Uchylenie decyzji dla biogazowni wydanej przed rozpatrzeniem wniosku o wznowienie

II SA/Łd 551/26

Uzasadnienie

D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sprzeciw od punktu 1 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 8 czerwca 2026 r. [znak: KO.461.(5, 6, 7, 12, 13, 26).2026], mocą którego uchylono w całości decyzję Wójta Gminy Rzeczyca z 26 stycznia 2026 r. (znak: UG-RGO.6220.1.2023.EK) w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca spółka 11 maja 2023 r. wystąpiła do Wójta Gminy Rzeczyca o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...], obręb [...], gm. R.. Postanowieniem z 8 sierpnia 2023 r. organ pierwszej instancji nałożył na spółkę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko. Następnie na wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w miejscowości P. z 2 lipca 2025 r. organ pierwszej instancji postanowieniem z 17 lipca 2025 r. dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu.

Natomiast 27 listopada 2025 r. do organu gminy wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z 8 sierpnia 2023 r. Jako podstawę wznowienia postępowania Stowarzyszenie wskazało art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., tj. brak wymaganego prawem stanowiska innego organu przed wydaniem kwestionowanego postanowienia.

W dalszej kolejności Wójt Gminy Rzeczyca wydał decyzję z 26 stycznia 2026 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji ww. przedsięwzięcia. Dopiero w następnej kolejności - po złożeniu przez Stowarzyszenie ponaglenia - postanowieniem z 10 lutego 2026 r. Wójt Gminy Rzeczyca umorzył, z uwagi na bezprzedmiotowość, postępowanie w sprawie wznowienia na wniosek Stowarzyszenia postępowania zakończonego postanowieniem Wójta Gminy Rzeczyca z 8 sierpnia 2023 r.

Od ww. decyzji organu gminy z 26 stycznia 2026 r. wniesiono odwołania, zaś na postanowienie z 10 lutego 2026 r. złożono zażalenie.

Kolegium postanowieniem z 8 czerwca 2026 r. uchyliło postanowienie Wójta Gminy Rzeczyca z 10 lutego 2026 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uznając, że organ ten nie przeprowadził i nie zakończył postępowania wznowieniowego w sposób przewidziany przepisami k.p.a. dla tego trybu postępowania.

Następnie również 8 czerwca 2026 r. Kolegium wydało zaskarżoną przez Spółkę decyzję, którą orzekło:

1) po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołań S. S., W. K., J. P., W. W. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. od decyzji Wójta Gminy Rzeczyca z 26 stycznia 2026 r. ustalającej, z wniosku D. Sp. z o.o. z siedzibą w W., środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina R., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji,

2) po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołań T. G., M. S., K. S., M. S., A. S., G. P., W. S., M. P., M. J., A. N., D. N., J. S., J. S., A. K., D. K., M. Z., G. P., M. P., H. P., W. R., G. G., E. G., B. C., M. B., K. N., R. C., M. S., R. S., M. S. od decyzji Wójta Gminy Rzeczyca z 26 stycznia 2026 r. ustalającej, z wniosku D. Sp. z o.o. z siedzibą w W., środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami ww. osób.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium w szczególności zwróciło uwagę, że w toku kontrolowanego postępowania po zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tomaszowie Mazowieckim i Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim, organ pierwszej instancji, postanowieniem z 8 sierpnia 2023 r., nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla spornego zamierzenia inwestycyjnego i wyznaczył zakres raportu o jego oddziaływaniu na środowisko. Postanowienie to stało się ostateczne 25 sierpnia 2023 r.

Natomiast 27 listopada 2025 r. do organu gminy wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...], które organ pierwszej instancji dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony (postanowieniem z 17 lipca 2025 r.), o wznowienie postępowania. Jako podstawę wznowienia postępowania Stowarzyszenie wskazało art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., tj. brak wymaganego prawem stanowiska innego organu przed wydaniem postanowienia o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla spornej inwestycji.

Kolegium zaakcentowało, że organ pierwszej instancji ignorując ww. wniosek o wznowienie postępowania, 26 stycznia 2026 r. wydał decyzję w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji spornego przedsięwzięcia. Po czym, postanowieniem z 10 lutego 2026 r. Wójt umorzył postępowanie w sprawie wznowienia, na wniosek Stowarzyszenia, postępowania zakończonego postanowieniem Wójta Gminy Rzeczyca z 8 sierpnia 2023 r., nakładającym na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia, z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania.

