Okna w ścianie granicznej z 1958 r. Sąd uchylił umorzenie postępowania naprawczego

Decyzją z dnia 29 kwietnia 2026 r., nr 66/II/2026 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: DZ.U. z 20205 r. poz. 1691 ze zm.) – dalej: k.p.a.; uzupełnioną postanowieniem z dnia 12 maja 2026 r., nr 69/I/2026, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania T. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 18 marca 2026 r., nr 230/2026 o orzekającej o nałożeniu na ww. obowiązek doprowadzenia samowolnie robót budowlanych związanych z wykonaniem 3 sztuk otworów okiennych w lokalu mieszkalnym oznaczonym nr [...] położonym w Ł. przy ul. [...] (działka ew. nr [...]), w ścianie granicznej wschodniej (II piętro budynku), w granicy z nieruchomością położną w Ł. przy ul. [...] (działka ew. nr [...]), do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie materiałem budowlanym zapewniającym klasę odporności ogniowej ściany budynku co najmniej REI60: otworu okiennego o wym. 90 cm x 50 cm (w korytarzu); otworu okiennego o wym. ok. 141 cm x 176 cm (w pokoju nr 1) poprzez jego zmniejszenie do wymiarów 120 cm x 150 cm oraz jego okratowanie; otworu okiennego o wym. ok. 136 cm x 175 cm (w pokoju nr 2) poprzez jego zmniejszenie do wymiarów 120 cm x 150 cm oraz jego okratowanie, w terminie do dnia 31 sierpnia 2026 r.;

1. uchylił w całości decyzję organu I instancji w przedmiocie otworu okiennego o wymiarach 90 cm x 50 cm (w korytarzu) i orzekł o nakazie zamurowania ww. otworu okiennego materiałem budowlanym zapewniającym klasę odporności ogniowej ściany budynku co najmniej REI60, w terminie do dnia 30 września 2026 r.;

2. umorzył postępowanie administracyjne objęte rozstrzygnięciem organu I instancji w przedmiocie legalności otworu okiennego o wym. ok. 141 cm x 176 cm (w pokoju nr 1) oraz otworu okiennego o wym. ok. 136 cm x 175 cm (w pokoju nr 2).

Z uzasadnienia podjętej decyzji wynika, że postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wybiciu trzech otworów okiennych w lokalu położonym na II piętrze budynku, oznaczonym nr [...] przy ul [...] w Ł., w ścianie wschodniej budynku frontowego, w granicy z nieruchomością sąsiednią zlokalizowaną przy ul. [...] w Ł. wszczęte zostało z urzędu zawiadomieniem z dnia 9 lutego 2024 r.

Wszczęcie przedmiotowego postępowania poprzedziło kierowane do organów nadzoru budowlanego, datowane na dzień 17 listopada 2021 r. pismo ówczesnego zarządcy sądowego nieruchomości przy ul. [...] w Ł. zawierające wniosek o podjęcie działań w sprawie legalności otworów okiennych usytuowanych w ścianie sąsiednich budynków zlokalizowanych bezpośrednio w granicy z nieruchomością zarządzaną przez wnioskodawcę.

W wyniku przeprowadzonej kwerendy między innymi w Archiwum Państwowym w Łodzi, Urzędzie Miasta Łodzi, Departament Obsługi i Administracji Wydziału Zarzadzania Kontaktami z Mieszkańcami, Archiwum Zakładowym oraz Urzędu Miasta Łodzi, Departament Planowania i Rozwoju Gospodarczego, Wydziale Urbanistyki i Architektury pozyskano dane w zakresie projektów budowlanych nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] oraz uwierzytelnione kopię dokumentacji dotyczące przedmiotowej nieruchomości za lata 1952-1964. Ustalono także, że przedmiotowy budynek (budynek frontowy wraz z oficynami bocznymi) objęty jest ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków nieruchomych województwa łódzkiego pod nr rej. [...], a nadto znajduje się na obszarze krajobrazu dzielnicy "[...]" wpisanej do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Ł.

