Rozebrana i wzniesiona od nowa ściana stodoły to odbudowa, nie remont. Skarga oddalona

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 27 kwietnia 2026 r., znak: GPB-III.7721.77.2026.AD, nr 117/2026, Wojewoda Łódzki (dalej również jako: "organ odwoławczy" bądź "organ wyższego stopnia"), po rozpatrzeniu odwołania M.S. (dalej również jako: "skarżący" bądź "inwestor") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2025 r., poz. 1691 - dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Starosty Łowickiego z dnia 10 marca 2026 r., znak: AB.6743.95.2026, w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania remontu ściany i zobowiązania do uzyskania pozwolenia na jego wykonanie.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy:

1. Zgłoszeniem z dnia 25 lutego 2026 r. M. S. zawiadomił Starostę Łowickiego o zamiarze wykonania robót budowlanych dotyczących remontu tylnej ściany budynku gospodarczego na działce o nr [...] położonej w miejscowości [...].

2. W dniu 3 marca 2026 r. inwestor złożył uzupełnienie do zgłoszenia z dnia 25 lutego 2026 r. załączając do niego:

1. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

2. szkic sytuacyjny zawierający usytuowanie budynku gospodarczego ze wskazaniem ściany przeznaczonej do remontu w budynku gospodarczym;

3. informacje o robotach budowlanych przewidzianych do wykonania w ramach remontu ściany zewnętrznej budynku (podczas remontu dachu stodoły murowanej z cegły, objętego wcześniejszym ostatecznym zgłoszeniem, ujawniono, że południowo-wschodnia ściana budynku wymaga remontu, co nie było objęte wcześniejszym zgłoszeniem; remont dachu wstrzymano i dokonano zgłoszenia w dniu 25 lutego 2026 r.; ściana z cegły zostanie rozebrana oraz wykonana z nowej cegły z użyciem nowej zaprawy; długość, szerokość i wysokość nowej ściany będzie taka sama).

3. Decyzją z dnia 10 marca 2026 r., znak: AB.6743.95.2026, na podstawie art. 30 ust. 5 oraz art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 524 – dalej jako" p.b."), Starosta Łowicki wniósł sprzeciw wobec dokonanego przez M.S. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie ściany (ściana zewnętrzna, konstrukcyjna) budynku gospodarczego na działce o nr [...] położonej w miejscowości M. oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na odbudowę ściany budynku gospodarczego.

4. W motywach rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że inwestor zgłosił remont tylnej zewnętrznej ściany konstrukcyjnej budynku gospodarczego, ale z uzupełnienia zgłoszenia wynika, że planowane roboty nie polegają na remoncie, tylko na rozebraniu ściany i wykonaniu jej od nowa z cegły przy użyciu nowej zaprawy. Organ uznał więc, że nie jest to remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b., ponieważ remont polega na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu, a nie rozbiórce całego elementu konstrukcyjnego i wykonaniu go od nowa. Organ ocenił, że takie roboty należy kwalifikować jako odbudowę, a nie remont, a zatem nie mogą być realizowane na podstawie zgłoszenia.

5. Decyzję Starosty Łowickiego inwestor zaskarżył odwołaniem do Wojewody Łódzkiego zarzucając, że zgłoszone roboty stanowią remont istniejącego budynku stodoły w zakresie przegrody zewnętrznej, a więc mieszczą się w dyspozycji art. 29 ust. 3 pkt 2 lit. b p.b. Wskazał również, że ściana budynku jest przegrodą zewnętrzną a nie elementem konstrukcyjnym w znaczeniu normatywnym przyjętym przez organ, zaś organ błędnie utożsamił te pojęcia. Inwestor zarzucił, iż powołane w decyzji wyroki sądów administracyjnych zostały wykorzystane wadliwie, w tym przez zmianę sensu cytowanego fragmentu uzasadnienia wyroku NSA, podczas gdy z orzecznictwa wynika, że remont nie może być utożsamiany z rozbiórką całego obiektu i budową nowego, a obiektem budowlanym jest budynek, nie zaś jego pojedyncza ściana. Inwestor zarzucił ponadto, że organ nie wykazał, aby zgłoszone roboty mogły spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a uzasadnienie decyzji w tym zakresie ma charakter dowolny i nie zostało oparte na ustaleniach faktycznych, co narusza przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Inwestor podniósł także, że brak jest podstaw do kwalifikowania zamierzenia jako odbudowy, gdyż budynek objęty zgłoszeniem nie utracił swoich cech i funkcji w stopniu uzasadniającym taką ocenę. Na tej podstawie inwestor domagał się uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 27 kwietnia marca 2026 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał m.in., że:

