebudowę (rozbudowę) istniejącego zjazdu w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej projektowanego parkingu, stanowiącego zaplecze komunikacyjne działalności gospodarczej strony, co winno skutkować stwierdzeniem, iż do czasu pełnej realizacji układu komunikacyjnego przewidzianego w planie miejscowym, w szczególności do momentu zbudowania drogi oznaczonej w jednostce planistycznej [...] oraz jej docelowego połączenia z drogą wojewódzką [...] , dostęp do drogi publicznej dla działek o nr ew. [...] i [...] będzie zapewniony poprzez istniejący zjazd;

b) w świetle wyjaśnień złożonych przez skarżącego wynika, iż projekt budowlany przewiduje odprowadzanie wody na własny, nieutwardzony teren zielony poprzez spływ grawitacyjny, co oznacza brak projektowanego systemu odprowadzania wód opadowych, a tym samym brak odpływu, na którym mogłoby powstać urządzenie w postaci separatora substancji ropopochodnych, co winno skutkować stwierdzeniem, że nie zachodziła konieczność dostosowywania projektu budowlanego do wymogu instalowania separatorów substancji ropopochodnych na odpływach wód opadowych z utwardzonych placów postojowych i manewrowych, parkingów i stacji paliw;

c) stanowiska Wójta Gminy Szczerców z dnia 26 lutego 2026 r., co do zgodności planowanej obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji z postanowieniami planu, co winno skutkować przyjęciem tożsamego stanowiska przez organy administracji;

d) brak wyczerpującego poinformowania strony w zawiadomieniu z dnia 10 lutego 2026 r. o nie uzupełnieniu wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, w zakresie określonym w pkt 3b postanowienia z dnia 31 grudnia 2025 r., i powołanie się na powyższe braki w decyzji organu I instancji, co winno skutkować stwierdzeniem naruszenia się art. 79a k.p.a., ponieważ skarżący nie miał realnej możliwości odniesienia się do tej kwestii przed podjęciem rozstrzygnięcia organu I instancji;

2. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia skarżonej decyzji w sposób lakoniczny i ogólnikowy, bez należytego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia;

3.art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I Instancji;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. § 20 w zw. z § 22 pkt 11 oraz § 22 pkt 19 planu poprzez ich błędną wykładnie i stwierdzenie, że projektowane utwardzenie terenu na działkach nr ew. [...] i [...] nie odpowiada wskazanym powyżej przepisom w sytuacji, gdy przepisy planu nie narzucają w jednostce [...] minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalnej powierzchni działki jaką można przeznaczyć na utwardzenie terenu, co oznacza, że samo przekroczenie powierzchni planowanego parkingu przez powierzchnię utwardzenia terenu nie może stanowić podstawy do uznania projektowanego zagospodarowania za sprzeczne z ustaleniami planu;

2. § 14 pkt 8 planu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że przedłożony przez skarżącego projekt budowlany nie został dostosowany do wymogu instalowania separatorów substancji ropopochodnych na odpływach wód opadowych z utwardzonych placów postojowych i manewrowych, parkingów i stacji paliw w sytuacji, gdy projekt budowlany przewiduje odprowadzanie wody na własny, nieutwardzony teren zielony poprzez spływ grawitacyjny;

3. § 12 ust. 2 pkt 8, § 21 oraz§ 36 ust. 3 pkt 14 planu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż wskazany w projekcie budowlanym dostęp do drogi publicznej oraz obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji nie odpowiadają wymaganiom określonym w ww. postanowieniach planu i odmowę zatwierdzenia przedłożonej dokumentacji, mimo wykazanego istniejącego dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej, możliwego do wykorzystania do czasu pełnej realizacji układu komunikacyjnego przewidzianego dla spornego terenu postanowieniami plan, jak również poprzez błędne uznanie, że udzielone skarżącemu decyzją zarządcy drogi z dnia 16 grudnia 2025 r. zezwolenie ogranicza się jedynie do obsługi obszaru oznaczonego jednostką [...] .

Z uwagi na powyższe strona skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wnosił o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 29 września 2026 r. obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącego popierał skargę, podniesione w niej zarzuty i stawiane wnioski.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem skargi A.D. , reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, uczynił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 28 kwietnia 2026 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Bełchatowskiego z dnia 2 marca 2026 r. o odmowie zatwierdzenia, na wniosek skarżącego, projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-magazynowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowlami towarzyszącymi: zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej wraz z budową zbiornika na nieczystości ciekłe, zewnętrzną instalacją wodociągową, zewnętrzną instalacją elektryczna, budową trzech silosów przemysłowych, budową drogi dojazdowej na działkach ew. nr [...] , [...] , obręb [...] , gm. S. .

Podstawę̨ materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r. poz. 418) - dalej p.b.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć́ jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę̨, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 p.b. pozwolenie na budowę może być́ wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Natomiast zgodnie z art. 35 ust.1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 p.b.).