W wyniku przeprowadzonych, udokumentowanych w aktach sprawy oględzin nieruchomości z dnia 15 czerwca 2022 r., ponowionych w dniu 13 grudnia 2024 r. stwierdzono, że w lokalu oznaczonym nr [...] przy ul [...], w ścianie wschodniej budynku frontowego, w granicy z nieruchomością przy ul. [...] wykonane zostały trzy otwory okienne o wymiarach ok.: 141 cm x 176 cm, 136 cm x 175 cm oraz 90 cm x 50 cm. Z czego dwa pierwsze otwory okienne wykonane zostały w pokojach oznaczonych odpowiednio jako pokój 1 i pokój 2, w których znajdują się dodatkowe okna odpowiednio w kierunku północnym (od podwórza) i w kierunku południowym od ul. [...]. Trzeci ze stwierdzonych otworów okiennych usytuowany jest w korytarzu wewnętrznym prowadzącym do kuchni i łazienki. Otwory nie są okratowane. Właściciel lokalu oznaczonego nr [...] – T. C. wyjaśnił, że w dacie zamieszkania w lokalu przedmiotowe otwory okienne były już wykonane. Oświadczył, że otwory okienne usytuowane we wschodniej ścianie budynku w pokojach 1 i 2 wykonane zostały na podstawie zezwolenia udzielonego poprzedniemu właścicielowi lokalu – M. K. - decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł. z dnia 29 lipca 1958 r., którą dysponuje i którą okazuje. Odnośnie do trzeciego otworu okiennego, zlokalizowanego w korytarzu, zezwolenia na jego wykonanie nie posiada. Okoliczności co do daty powstania ww. otworu okiennego (w korytarzu), jak i legalności tego otworu nie zostały ustalone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.

W oparciu o powyższe wskazaną na wstępie decyzją z dnia 18 marca 2026 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.) - dalej: p.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nałożył na T. C. obowiązek doprowadzenia samowolnie robót budowlanych związanych z wykonaniem 3 przedmiotowych otworów okiennych w lokalu mieszkalnym oznaczonym nr [...] położonym w Ł. przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie materiałem budowlanym zapewniającym klasę odporności ogniowej ściany budynku co najmniej REI60: otworu okiennego o wym. 90 cm x 50 cm (w korytarzu); oraz otworów okiennych w pokoju nr 1 o wym. ok. 141 cm x 176 cm poprzez jego zmniejszenie do wymiarów 120 cm x 150 cm oraz jego okratowanie i w pokoju nr 2 o wym. ok. 136 cm x 175 cm poprzez jego zmniejszenie do wymiarów 120 cm x 150 cm oraz jego okratowanie, zgodnie z pozwoleniem udzielonym decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł. z dnia 29 lipca 1958 r., w terminie do dnia 31 sierpnia 2026 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji T. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 139a § 1 k.p.a. wskazywał na zaistniałe w sprawie uchybienia procesowe w zakresie niezbędnym i istotnym dla jej rozpatrzenia. W szczególności wskazywał na brak dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych niezbędnych dla przeprowadzenie oceny zgodności wykonania dwóch otworów okiennych (w pokoju nr 1 i nr 2) z udzielonym decyzją z dnia 29 lipca 1958 r. pozwoleniem; daty i okoliczności wykonania otworu okiennego w korytarzu, skutków wykonania nakazu jego zamurowania dla życia lub zdrowia ludzi z uwagi na jego istotną wentylacyjną funkcje związaną z bezpośrednim usytuowaniem pieca gazowego; wydanie kwestionowanej decyzji bez zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, w oparciu o materiał dowodowy, z którym strona nie została zapoznana. Strona zarzucała nadto naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 p.b., jak i art. 332 i kolejnych rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, które w jej ocenie, uwzględniając datę wydania decyzji zezwalającej na wykonanie dwóch spośród trzech spornych otworów okiennych, winno znajdować zastosowanie jako odniesienie do oceny legalności wykonanych robót budowlanych. W tym zakresie strona akcentowała brak należytego wykazania ewentualnego wystąpienia przesłanki istotnego odstępstwa od udzielonego decyzją z dnia 29 lipca 1958 zezwolenia na wykonanie dwóch otworów okiennych, co w konsekwencji prowadziło do bezpodstawnego wdrożenia trybu naprawczego z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Strona wskazywała także na niewykonalność nałożonego obowiązku w zakresie okratowania otworów okiennych w pokoju nr 1 i nr 2 z uwagi na brak określenia jakichkolwiek wymagań technicznych w tym zakresie, jak i sposobu wykonania. Z uwagi na powyższe T. C. wnosił o uchylenie decyzji organu I instancji w całości.