1. Dopiero z chwilą wniesienia przez organ sprzeciwu w formie decyzji do dalszego postępowania stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminu i sposobu wniesienia odwołania. Zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych w trybie uproszczonym nie jest żądaniem wszczęcia postępowania, jest jedynie oświadczeniem woli składającego zawiadomienie o zamiarze dokonania określonych czynności (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2625/20). Procedura trybu uproszczonego regulowana jest przepisami prawa budowlanego oraz przepisami wykonawczymi, o których jest mowa w art. 29 i art. 30 oraz 71 p.b. Zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie znajduje zatem uzasadnienia w niniejszej sprawie.

2. Zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 p.b. jest, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Istnieje zatem ustawowy obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę każdego zamierzenia inwestycyjnego, chyba, że inwestycja zwolniona jest od uzyskania pozwolenia i wymaga zgłoszenia, bądź zwolniona jest z obu tych obowiązków.

3. W art. 29 p.b. wymienione są rodzaje robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, a jedynie podlegają zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (ust. 1 i ust. 3) oraz rodzaje robót zwolnione z obu tych obowiązków (ust. 2 i ust. 4).

4. Wprawdzie w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji wskazany został art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b., co należy uznać za nietrafne, to jednak organ ten prawidłowo orzekł co do istoty sprawy, ponieważ zasadniczym powodem wniesienia sprzeciwu było to, że zgłoszone roboty nie stanowią remontu, lecz odbudowę ściany konstrukcyjnej, a więc nie mogą być realizowane w trybie zgłoszenia.

5. Inwestor dokonał wprawdzie zgłoszenia robót budowlanych, określając planowane zamierzenie jako remont tylnej ściany budynku gospodarczego, a następnie w uzupełnieniu zgłoszenia wskazał, że ściana z cegły zostanie rozebrana oraz wykonana na nowo z cegły z użyciem nowej zaprawy, lecz o kwalifikacji robót budowlanych nie decyduje nazwa robót użyta przez inwestora, lecz rzeczywisty zakres zamierzonych prac. W konsekwencji ocena czy zamierzone roboty budowlane stanowią remont, jak twierdzi inwestor, czy też odbudowę, powinna zostać dokonana w oparciu o rzeczywisty przedmiot robót, wynikający z treści zgłoszenia oraz jego uzupełnienia.

6. Zgodnie z art. 3 pkt 8 p.b. remontem jest wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, niestanowiących bieżącej konserwacji. Z kolei art. 3 pkt 6 p.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Oznacza to, że roboty polegające na rozebraniu istniejącego elementu konstrukcyjnego i wykonaniu go od nowa nie mieszczą się w pojęciu remontu, lecz stanowią odbudowę tego elementu, a więc mieszczą się w pojęciu budowy.

7. Zgłoszone roboty nie ograniczają się do odtworzenia stanu pierwotnego istniejącej ściany, lecz polegają na jej rozbiórce i ponownym wykonaniu ściany z cegły z użyciem nowej zaprawy. Taki zakres prac wykracza poza granice remontu, gdyż remont nie obejmuje wykonania od podstaw nowego elementu obiektu budowlanego w miejsce elementu uprzednio rozebranego. Skoro planowane roboty budowlane polegają na rozebraniu istniejącej ściany i wykonaniu jej od nowa, to w istocie mają charakter odbudowy elementu budynku. W konsekwencji zasadnie uznano, że zgłoszone zamierzenie nie mogło być realizowane w uproszczonym trybie zgłoszenia robót budowlanych właściwym dla remontu. Ze względu na przedmiot zamierzenia, którym jest odbudowa ściany konstrukcyjnej budynku gospodarczego "stodoły", realizacja robót wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

8. Wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia należało uznać za prawidłowe, bowiem jego zasadniczą przyczyną było to, że zgłoszone roboty budowlane, z uwagi na swój rzeczywisty charakter, nie stanowią remontu, lecz odbudowę ściany konstrukcyjnej, a tym samym roboty wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgłoszenie dotyczyło robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a więc organ administracji architektoniczno-budowlanej był obowiązany wnieść sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. Z tych względów należało przyjąć, że mimo częściowo nietrafnego uzasadnienia przyczyn sprzeciwu przez organ pierwszej instancji odnoszącego się do przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, sama sentencja zaskarżonej decyzji o sprzeciwie odpowiada prawu.