Z treści przywołanych przepisów wynika zatem, że decyzja o pozwoleniu na budowę̨ i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie ma charakteru uznaniowego, lecz związany, co oznacza, że jej wydanie w żadnej mierze nie jest uzależnione od woli organu, a od spełnienia ściśle określonych przepisami prawa warunków.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się w zasadzie do prawidłowości, dokonanej przez procedujące w sprawie organy na podstawie ww. art. 35 ust. 1 pkt 1a p.b., oceny zgodności przedłożonego przez skarżącego projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego na terenie planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy Szczerców z dnia 23 maja 2013 r., nr XXX/266/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy S. (dalej: plan miejscowy; plan), co warunkowało pozytywne rozpatrzenie żądania skarżącego, zawartego we wniosku z dnia 26 listopada 2025 r.

Zgodność rozwiązań projektowych objętych zamierzeniem z planem miejscowym jest warunkiem sine qua non zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co wynika wyraźnie z dyspozycji ww. przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1a p.b. W razie uchybień w zakresie zgodności z planem, które stanowią przeszkodę do zatwierdzenia projektu, organ zobowiązany jest wykorzystać dyspozycję art. 35 ust. 3 p.b. zobowiązując inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, po bezskutecznym upływie którego wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z 29 października 2025 r., II OSK 3054/24; z 17 listopada 2025 r., II OSK 678/27; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie zaznaczenia wymaga, że zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny dokonywanej przez sąd administracyjny w granicach skargi złożonej na konkretną decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tryb kontroli aktów prawa miejscowego został bowiem uregulowany odrębnie, na zasadach określonych przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 662) - por. wyrok NSA z 13 marca 2024 r., II OSK 66/23 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, mając powyższe na uwadze, jak i dokonane w sprawie, a przywołane wcześniej ustalenia faktyczne, za prawidłowe uznać należało wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Wojewody Łódzkiego odnośnie co do braku zgodności projektowanego przez skarżącego skomunikowania (w zakresie dostępu do drogi publicznej) terenu planowanej inwestycji z obowiązującymi w tym zakresie postanowieniami planu miejscowego. Bezsporną pomiędzy stronami postępowania, jak i niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości Sądu, pozostaje bowiem ta okoliczność, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji brak było możliwości zapewnienia obsługi komunikacyjnej części działek ew. nr [...] i [...] położonych w ww. jednostce urbanizacyjnej na zasadach określonych § 36 ust. 3 pkt 13 -14 planu poprzez projektowane drogi lokalne [...] , [...] , drogi dojazdowe [...] i [...] , zapewniające włączenie do drogi wojewódzkiej [...] oznaczonej symbolem [...] i włączenie do ruchu do drogi krajowej nr [...] (obecnie droga krajowa nr [...] na drodze ekspresowej [...] ) oznaczonej symbolem [...] poprzez istniejące skrzyżowanie z drogą wojewódzką [...] . Wynika to z braku realizacji przewidzianego planem, dla przedmiotowego terenu, sieci układu komunikacji dróg publicznych (§ 20 i § 21 planu), w tym drogi klasy dojazdowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] , której parametry określa § 22 pkt 11 planu. Z tych też przyczyn bez wpływu na dokonaną w tym zakresie ocenę pozostaje wynikająca z przedłożonej przez inwestora dokumentacji okoliczność zaprojektowania, na części objętych planowaną inwestycją działek ew. [...] i [...] , odpowiadającej terenowi poznaczonemu na rysunku planu symbolem [...] , przestrzeni oznaczonej na mapie do celów projektowych jako "projektowana powierzchnia utwardzona z kostki betonowej droga".

Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje również przedłożona do akt sprawy ostateczna decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 grudnia 2025 r. udzielającą skarżącemu zezwolenia na przebudowę (rozbudowę) istniejącego zjazdu zwykłego z dodatkowej jezdni usytuowanej w granicach pasa drogowego drogi krajowej nr [...] do działek ew. [...] i [...] , dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanego parkingu na samochody osobowe i trzy samochody dostawcze o masie całkowitej do 3,5 t, na warunkach określonych decyzją. Wbrew argumentacji skargi udzielone zezwolenie nie obejmuje realizacji obsługi komunikacyjnej części terenu planowanej inwestycji oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] . Zostało ono udzielone, co wprost wynika zarówno z sentencji ww. decyzji, jak i jej uzasadnienia, zgodnie z wnioskiem inwestora w celu obsługi komunikacyjnej projektowanego parkingu, niezwiązanego z prowadzeniem działalności gospodarczej, stanowiącego zaplecze komunikacyjne dla prowadzonej przez wnioskodawcę działalności, lokalizowanego w obszarze terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] oraz [...] . To zaś w ocenie Sądu, niezależnie od wykazanego braku zgodności projektowanego układu komunikacyjnego inwestycji z obowiązującymi w tym zakresie postanowieniami planu miejscowego, czyni uprawnionym stwierdzenie, że mimo udzielonego stronie, ww. decyzją z dnia 16 grudnia 2025 r. zezwolenia na przebudowę (rozbudowę) istniejącego zjazdu, część działek ew. nr [...] i [...] , oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej w zakresie niezbędnym dla prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. Tym samym, wbrew stanowisku skarżącego powyższe rozwiązanie nie może być uznane za alternatywne/tymczasowe rozwiązanie układu obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, do czasu pełnej realizacji układu sieci dróg, określonego planem miejscowym.