Wydając zaskarżoną niniejszą skargą decyzję z dnia 29 kwietnia 2026 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi podkreślał, iż stanowiący podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. umożliwia nałożenie na inwestora/właściciela obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem w rozumieniu ww. przepisu oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Ponadto mówiąc w tym przypadku o zgodności z prawem należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu prawa administracyjnego materialnego.

Dalej odnosząc się do orzeczonego w pkt 1 decyzji, po uchyleniu wydanej w tym zakresie decyzji z dnia 18 marca 2026 r., nakazu zamurowania otworu okiennego o wym. 90 cm x 56 cm (w korytarzu) organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, co do jego wykonania w ramach samowoli budowlanej. Zgromadzony bowiem w sprawie materiał dowodowy, jak i dokonane ustalenia faktyczne nie pozwalają na bezsporne ustalenie zarówno daty powstania, jak i legalności przedmiotowego otworu okiennego. Powyższe zdaniem organu, wbrew argumentacji pełnomocnika odwołującego się nie może jednak świadczyć o jego legalności, czy też niezbędności z uwagi, jak to wskazuje strona, na jego istotną wentylacyjną funkcje związaną z bezpośrednim usytuowaniem przy tym oknie pieca gazowego. Organ podkreślił jednocześnie, że postępowanie dowodowe przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla sprawy, a nie w celu poszukiwania okoliczności, które mają zaprzeczać dotychczasowym ustaleniom, czy też udowadniania tez stawianych przez stronę postępowania. Wskazał również, iż pomimo ciążących na organie obowiązków ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i zgromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) strona postępowania nie może pozostawać w tym zakresie bierna, w szczególności, jeżeli posiada wyłączną wiedzę, czy też jest w posiadaniu dowodów w oparciu, o które może wykazać okoliczność przeciwną do ustalonej przez organ administracji. Tym bardziej, że to na stronie postępowania ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki.

Natomiast, co do orzeczonego w pkt 2 decyzji umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie otworów okiennych wykonanych w wschodniej ścianie budynku, w pokojach oznaczonych na potrzeby prowadzonego postępowania nr 1 i 2 organ odwoławczy wskazał, iż niewątpliwie udzielająca zezwolenia na ich wykonanie decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł. z dnia 29 lipca 1958 r. podjęta została w drodze odstępstwa od ogólnie obowiązujących w tym czasie unormowań prawnych odnoszących się do otworów okiennych w ścianie granicznej. Niemniej jednak ww. decyzja pozostaje w obrocie prawnym, a z uwagi na upływ czasu brak jest możliwości stwierdzenia jej nieważności w trybie określonym przepisami k.p.a. Brak jest także możliwości bezspornego ustalenia daty wykonania tych otworów okiennych, w szczególności czy wykonane zostały w dacie obowiązywania udzielonego zezwolenia. Niemniej jednak organ I instancji zasadnie przyjął na korzyść strony, iż przedmiotowe okna (nr 1 i nr 2) wykonane zostały legalnie, w dacie ważności ww. decyzji z 29 lipca 1958 r. Jednakże zdaniem organu, wbrew wyrażonemu w kwestionowanej odwołaniem decyzji stanowisku organu I instancji, nieznaczne różnice w wymiarach istniejących otworów okiennych, w stosunku do wymiarów określonych ww. zezwoleniem pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Stąd też za nieuzasadniony uznać należało nałożony na odwołującego się obowiązek wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia wymiarów tych otworów do wartości wynikających z zezwolenia z 1958 r. Za bezcelowe i niezasadne, zdaniem organu odwoławczego jest także nakazanie ich okratowania, bowiem żaden z obowiązujących przepisów nie nakazuje montowania krat w oknach budynków mieszkalnych. Natomiast, co do wynikającego z ww. decyzji z 1958 r. obowiązku "nienaruszania praw osób trzecich" organ wskazał, iż w tym zakresie właściwym do rozstrzygania ewentualnych kwestii spornych pozostaje sąd cywilny. To zaś, w ocenie organu odwoławczego czyniło zasadnym umorzenie postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym otworów okiennych wykonanych w pokoju nr 1 i nr 2.