Zdaniem Kolegium takie postępowanie organu pierwszej instancji nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach. Wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania w trakcie trwającego postępowania o wznowienie (które ma charakter prejudycjalny) stanowi wadę postępowania. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z 8 sierpnia 2023 r. kwestionuje prawidłowość wydanego postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia.

Kolegium wyraziło stanowisko, iż w rozpatrywanej sprawie warunkiem sine qua non wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wcześniejsze wydanie postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ pierwszej instancji nie powinien zatem decydować się na wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed rozstrzygnięciem kwestii wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem z 8 sierpnia 2023 r. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wznowienia, z wniosku Stowarzyszenia, postępowania zakończonego stosownym orzeczeniem (zgodnie z przepisami art. 149 albo art. 151 k.p.a.), organ winien procedować sprawę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W tej sytuacji Kolegium uznało, iż należy uchylić zaskarżoną decyzję, celem rozpatrzenia w pierwszej kolejności wniosku o wznowienie postępowania, a dopiero potem dalsze procedowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi spółka zaskarżyła tylko punkt 1 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 8 czerwca 2026 r. zarzucając jej naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. - przez jego zastosowanie mimo niespełnienia ustawowych przesłanek uprawniających organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej, to jest mimo braku wykazania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a także mimo niewykazania, iż sprawy nie da się rozstrzygnąć merytorycznie na etapie postępowania odwoławczego;

2) art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. - przez zaniechanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, do czego organ odwoławczy był zobowiązany jako organ sprawujący pełną kontrolę instancyjną, a zamiast tego uciekł się do środka wyjątkowego, podczas gdy żadna z materialnoprawnych przeszkód do merytorycznego orzekania nie zaistniała;

3) art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 12 § 1 k.p.a. - przez naruszenie zasad prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania uczestników postępowania oraz szybkości postępowania, wyrażające się w bezzasadnym przerzuceniu ciężaru ponownego prowadzenia całego postępowania na organ pierwszej instancji, co prowadzi do nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego przedłużenia procesu inwestycyjnego;

4) art. 136 § 1 k.p.a. - przez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w zakresie, w jakim uznałby to za konieczne i wydania decyzji merytorycznej, mimo że organ odwoławczy dysponował pełnym materiałem dowodowym sprawy oraz kompetencjami do samodzielnego rozstrzygnięcia wszystkich kwestii podniesionych w odwołaniach;

5) art. 80 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 670 ze zm.) [dalej: ustawa środowiskowa] - przez pominięcie obowiązku rozpatrzenia uwag i wniosków złożonych w postępowaniu przez strony i uczestników postępowania, co stanowiło samodzielną podstawę do merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, a nie do kasacji decyzji.

Strona skarżąca wniosła, na podstawie art. 64a oraz art. 151a § 1 ustawy p.p.s.a., o:

1) uchylenie punktu 1 zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 8 czerwca 2026 r. i zobowiązanie Kolegium do merytorycznego rozpatrzenia odwołań wniesionych przez strony postępowania;

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

3) rozpoznanie sprzeciwu na posiedzeniu niejawnym, "zgodnie z art. 64e p.p.s.a.".

Ponadto, na podstawie art. 151a § 1 zdanie drugie ustawy p.p.s.a., w razie uwzględnienia sprzeciwu strona skarżąca wniosła o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Piotrkowie Trybunalskim grzywny w związku z bezpodstawnym wydaniem decyzji kasatoryjnej.