9. Pomimo braku legalnej definicji przegrody zewnętrznej, należy uznać, że przegroda zewnętrzna to element konstrukcyjny wydzielający budynek z przestrzeni. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy szkicu z zaznaczoną ścianą, na której planowane jest wykonywanie robót budowlanych, przegroda ta jest przegrodą zewnętrzną w obrysie budynku. Element konstrukcyjny budynku to element, na który przenoszone są obciążenia pozostałych elementów takich np. jak dach budynku. Sam inwestor wskazał, podczas remontu dachu ujawniono, że południowo-wschodnia ściana budynku wymaga remontu, zatem, nie sposób przyjąć, iż organ pierwszej instancji błędnie ustalił, że ściana ta stanowi element konstrukcyjny tego budynku.

Skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 27 kwietnia 2026 r., znak: GPB-III.7721.77.2026.AD, nr 117/2026, wniósł M.S.. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 3 pkt 6 p.b. poprzez uznanie, że przedmiotem odbudowy w rozumieniu p.b. jest wybrany element obiektu budowlanego, nie zaś obiekt budowany jako całość, a w konsekwencji uznanie, że ocena przesłanek normatywnych odbudowy dokonywana jest w odniesieniu do tego wybranego elementu obiektu budowlanego, podczas gdy przedmiotem odbudowy w znaczeniu ustawowym nie jest część obiektu budowlanego, lecz obiekt budowany w znaczeniu nadanym przez art. 3 pkt 1 p.b., zaś ocena przesłanek odbudowy dokonywana jest w odniesieniu do stanu obiektu budowlanego, nie zaś jego części;

2. art. 3 pkt 8 p.b. poprzez uznanie a limine, że remont nie obejmuje wykonania od podstaw nowego elementu obiektu budowlanego w miejsce uprzednio rozebranego;

3. art. 29 ust. 3 pkt 2 lit b. p.b. poprzez uznanie, że objęta zgłoszeniem czynność nie stanowi remontu budynku w zakresie obejmującym przegrodę zewnętrzną;

2. Naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 77 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w zw. art. 140 k.p.a. poprzez zakwalifikowanie zamierzonej czynności jako odbudowy mimo niedokonania w sprawie ustalenia faktycznego jakoby objęty zgłoszeniem obiekt budowlany w całości lub w części nie spełniał już swoich funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji i konieczna była naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów tego obiektu budowlanego;

2. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie, że objęte zgłoszeniem roboty budowlane nie zmierzają do odtworzenia stanu pierwotnego istniejącej ściany.

Na tej postawie skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Łowickiego z dnia 10 marca 2026 roku, znak AB.6743.95.2026, oraz umorzenie postępowania,

2. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi, polemizując ze stanowiskiem organu odwoławczego, skarżący rozwinął podniesione zarzuty, w szczególności w zakresie przyjętej przez organ wykładni art. 3 pkt 6 p.b.. W ocenie skarżącego powołany przepis za przedmiot normatywnego pojęcia odbudowy uczynił obiekt budowlany w znaczeniu nadanym przez art. 3 pkt 1 p.b., nie zaś którąkolwiek z jego części. Ten oczywisty wniosek zdaniem skarżącego wynika wprost z wykładni literalnej normy zawartej w art. 3 pkt 6 p.b., do odejścia od której nie zachodzą jakiekolwiek podstawy. Odniesienie pojęcia odbudowy nie do budynku, lecz do jednego z jego elementów spowodowało, że organ wyższego stopnia dokonał oceny przesłanki odbudowy nie, jak stanowi ustawa, z perspektywy budynku jako przedmiotu odbudowy, lecz z perspektywy wyłącznie jednego z jego elementów. Takie zawężenie oceny przesłanek normatywnych pojęcia odbudowy w sposób jednoznaczny prowadzi do rozszerzenia contra legem, pojęcia odbudowy.