Z tych też przyczyn bez wpływu na wynik sprawy pozostaje treść załączonego do akt sprawy pisma Wójta Gminy Szczerców z dnia 26 lutego 2026 r. Na marginesie zaznaczyć należy, że z treści ww. pisma nie wynika, czy za prawidłową z postanowieniami planu miejscowego Wójt Gminy Szczerców uznaje projekt obsługi komunikacyjnej działek ew. [...] i [...] wynikający z pierwotnie załączonej do wniosku inwestora z dnia 26 listopada 2025 r. dokumentacji projektowej, czy też uwzględnia wskazywaną w tym zakresie przez skarżącego modyfikację/alternatywę wywodzoną z decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 grudnia 2025 r.

Za prawidłowe w ocenie Sądu uznać również należało stanowisko Wojewody Łódzkiego odnośnie co do braku zgodności przedłożonej dokumentacji projektowej z § 14 pkt 8 planu, wprowadzającym obowiązek instalowania separatorów substancji ropopochodnych na odpływach wód opadowych z utwardzonych placów postojowych i manewrowych, parkingów i stacji paliw. Powyższy przepis, odnoszący się do zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zawarty został w Dziale II Rozdziale 5 planu "Ustalenia ogólne obowiązujące na całym obszarze objętym planem". Jednocześnie postanowienia przedmiotowego planu nie przewidują jakiejkolwiek regulacji szczególnej, która zwalniałaby z realizacji ww. obowiązku, w tym jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie w sytuacji, gdy inwestor projektuje odprowadzenie wód opadowych na własne nieutwardzone tereny zielone. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Sąd rozpoznający niniejszą skargę ma na uwadze powszechnie obowiązujące przepisy szeroko rozumianego prawa budowlanego, regulujące sytuacje, w których montaż separatorów substancji ropopochodnych jest obowiązkowy. Jednakże z uwagi na wiążący, choć ograniczony terytorialnie, charakter postanowień obowiązującego planu miejscowego, jego treść wiąże zarówno organy administracji, jak i sądy.

Za uzasadniony Sąd uznał natomiast zarzut skargi odnośnie do naruszenia § 22 pkt 19 planu w zakresie prezentowanego przez organ stanowiska, co do obowiązku równoważnego, a więc w zagospodarowanego w równych proporcjach zgodnie z określonym w planie przeznaczeniem terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] . Wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poza przywołaniem przeznaczenia ww. terenu Wojewoda Łódzki nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji, która pozwalałaby na ocenę zasadności prezentowanego w tym zakresie stanowiska, opartego jak się wydaje jedynie na części graficznej planu. Jednocześnie w części tekstowej planu, której rysunek planu winien stanowić odzwierciedlenie, brak jest jakichkolwiek regulacji, na podstawie których można byłoby wywieść, iż dopuszczalny, zgodny z planem sposób zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem [...] wymaga zachowania proporcji 50/50. Stąd też prezentowane w powyższym zakresie stanowisko organu uznać należało za co najmniej przedwczesne. Niemniej jednak z uwagi na wskazane wyżej ustalenia co do braku zgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami planu w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji oraz wymogu zastosowania separatorów substancji ropopochodnych, stwierdzone naruszenie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Wbrew argumentacji strony skarżącej za nieuzasadnione uznać również należało zarzuty skargi odnośnie do wskazanych w niej przepisów proceduralnych. W ocenie Sądu podjęte w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji oparte zostały o prawidłowo ustalony stan faktyczny (art. 7 k.p.a.), z zachowaniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Wyniki poczynionych ustaleń przedstawione zostały jasno i klarownie w motywach decyzji sporządzonych z poszanowaniem reguł zdefiniowanych w art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Z kolei, uzasadnienia prawne zawierają wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa oraz rzeczowe ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. Przedstawione motywy wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji pozwalają na prześledzenie toku rozumowania organów oraz poznać przesłanki, które rzutowały o wydaniu takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzucanego naruszenia art. 79a k.p.a., którego to naruszenia strona skarżąca upatruje, w niepoinformowaniu jej o brakach merytorycznych złożonego w dniu 26 listopada 2025 r. wniosku, określonych w pkt 3a i pkt 4 postanowienia Starosty Bełchatowskiego z dnia 31 grudnia 2025 r. wskazać należy, iż jak wynika z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wyjaśnienia inwestora w tym zakresie (to jest ww. pkt 3a i 4 postanowienia) zawarte zostały w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 26 stycznia 2026 r., który reprezentował stronę na etapie postępowania przed organem I instancji. Trudno zatem uznać, iż organ nie wykonał ciążących na nim, a wynikających z art. 79a k.p.a. obowiązków w sytuacji, gdy dysponował stanowiskiem inwestora w przedmiocie braków, o których mowa w pkt 3a i pkt 4 kierowanego do skarżącego, wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. postanowienia z dnia 31 grudnia 2025 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

IB