W uzasadnieniu w szczególności strona podniosła, że organ odwoławczy nie wskazał ani jednej konkretnej czynności wyjaśniającej, którą organ pierwszej instancji miałby przeprowadzić w ramach ponownego rozpoznania sprawy. Nie wyjaśnił również, jakie okoliczności faktyczne lub prawne wymagają ponownego zbadania, ani w jaki sposób te okoliczności miałyby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Kolegium nie wykazało także, dlaczego kwestia nierozpoznanego wniosku wznowieniowego generuje zakres sprawy, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie i który nie może zostać samodzielnie oceniony na etapie odwoławczym przez organ drugiej instancji dysponujący pełną kognicją. Ponadto strona wskazała, że dysponując pełnym materiałem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim miało pełną możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym oceny wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach, bez konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Dalej strona zwróciła uwagę, że postępowanie wznowieniowe dotyczące postanowienia z 8 sierpnia 2023 r. jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania głównego w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Wszczęcie postępowania wznowieniowego przez Stowarzyszenie [...] w dniu 27 listopada 2025 r. nie skutkuje automatycznym wstrzymaniem postępowania zwykłego ani zawieszeniem jego biegu - Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje takiego mechanizmu. Wniosek o wznowienie postępowania dotyczącego postanowienia procesowego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które obligowałoby organ pierwszej instancji do zawieszenia postępowania głównego do czasu rozstrzygnięcia postępowania wznowieniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że po wydaniu decyzji środowiskowej w dniu 26 stycznia 2026 r., organ pierwszej instancji umorzył postanowieniem z 10 lutego 2026 r. postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe. Kolegium tę okoliczność pominęło milczeniem w ramach swojej oceny, koncentrując się na stanie istniejącym w dniu wydania decyzji środowiskowej, zamiast ocenić stan aktualny na moment orzekania przez organ odwoławczy w dniu 8 czerwca 2026 r.

Tymczasem organ odwoławczy orzeka po przeprowadzeniu pełnego badania sprawy, w tym po uwzględnieniu okoliczności zaistniałych po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, o ile rzutują one na ocenę prawidłowości tej decyzji. Bezprzedmiotowość postępowania wznowieniowego - stwierdzona przez organ pierwszej instancji postanowieniem z 10 lutego 2026 r. - jest jedną z takich okoliczności, która powinna była zostać uwzględniona przez Kolegium przy ocenie, czy wydanie decyzji środowiskowej w dniu 26 stycznia 2026 r. stanowiło naruszenie przepisów postępowania uzasadniające kasację.

Umorzenie postępowania wznowieniowego jako bezprzedmiotowego oznacza, że postępowanie to nie mogło doprowadzić do wzruszenia postanowienia z 8 sierpnia 2023 r., a zatem nie mogło wpłynąć na prawidłowość decyzji środowiskowej wydanej na podstawie tego postanowienia. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim nie miało podstaw do uznania, że wydanie decyzji środowiskowej przed rozpoznaniem wniosku wznowieniowego stanowiło wadę postępowania uzasadniającą kasację, skoro postępowanie wznowieniowe zostało ostatecznie umorzone jako bezprzedmiotowe.

W ocenie strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim konstruuje uchybienie organu pierwszej instancji na hipotetycznym założeniu, że postępowanie wznowieniowe mogłoby doprowadzić do uchylenia postanowienia z 8 sierpnia 2023 r. i tym samym podważyć zasadność przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko. Jest to rozumowanie spekulatywne, opierające się na zdarzeniu przyszłym i niepewnym, które ostatecznie nie zaistniało, gdyż postępowanie wznowieniowe zostało umorzone jako bezprzedmiotowe. Zdaniem strony nawet gdyby przyjąć hipotetycznie, że postępowanie wznowieniowe mogłoby doprowadzić do wzruszenia postanowienia z 8 sierpnia 2023 r., to i tak nie uzasadniałoby to kasacji decyzji środowiskowej, gdyż organ odwoławczy dysponował pełną kognicją do samodzielnej oceny, czy zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został prawidłowo określony i czy raport spełnia wymagania art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej. Organ odwoławczy mógł zatem samodzielnie ocenić, czy ewentualne uchybienia w postanowieniu z 8 sierpnia 2023 r. miały wpływ na prawidłowość decyzji środowiskowej, i w razie stwierdzenia takich uchybień - mógł samodzielnie je naprawić w ramach postępowania odwoławczego, wydając decyzję merytoryczną.

Strona zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim nie wykazało, aby w postanowieniu z 8 sierpnia 2023 r. istniały jakiekolwiek uchybienia, które miałyby wpływ na prawidłowość decyzji środowiskowej, ani nie wskazało, jakie konkretnie uchybienia mogłyby zostać stwierdzone w ramach postępowania wznowieniowego. Organ odwoławczy poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu, że wydanie decyzji środowiskowej przed rozpoznaniem wniosku wznowieniowego stanowi wadę postępowania, nie wykazując jednak, w jaki sposób ta wada wpływa na prawidłowość decyzji środowiskowej i dlaczego nie może zostać naprawiona w ramach postępowania odwoławczego.