Reasumując organ wskazał, że z uwagi na powyższe skorzystał z uprawnień przyznanych mocą art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzekł jak w sentencji decyzji.

Na powyższą decyzję, w zakresie jej pkt 2, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł uczestnik postępowania administracyjnego – "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. (aktualny właściciel nieruchomości przy ul. [...] w Ł.). Zaskarżonej decyzji spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucała naruszenie:

- art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 6 i art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez błędne przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania i jego umorzenie w zakresie dwóch spornych otworów okiennych w sytuacji, gdy w sprawie pozostawała do rozstrzygnięcia merytoryczna i nadal aktualna, podnoszona na etapie postępowania administracyjnego kwestia zagrożenia pożarowego, co obligowało organ do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w tym zakresie;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie przedłożonej do akt sprawy opinii mgr inż. Z. G. rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 20 czerwca 2024 r., z treści której wprost wynika, że sporna ściana graniczna nie spełnia wymagań przepisów przeciwpożarowych, jak również poprzez zaniechanie zbadania wpływu przedmiotowych otworów okiennych na możliwość zagospodarowania (zabudowy) nieruchomości skarżącej, położonej w obszarze oddziaływania obiektu;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, którą organ nakazał zamurowanie jednego z trzech otworów okiennych (w korytarzu) materiałem klasy REI60, pozostawiając jednocześnie dwa większe otwory okienne, nie wyjaśniając, w jaki sposób graniczna, wschodnia ściana budynku ma osiągnąć wymaganą odporność ogniową;

- art. 50 ust. 6 pkt 1w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 p.b. poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że samo legitymowanie się przez właściciela lokalu pozwoleniem z 29 lipca 1958 r. wyłącza możliwość prowadzenia postępowania naprawczego, podczas gdy wobec upływu ponad 10 lat od zakończenia robót organ nadzoru budowlanego był zobowiązany zbadać, czy sporne otwory okienne powodują zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, i wobec stwierdzenia występowania takiego zagrożenia - nałożyć obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.), a nie umorzyć postępowanie;

- art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust 1 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 2 p.b. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie okoliczności, zgodnie z którą obiekt budowlany należy projektować, budować i użytkować z zapewnieniem spełnienia wymagania podstawowego, jakim jest bezpieczeństwo pożarowe, a stan polegający na utrzymywaniu otworów okiennych w ścianie usytuowanej w ostrej granicy z nieruchomością skarżącej nie jest i nie może zostać uznany za "stan zgodny z prawem";

- § 272 ust. 3 w zw. z § 232 ust. 1, ust. 4, ust. 5 i ust. 6 oraz w zw. z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej poprzez ich nieuwzględnienie i zaniechanie dokonania oceny okoliczności, zgodnie z którą budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki winien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 60, bez otworów okiennych, podczas gdy w spornej ścianie pozostawiono w przedmiotowym przypadku dwa znaczne otwory okienne niespełniające norm ochrony przeciwpożarowej, co wyklucza osiągnięcie wymaganej klasy odporności ogniowej i stwarza ryzyko szybkiego rozprzestrzenienia się pożaru nie tylko na budynek, w którym okna zostały wybite, ale także na nieruchomość skarżącej - sąsiadującą z budynkiem posadowionym przy ul. [...];

- art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 4 p.b. poprzez zaniechanie ustalenia, że utrzymywanie spornych otworów okiennych narusza uzasadnione interesy skarżącej jako właściciela nieruchomości sąsiedniej, w obszarze oddziaływania obiektu, a to z uwagi na fakt, iż skarżąca dysponuje bowiem decyzją o warunkach zabudowy przewidującą dla jej nieruchomości zabudowę pierzejową (w granicy działki), której realizacja jest niemożliwa dopóki w ścianie granicznej kamienicy pozostają otwory okienne lokalu nr [...] - co oznacza, że warunek, pod którym udzielono zgody na wykonanie otworów (nienaruszanie praw osób trzecich), nie jest i nie może być spełniony, a tym samym odpada podstawa traktowania tych otworów jako zgodnych z prawem;