W ocenie skarżącego odbudowa występuje wówczas, gdy obiekt budowlany (w znaczeniu nadanym przez art. 3 pkt 2 p.b.) z reguły w całości lub w części nie spełnia już swoich funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji i konieczna jest naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów tego obiektu budowlanego, co z kolei wymaga ich rozbiórki oraz ponownej budowy.

Ponieważ w obecnym modelu postępowania sądowoadministracyjnego skarżący nie ma możliwości wykazania stanu budynku i udowodnienia, że nie kwalifikuje się on do odbudowy (art. 106 § 3 p.p.s.a.), to pozostaje mu jedynie zaznaczenie, że organ odwoławczy nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń faktycznych, które by wskazywały, że budynek w całości lub w części nie spełnia już swoich funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji i konieczna była naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów tego obiektu budowlanego. Subsumpcja zamierzonej czynności jako odbudowy jest zatem wadliwa nie tylko z powodu jednoznacznego naruszenia art. 3 pkt 6 p.b., lecz również z braku dokonania niezbędnych ustaleń faktycznych istotnych z perspektywy odbudowy. Wskazanemu naruszeniu prawa materialnego towarzyszy zatem naruszenie przepisów postępowania.

Dalej skarżący stwierdził również, że twierdzenie organu, że remont nie obejmuje wykonania od podstaw nowego elementu obiektu budowlanego w miejsce uprzednio rozebranego nie ma oparcia w przepisach ustawy. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego samo brzmienie normy zawartej w art. 3 pkt 8 p.b. zostało powołane przez organ wadliwie. O ile pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, o tyle, co zostało pominięte przez organ odwoławczy, przepis stanowi explicite, że podczas remontu dopuszczalne jest stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W świetle powyższego, z wykładni literalnej wynika wprost, że po pierwsze, warunkiem wykonania remontu obiektu budowlanego jest nieistnienie stanu pierwotnego tego budynku, po wtóre, roboty budowlane mają polegać na odtworzeniu tego stanu (czyli powrotu do stanu pierwotnego), po trzecie zaś, w ramach tych robót budowlanych dopuszczalne jest stosowanie wyrobów budowlanych innych niż pierwotnie użyte. Po czwarte, czynności te nie mogą stanowić bieżącej konserwacji. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do sformułowanych przez skarżącego zarzutów organ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę, że:

1. Opis robót budowlanych zgłoszonych przez skarżącego nie pozwalał organowi przyjąć, że zamierzenie ogranicza się do remontu, skoro z uzupełnienia zgłoszenia wynikało, że istniejąca ściana ma zostać rozebrana, a następnie wykonana na nowo. organ nie kwestionuje przy tym, że remont może obejmować odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego.

2. Przy remoncie dopuszczalne jest stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Nie oznacza to jednak, że każde roboty polegające na rozebraniu i wykonaniu od nowa elementu obiektu budowlanego mogą być automatycznie uznane za remont. Dla takiej kwalifikacji konieczne jest, aby z treści zgłoszenia wynikało, że roboty zmierzają do odtworzenia stanu pierwotnego istniejącego obiektu, a nie do wykonania nowej substancji budowlanej w miejsce uprzednio rozebranej.

3. Z uzupełnienia zgłoszenia wynikało jedynie, że: "ściana z cegły zostanie rozebrana oraz wykonana na nowo z cegły użyciem nowej zaprawy". Inwestor nie przedstawił natomiast takiego opisu robót, który pozwalałby przyjąć, że chodzi wyłącznie o remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b., polegający na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącej ściany. Przeciwnie, opis ten wskazywał na całkowite usunięcie istniejącej ściany i wykonanie jej od nowa.

4. Przedmiotem postępowania nie była ocena stanu technicznego całego budynku w oderwaniu od treści zgłoszenia, lecz ocena dopuszczalności wykonania konkretnych robót budowlanych w trybie zgłoszenia. Organ był zatem zobowiązany ocenić zakres robót wynikający ze zgłoszenia i jego uzupełnienia, a nie prowadzić postępowanie dotyczące ogólnego stanu technicznego całego obiektu.