Kolegium podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2026 r., poz. 143) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który - w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - stanowił, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Ustawodawca zatem wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie zaakcentować należy użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a", który wskazuje na kumulatywne spełnienie przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Rozpatrując zagadnienie prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. oczywiście nie można pomijać, że organ odwoławczy ma prawo do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, co wynika z treści art. 136 k.p.a. Przepis powyższy w § 1 określa, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Według § 2 art. 136 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Stosowanie do 136 § 3 k.p.a. przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. W myśl art. 136 § 4 k.p.a. przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Powyższe oznacza, że wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione w sytuacji, kiedy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (wyrok NSA z 16 października 2019 r., II OSK 3080/19).

Raz jeszcze należy wskazać, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W tym miejscu uściślenia wymaga, iż w sprawie poddanej kontroli istotą sporu jest ocena czy nierozpoznanie wniosku Stowarzyszenia [...] o wznowienie postępowania wpadkowego zakończonego postanowieniem o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla spornego przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji środowiskowej stanowi o jej wadliwości.

Sąd przychyla się do stanowiska Kolegium w całości. Tytułem przypomnienia należy wskazać, że postępowanie zmierzające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest postępowaniem złożonym. Kolejne jego etapy uzależnione są od tego, z jakim przedsięwzięciem mamy do czynienia, tj. czy mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (tak jak w rozpatrywanej sprawie), czy mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Istotne jest w analizowanym przypadku, że przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko może być dokonane co do zasady tylko na podstawie wydanego przez właściwy organ postanowienia nakładającego taki obowiązek (art. 63 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 670 ze zm.) [dalej: ustawa środowiskowa]). Postanowienie o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest obligatoryjnym wymogiem dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej. Podkreślić tu należy, że postanowienie to stanowi integralną część procedury w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i służy zebraniu dowodów niezbędnych do wydania decyzji środowiskowej. Z uwagi na powyższe należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż obowiązkiem organu pierwszej instancji było - jeszcze przed wydaniem decyzji na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej - rozpoznanie wniosku Stowarzyszenia o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z 8 sierpnia 2023 r. o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Istnieje bowiem bezpośrednia zależność merytoryczna aktu wpadkowego (tutaj postanowienia o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko) i aktu głównego (decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że byt prawny aktu kończącego sprawę zależy od ostateczności i stabilności aktów go poprzedzających. Skoro postanowienie o obowiązku oceny wiąże organ przy wydawaniu decyzji środowiskowej, to dopóki trwa weryfikacja tego obowiązku w trybie wznowienia, brak jest stabilnej podstawy do wydania decyzji kończącej.

Nie można zatem zaakceptować stanowiska skarżącej, że "(...) bezprzedmiotowość postępowania wznowieniowego - stwierdzona przez organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 10 lutego 2026 r. - jest jedną z takich okoliczności, która powinna była zostać uwzględniona przez Kolegium przy ocenie, czy wydanie decyzji środowiskowej w dniu 26 stycznia 2026 r. stanowiło naruszenie przepisów postępowania uzasadniające kasację." Jest wręcz odwrotnie niż ocenia to strona. Sąd pragnie podkreślić, że umorzenie postępowania z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z 8 sierpnia 2023 r. z tego względu, że organ wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (po wpłynięciu wniosku o wznowienie) nie stanowi właściwego załatwienia sprawy z wniosku o wznowienie postępowania. Mając na uwadze przepisy k.p.a. dotyczące kwestii wznowienia postępowania, należy wskazać, że po otrzymaniu wniosku organ pierwszej instancji najpierw miał obowiązek zbadać wniosek o wznowienie postępowania pod względem formalnym, analizując w szczególności posiadanie przymiotu strony i zdolności procesowej przez wnioskodawcę, zachowanie terminu ustawowego oraz wskazanie podstawy wznowienia. Jeżeli weryfikacja ta zakończyłaby się pozytywnie, organ powinien był wydać postanowienie z art. 149 § 1 k.p.a. o wznowieniu postępowania, które w świetle art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przeciwnym razie, gdy badanie wniosku pod względem formalnym zakończyłoby się negatywnie, organ winien był odmówić na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wznowienia postępowania. W kontekście powyższych rozważań należy więc stwierdzić, iż organ pierwszej instancji niewątpliwie nie przeprowadził i nie zakończył postępowania wznowieniowego w sposób przewidziany przepisami k.p.a. dotyczącymi wznowienia postępowania. Nie zbadał wniosku Stowarzyszenia o wznowienie postępowania pod względem formalnym, a po jego weryfikacji nie podjął stosownego rozstrzygnięcia co do dalszego biegu tego postępowania, tj. wznowienia bądź odmowy jego wznowienia, co w konsekwencji doprowadziło organ pierwszej instancji do podjęcia niewłaściwego w sprawie rozstrzygnięcia postępowania wznowieniowego. Z tego też względu Kolegium uchyliło w całości postanowienie Wójta z 10 lutego 2026 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie Kolegium również uchyliło w całości decyzję środowiskową, jako konsekwencję uchylenia wspomnianego postanowienia.