- art. 5, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje stan zagrażający bezpieczeństwu obywateli oraz nieproporcjonalnie i bez podstawy prawnej ogranicza chronione konstytucyjnie prawo własności skarżącej (możliwość zabudowy i korzystania z nieruchomości sąsiedniej w granicy), dając bezwzględne pierwszeństwo interesowi właściciela lokalu w utrzymaniu samowolnie powiększonych otworów okiennych w oparciu o decyzję przewidującą możliwość jej realizacji pod warunkiem zachowania praw osób trzecich;

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącej wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części, tj. w zakresie pkt 2 jej sentencji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wywołanego skargą, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Ponadto, pełnomocnik skarżącej, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnosił o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w zakresie i na okoliczność wskazaną w pkt III pkt 1-5 skargi.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wnosił o oddalenie skargi argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Obecny na rozprawie w dniu 29 września 2026 r. pełnomocnik skarżącej spółki popierał skargę, zawarte w niej zarzuty, jak i dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, uczyniła decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2026 r. w zakresie jej pkt 2, to jest w części w jakiej zaskarżona decyzja umarza postępowanie administracyjne objęte poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 18 marca 2026 r. w przedmiocie legalności otworu okiennego o wym. ok. 141 cm x 176 cm (w pokoju nr 1) oraz otworu okiennego o wym. ok. 136 cm x 175 cm (w pokoju nr 2).

Podstawę prawną kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia stanowiły przepis art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: DZ.U. z 20205 r. poz. 1691 ze zm.) – dalej: k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Natomiast zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami pozostaje zasadność stanowiska organu nadzoru budowlanego II instancji co do konieczności umorzenia prowadzonego w zakresie do ww. wykonanych robót budowlanych (dwóch spornych otworów okiennych) postępowania naprawczego, z uwagi na brak wystąpienia przesłanek określonych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 524) – dalej: p.b.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie odwoławcze nie jest postępowaniem wyłącznie kontrolnym, lecz ma charakter merytoryczno-reformacyjny. Oznacza to, że organ II instancji nie tylko bada legalność zaskarżonej decyzji, lecz jest również uprawniony, a w wielu przypadkach zobowiązany, do ponownego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia co do istoty. Stanowi to istotę wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Natomiast umorzenie postępowania w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. stanowi zawsze ograniczenie prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, a przez to stanowi zaprzeczenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego, czyli wynikającej z art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności. Stąd też okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania zawsze należy interpretować ścieśniająco.

Dalej wskazać należy, że orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania I instancji w całości albo w części, stanowi jedno z rozstrzygnięć organu odwoławczego, do którego podjęcia jest uprawniony, spośród wymienionych w zamkniętym katalogu uregulowanym w art. 138 k.p.a. Możliwość podjęcia przez organ odwoławczy ww. rozstrzygnięcia następuje zarówno wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia, jak i wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania nastąpiła już po jego wydaniu przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji wydanie tego typu orzeczenia skutkuje tym, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oraz ukształtowana w nim sytuacja prawna ulegają zniesieniu, a postępowanie zostaje zakończone rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. Inaczej mówiąc celem takiej decyzji jest uchylenie orzeczenia organu pierwszej instancji i zakończenie czynności postępowania w sprawie w pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Przy czym chodzi tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jeżeli okoliczność taka zostanie stwierdzona na etapie postępowania odwoławczego, organ ten uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaznaczyć również należy, że skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada na organ obowiązek precyzyjnego, jednoznacznego i przede wszystkim zrozumiałego formułowania rozstrzygnięcia, a uzasadnienie takiej decyzji winno odpowiadać wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że rozstrzygnięcia nie można domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, powinno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jednocześnie treść rozstrzygnięcia i uzasadnienia winny być spójne. Uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja. Treść uzasadniania powinna wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie.