5. Art. 29 ust. 3 pkt 2 lit. b p.b. dotyczy robót budowlanych polegających na remoncie przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych budynków, jeżeli ich wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest jednak to, aby zgłoszone roboty rzeczywiście miały charakter remontu. Skoro z treści zgłoszenia i jego uzupełnienia wynikało, że ściana ma zostać rozebrana i wykonana na nowo, należało uznać, że zamierzenie nie zostało wykazane jako remont przegrody zewnętrznej w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b.

6. W postępowaniu zgłoszeniowym organ dokonuje oceny na podstawie dokumentów przedstawionych przez inwestora, więc to treść zgłoszenia oraz jego uzupełnienia wyznacza zakres zamierzenia budowlanego. Organ dysponował opisem robót przedstawionym przez inwestora, z którego wynikało, że ściana zostanie rozebrana i wykonana na nowo, nie sposób zatem uznać, aby ustalenia organu miały charakter dowolny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej został określony w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), której art. 1 stanowi, że p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale co do zasady bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżący w skardze wniósł o zastosowanie trybu uproszczonego, zaś organ w ustawowym terminie nie żądał przeprowadzenia rozprawy. Stąd też sprawa została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie zarządzenia z dnia 8 lipca 2026 r.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji w zakreślonych powyżej granicach wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w analizowanej sprawie nie miało miejsce naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a.

Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Wojewody Łódzkiego utrzymująca w mocy decyzję Starosty Łęczyckiego o sprzeciwie w sprawie zamiaru wykonania remontu ściany i zobowiązania do uzyskania pozwolenia na jego wykonanie.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał, że decyzja pierwszoinstancyjna o wniesieniu sprzeciwu wobec dokonanego przez skarżącego zgłoszenia remontu tylnej ściany budynku gospodarczego na działce o nr [...] położonej w miejscowości M. była zasadna, chociaż dokonana w oparciu o niewłaściwą w realiach sprawy podstawę prawną.

Na wstępie należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zasadą wynikającą z powołanego przepisu jest obowiązek prowadzenia robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstępstwa od tej zasady wynikają zaś z uregulowań zawartych w art. 29-31 p.b.

W myśl art. 29 ust. 3 pkt 2 lit. b p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę - w zakresie przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych. Przepis ten określa zatem wyjątek od wynikającej z art. 28 ust. 1 p.b. zasady w przypadku robót budowlanych polegających na remoncie budynku, którego budowa wymaga pozwolenia na budowę, pod warunkiem, że remont obejmuje przegrody zewnętrzne albo elementu konstrukcyjne budynku. Wówczas zamiast uzyskania decyzji pozwoleniu na budowę wymagane jest dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b.

Zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dokonuje się organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1b p.b.). Zgodnie z art. 30 ust. 2 p.b. w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia wymagane jest załączenie określonych załączników, których katalog (w zależności od rodzaju zgłaszanych robót) określa art. 30 ust. 2a p.b.

Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (art. 30 ust. 5).

Za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora pocztowego, o którym mowa w art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, albo, w przypadku doręczenia na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, dzień wystawienia dowodu wysłania, o którym mowa w art. 40 tej ustawy, albo, w przypadku skorzystania z publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 tej ustawy, dzień odebrania dokumentu elektronicznego przez operatora wyznaczonego (art. 30 ust. 6a p.b.).

Podstawę do obligatoryjnego wniesienia sprzeciwu stanowi art. 30 ust. 6 p.b., zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje,

4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5.

Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 7 p.b. właściwy organ może (podstawa sprzeciwu fakultatywnego) nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych zgłoszeniem, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:

1. zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia,

2. pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków,

3. pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych,

4. wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Jak wyżej wspomniano organ odwoławczy uznał, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy uzasadnione było wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., a nie na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b., które to stanowisko Sąd po analizie stanu faktycznego sprawy podzielił. Ze zgłoszenia robót budowalnych dokonanego przez skarżącego nie wynika, aby planowane do realizacji roboty miały w jakikolwiek sposób spowodować wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, natomiast należy zgodzić się z organem odwoławczym, że roboty te - zgodnie z ich opisem przedstawionym w zgłoszeniu - należało zakwalifikować jako odbudowę a nie remont. To zaś prowadzi do wniosku, że przedmiotowe roboty nie podlegają zgłoszeniu na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 2 lit. b p.b. w zw. z art. 30 p.b., lecz, stosownie do ogólnej zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 p.b., wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W takim zaś przypadku uzasadnionym było wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia, chociaż nie na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b., lecz, jak słusznie wywiódł organ odwoławczy, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. Należy zaznaczyć, że termin na wniesienie sprzeciwu określony w art. 30 ust. 6a p.b. został dochowany - skarżący dokonał zgłoszenia w dniu 25 lutego 2026 r., zaś sprzeciw w drodze decyzji został wniesiony przez Starostę Łowickiego w dniu 11 marca 2026 r. na adres do doręczeń elektronicznych skarżącego.