Wbrew zatem temu co zarzuca strona skarżąca, Kolegium nie mogło rozpatrzyć sprawy merytorycznie, gdyż decyzja organu pierwszej instancji była wydana przedwcześnie. Organ nie rozpatrzył bowiem w pierwszej kolejności wniosku Stowarzyszenia [...] o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z 8 sierpnia 2023 r.

Zgodzić się należy, że decyzja kasatoryjna stanowi wyjątek wśród orzeczeń organów odwoławczych, jednak w rozpatrywanej sprawie Kolegium nie miało innej możliwości załatwienia sprawy z odwołań stron postępowania, jak poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Brak bowiem było podstaw do utrzymania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji, gdy postanowienie stanowiące warunek sine qua non wydanej decyzji zostało zakwestionowane w trybie nadzwyczajnym i jego los nie został przesądzony. Natomiast decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie może pozostawać w obrocie prawnym bez postanowienia o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Dlatego też jedynym możliwym rozstrzygnięciem organu odwoławczego mogło być w tej sytuacji wyeliminowanie decyzji poprzez jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Należy się tu zgodzić z Kolegium, że okolicznością wymagającą wyjaśnienia w toku ponownego rozpatrzenia sprawy jest zatem kwestia rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania, celem ustalenia czy postanowienie stanowiące podstawę wydania decyzji zostało wydane zgodnie z uregulowaniami ustawy środowiskowej. W tej sytuacji, merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Kolegium byłoby przedwczesne. Nie można bowiem z góry zakładać, iż w wyniku wznowienia postępowania treść postanowienia o nałożeniu obowiązku oceny oddziaływania na środowisko będzie taka sama. Rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania może spowodować np. zmianę zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i może mieć istotny wpływ na sposób zakończenia sprawy z wniosku o wydanie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. Powyższej kwestii nie mogło samodzielnie rozstrzygnąć Kolegium z uwagi na brak kompetencji na tym etapie postępowania. Wszak organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję/postanowienie w ostatniej instancji (art. 150 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.).

Reasumując, w sytuacji gdy organ wznawia postępowanie wpadkowe (np. dotyczące postanowienia o obowiązku dokonania oceny), powstaje tzw. zagadnienie wstępne dla postępowania głównego (w sprawie wydania decyzji środowiskowej). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje na następujące skutki takiego stanu rzeczy. Po pierwsze, wpływ na decyzję kończącą postępowanie główne. Postanowienie wpadkowe bezpośrednio determinuje legalność i treść przyszłej decyzji kończącej sprawę. Po drugie, obowiązek powstrzymania się od orzekania. Dalsze prowadzenie postępowania głównego i dążenie do jego zakończenia (wydania decyzji) w czasie, gdy rozstrzygnięcie wpadkowe jest ponownie weryfikowane, pozbawia sensu instytucję nadzwyczajną, jaką jest wznowienie postępowania.

Z tych też powodów Sąd w składzie orzekającym przychyla się do poglądu Kolegium o tym, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wręcz kluczowe znaczenie i zdecydowanie istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. Z kolei merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy w oparciu o tak wątpliwy stan faktyczny pozbawiłoby strony możliwości odwołania się od takiej decyzji z uwagi na jej ostateczny charakter, a tym samym godziłoby w normę prawną wyrażoną w art. 15 k.p.a. Nie można zatem w tym przypadku mówić o naruszeniu zasady praworządności, która nakazuje działać organom właśnie na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Wszak w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie już podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97). W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił sprzeciw.

ds