Uwzględniając powyższe Sąd w pierwszej kolejności stwierdza, iż zakwestionowane w zaskarżonej części rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie odpowiada ww. wymogom. Jak już bowiem wcześniej wskazano na mocy pkt 2 zaskarżonej decyzji z dnia 29 kwietnia 2026 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi "umorzył postępowanie administracyjne objęte rozstrzygnięciem organu I instancji w przedmiocie legalności otworu okiennego o wym. ok. 141 cm x 176 cm (w pokoju nr 1) oraz otworu okiennego o wym. ok. 136 cm x 175 cm (w pokoju nr 2)". Orzekając jednak o umorzeniu w ww. zakresie postępowania przed organem I instancji nie uchylił jednocześnie wydanej w tym zakresie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 18 marca 2026 r. Natomiast niekwestionowany przez skarżącą pkt 1 zaskarżonej decyzji, sprostowany postanowieniem organu odwoławczego z dnia 12 maja 2026 r., orzeka jedynie o uchyleniu decyzji organu I instancji "w przedmiocie otworu okiennego o wymiarach 90 cm x 50 cm (w korytarzu)" i w tym też przedmiocie rozstrzyga, co do istoty sprawy.

Powyższe uchybienie stanowi w ocenie Sądu wystarczającą okoliczność przemawiającą za wyeliminowaniem kwestionowanej skargą decyzji, w jej zaskarżonym odnośnie do pkt 2 zakresie.

Dalej odnosząc się do zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, co do wystąpienia przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego we wskazanym wyżej zakresie wskazać należy, iż w ocenie Sądu stanowisko to uznać należy, za co najmniej przedwczesne.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 p.b. przesądza, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Jak już wcześniej wskazano w uzasadnieniu wydanej w tej części decyzji organ odwoławczy argumentował, iż fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł. z dnia 29 lipca 1958 r., którą udzielono zezwolenia na wykonanie spornych dwóch otworów okiennych, pomimo jej wydania wbrew obowiązującym ówcześnie szeroko pojętym przepisom budowlanym; brak możliwości stwierdzenia nieważności ww. decyzji w trybie przepisów k.p.a.; jak również brak możliwości dokonania bezspornych ustaleń faktycznych, co do wykonania ww. robót budowlanych w okresie udzielonego zezwolenia; uzasadnia stwierdzenie, że przedmiotowe otwory wykonane zostały legalnie. To zaś zdaniem organu odwoławczego skutkuje uznaniem, że w sprawie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie przepisów p.b., a w konsekwencji czyni wszczęte przez organ I instancji postępowanie bezprzedmiotowym, co uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższa argumentacja wskazuje zatem, że brak przesłanek co do prowadzenia postępowania naprawczego organ odwoławczy wywiódł jedynie z okoliczności zrealizowania spornych robót budowlanych na podstawie udzielonego zezwolenia na ich wykonanie.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, nie kwestionując legalności wykonanych robót budowlanych, koniecznym jest jednak odniesienie się do okoliczności czy fakt pozostawania w obrocie prawnym ww. decyzji z 1958 r., ma wpływu na możliwość orzeczenia nakazu wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia spornych otworów okiennych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Zdaniem Sądu okoliczność legalnej realizacji robót budowlanych pozostaje bez wpływu na możliwość prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowań naprawczych. Podkreślenia bowiem wymaga, że przepis art. 50 ust. 1 p.b. określający przesłanki wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego, przynajmniej w części nie ma związku z oceną prowadzenia robót budowlanych w zgodzie z zatwierdzonym projektem budowlanym, czy też dokonanym zgłoszeniem. Ocena taka dotyczy wprost przesłanki z pkt 1, pkt 3 oraz pkt 4 powołanego przepisu. Zdaniem Sądu ocena taka nie może natomiast dotyczyć przesłanki, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. tj. robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Przesłanki tej nie sposób powiązać z kwestią legalności (zgodnością z projektem budowlanym lub zgłoszeniem) robót budowlanych, ale z faktycznym sposobem ich prowadzenia, które stwarza realne zagrożenia, o których mowa w tym przepisie. W ocenie Sądu zagrożenie, o których mowa w tym przepisie występują też na etapie po ukończeniu robót budowlanych w sytuacjach, kiedy organ ocenia, że wykonane już roboty budowlane, zgodnie lub niezgodnie z projektem budowlanym stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub środowiska, co ocenia na podstawie obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych.