Wg legalnej definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 p.b. przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Przepisy p.b. nie definiują odbudowy, natomiast zaliczają ją do jednej z postaci budowy, stosownie bowiem do art. 3 pkt 6 p.b., przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Na tle przedstawionych regulacji p.b. w rozpatrywanej sprawie zarysował się spór pomiędzy skarżącym a organami administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżący kwestionuje stanowisko organów, gdyż uważa, że zgłoszone przez niego Staroście Łowickiemu roboty budowlane stanowią wyłącznie remont obiektu budowlanego (budynku stodoły), a zatem wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia nastąpiło z naruszeniem prawa.

Relacje pomiędzy remontem a odbudową na gruncie regulacji p.b. były już przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Tytułem przykładu można tutaj wskazać na reprezentatywne w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który, powołując się na swoje wcześniejsze wyroki z 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1483/10 i z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 693/10, wyjaśnił, że: "Dla rozgraniczenia pojęcia odbudowy i remontu kluczowe znaczenie ma zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego budowlanego wymaga naprawy, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. W przypadku remontu remontowany obiekt jest jeszcze zazwyczaj użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a roboty budowlane mają przywrócić jego pożądane właściwości użytkowe i techniczne, zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu, zbyt intensywnemu zużyciu, nawet zniszczeniu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Co za tym idzie, naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu, nie może być rozumiana jako remont. Rozebranie obiektu budowlanego wyklucza potraktowanie całości robót jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie i następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy".

W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że: "Dla ustalenia czy miała miejsce odbudowa, czy też remont obiektu kluczowe znaczenie będzie zatem miało ustalenie, czy doszło do całkowitego, względnie prawie całkowitego, rozebrania obiektu niweczącego jego istnienie, a następnie budowy obiektu od nowa. Podkreślić przy tym należy, iż za odbudowę można uznać także sytuację, gdy inwestor, wykonując roboty budowlane dokonał rozebrania części budynku i zastąpienia jej nowymi elementami".

Przedstawione wyżej oceny Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni akceptuje i uznaje za własne. Odnosząc się zatem do spornych pojęć remontu oraz odbudowy należy przyjąć, że odbudowa będzie miała miejsce nie tylko wówczas, gdy nastąpi całkowite, względnie prawie całkowite, rozebranie obiektu niweczące jego istnienie, a następnie budowa obiektu od nowa, lecz również wówczas, gdy inwestor, wykonując roboty budowlane dokonał rozebrania, czy też, jak w przypadku zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych, zamierza dokonać rozebrania części budynku i zastąpienia jej nowymi elementami.

Prezentowane przez skarżącego stanowisko odnośnie do wykładni pojęcia odbudowy jest błędne, o ile bowiem rzeczywiście w definicji budowy mowa jest o odbudowie, rozbudowie, nadbudowie obiektu budowlanego, to z punktu widzenia tej definicji istotne jest odniesienie prowadzonych robót budowlanych polegających na odbudowie, rozbudowie bądź nadbudowie do obiektu budowlanego. Muszą one odnosić się do obiektu budowlanego (w przypadku odbudowy – do obiektu istniejącego w przeszłości), lecz niekoniecznie muszą obejmować jego całość. Przyjęcie odmiennego zapatrywania prowadziłoby do możliwości obejścia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poprzez dzielenie obiektu budowlanego na części poddawane osobno "remontowi" polegającemu na rozbiórce i "remoncie" określonej części. Jak wyżej wskazano rozebranie obiektu budowlanego bądź jego części wyklucza możliwość potraktowania robót budowlanych jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, gdyż zostało wcześniej rozebrane. Wobec tego odtworzenie, które obejmuje rozebranie i następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy a nie remontu.