W rozpoznawanej sprawie owo zagrożenie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. może ewentualnie wynikać z podnoszonej przez skarżącą, zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, udokumentowanej w aktach sprawy kwestii braku spełnienia, określonych przepisami prawa norm w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Brak spełnienia wymagań w powyższym zakresie niewątpliwie może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, tutaj mieszkańców zarówno budynku zlokalizowanego przy ul. [...], jak i budynków sąsiednich.

Sąd ma na uwadze, że inwestor realizując obiekt budowlany legalnie tj. w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę lub skutecznie dokonane zgłoszenie, nie powinien być narażony na postępowanie naprawcze względem tego obiektu w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że jego realizacja zgodna wprawdzie z pozwoleniem na budowę czy zgłoszeniem narusza jednak przepisy techniczno - budowlane. Zastrzeżenie to, zdaniem Sądu znajdzie jednak zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy kwestia zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi była przedmiotem oceny na etapie procesu budowalnego.

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, jak i zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby kwestia sprzeczności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno – budowlanymi, w szczególności w zakresie spełnienia norm przeciwpożarowych, była przedmiotem oceny, na którymkolwiek etapie procesu budowlanego, czy to przez ówczesny organ administracji architektoniczno – budowlanej wydający decyzję z 1958 r., czy też w ramach postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Negatywne ustalenia w powyższym zakresie, w ocenie Sądu przesądzałyby o legalnej możliwości wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania naprawczego w stosunku do dwóch spornych otworów okiennych oznaczonych nr 1 i nr 2, w oparciu o przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. Stąd też, dla bezspornego stwierdzenia braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania naprawczego, a w konsekwencji zasadności umorzenia prowadzonego w tym przedmiocie postępowania administracyjnego niezbędne jest odniesienie się przez organ odwoławczy do powyższej kwestii.

Wskazać również należy, że w przypadku pozytywnych ustaleń, co do możliwości prowadzenia postępowania naprawczego we wskazanym zakresie zastosowanie w sprawie znajdzie powoływany przez skarżącą przepis art. 50 ust. 6 pkt 1 p.b., zgodnie z którym jeżeli od zakończenia prowadzenia robót budowlanych upłynęło co najmniej 10 lat w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, oraz w przypadku robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, organ nadzoru budowlanego sprawdza, czy roboty budowlane powodują zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi i stosuje odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2. Przepis ten dodany został w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 4 grudnia 2025 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2025 r. poz. 1847), z mocą obowiązującą od dnia 7 stycznia 2026 r. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej do spraw, o których mowa w art. 50 ust. 6 i art. 86 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Z uwagi na powyższe za częściowo zasadne uznać należało zarzuty skargi, co do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w zakresie dotyczącym braku podstaw prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do otworów okiennych wykonanych na podstawie decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł. z dnia 29 lipca 1958 r., a w konsekwencji co do przedwczesności umorzenia prowadzonego w tym przedmiocie postępowania organu I instancji.

Sąd odstąpił natomiast od oceny zasadności pozostałych zarzutów skargi uznając, iż na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne. Z tych samych przyczyn nie odnosił się do wniosków dowodowych zawartych w pkt III pkt 1-5 skargi.

Rozpatrując sprawę ponownie, w zakresie uchylonego pkt 2 zaskarżonej decyzji Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności oceni istnienie ustawowych podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o normę z art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.,jak i ewentualnie, w przypadku pozytywnych ustaleń w powyższym zakresie na podstawie art. 50 ust. 6 pkt 1 p.b. Wynik dokonanych ustaleń przedstawi w rozstrzygnięciu odpowiadającym wymogom z art. 138 , jak i art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c. p.p.s.a. uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji (pkt 1 wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 215) – (pkt 2 wyroku).

es