Skoro w uzupełnieniu zgłoszenia robót budowlanych z dnia 25 lutego 2026 r. obejmującego roboty polegające na remoncie ściany budynku gospodarczego na działce o nr [...] położonej w miejscowości M., skarżący wskazał, że planowane roboty mają polegać na rozebraniu ściany z cegły i wykonaniu następnie ściany z nowej cegły z użyciem nowej zaprawy, to organ odwoławczy słusznie przyjął w decyzji ostatecznej, że deklarowany przez skarżącego zakres robót budowlanych przesądza o kwalifikacji tych robót jako odbudowy, a nie jako remontu. Jak wyżej wyjaśniono za odbudowę można uznać także sytuację, gdy inwestor, wykonując roboty budowlane dokonał rozebrania części budynku i zastąpienia jej nowymi elementami. W ocenie Sądu należy przyjąć, przy uwzględnieniu dyspozycji art. 29 ust. 3 pkt 2 lit. b p.b., że roboty budowlane polegające na rozbiórce a następnie ponownym wzniesieniu przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych budynku należy zakwalifikować jako odbudowę a nie jako remont. Planowane roboty obejmują całą wschodnią ścianę budynku stanowiącą przegrodę zewnętrzną budynku a zarazem jego element konstrukcyjny. Jak słusznie bowiem zauważył organ odwoławczy za element konstrukcyjny uznaje się element, na który przenoszone są obciążenia pozostałych elementów budynku takich np. jak dach, a wszak do ujawnienia złego stanu technicznego spornej ściany doszło - jak wynika ze zgłoszenia robót - podczas remontu dachu, który to remont wstrzymano. Planowane roboty wymagają zatem pozwolenia na budowę stosownie do ogólnej reguły wynikającej z art. 28 ust. 1 p.b., a nie jedynie zgłoszenia robót budowlanych na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 2 lit. b p.b., tak bowiem należy je zakwalifikować stosownie do opisu przedstawionego przez skarżącego.

Zgłoszenie zamiaru prowadzenia robót budowlanych w przypadku, gdy roboty te objęte są obowiązkiem uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi podstawę do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. Wojewoda Łódzki słusznie zatem na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty Łowickiego z dnia 10 marca 2026 r. o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia robót zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie ściany (ściana zewnętrzna, konstrukcyjna) budynku gospodarczego na działce o nr [...] położonej w miejscowości M.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że prowadząc postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie organ odwoławczy uczynił zadość obowiązkom wynikającym z przepisów k.p.a. W sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., zgromadził materiał dowodowy w zakresie pozwalającym na załatwienie sprawy i wydanie decyzji, jak również poddał go prawidłowej ocenie. Wydana w sprawie decyzja podlegająca kontroli Sądu została uzasadniona w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda Łódzki w wydanej decyzji w sposób logiczny i wyczerpujący wyjaśnił przesłanki wydanego rozstrzygnięcia, przy czym organ ten dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia decyzji.

Należy podkreślić, że w sprawach dotyczących zgłoszenia robót budowlanych ze względu na ich charakter organy administracji architektoniczno-budowlanej nie prowadzą typowego postępowania wyjaśniającego opierając się na treści zgłoszenia robót dokonanego przez inwestora. Ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego (w zakresie wykraczającym poza unormowania wynikające z art. 30 ust. 5c p.b.) może nastąpić dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W realiach niniejszej sprawy takiej potrzeby nie było, bowiem nie wystąpiła konieczność czynienia dodatkowych ustaleń w kierunku sugerowanym przez skarżącego. W postępowaniu wywołanym zgłoszeniem robót organ ocenia ich zakres opisany przez zgłaszającego a nie ogólny stan techniczny budynku. Nie zachodziła zatem konieczność ustalania poziomu "zużycia lub zniszczenia substancji" przewidzianej do rozbiórki i odtworzenia ściany, jeżeli taką potrzebę (potrzebę rozbiórki) zadeklarował sam inwestor.

Skoro więc żaden z zarzutów skargi nie zasługuje na uwzględnienie, a Sąd nie stwierdził innych - branych pod uwagę z urzędu - uchybień przepisom obowiązującego prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę należało oddalić.

Z przedstawionych powyżej względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

A.K.