Zwolniony w lutym 2023 r. policjant chciał wyrównania uposażenia, skargę oddalono

Decyzją z 24 września 2025 r. Komendant Powiatowy Policji w S. (dalej: "KPP", "organ pierwszej instancji") odmówił K. M. (dalej: "skarżący") wypłaty wyrównania: uposażenia za styczeń i luty 2023 r., odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagrody rocznej za 2023 r., a także świadczenia pieniężnego pobieranego co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu ze służby w związku ze zwolnieniem z dniem 10 lutego 2023 r. ze służby w Policji.

KPP podał, że postanowieniem z 23 czerwca 2025 r., w sprawie IV P 360/25 Sąd Rejonowy w O. przekazał sprawę w ww. przedmiocie do rozpoznania Komendantowi Wojewódzkiemu Policji (dalej "KWP", "organ odwoławczy"), a Sąd Okręgowy w O. postanowieniem z 1 sierpnia 2025 r., w sprawie IV Pz 43/25 oddalił zażalenie skarżącego na to postanowienie. Następnie sprawa została przekazana do rozpoznania przez KWP organowi I instancji.

Wobec tego KPP zawiadomił skarżącego o wszczęciu na jego żądanie postępowania w sprawie ustalenia uprawnienia do wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji 10 lutego 2023 r., poinformował że postępowanie to prowadzone jest w sprawie ustalenia prawa do określenia świadczeń, a nie ustalenia ich wysokości.

Wyjaśnił ponadto, że uposażenie za styczeń i luty 2023 r. oraz świadczenia jednorazowe związane ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent za urlop, nagroda roczna), były realizowane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie zwolnienia ze służby. Późniejsze zmiany przepisów, w tym podwyższenie kwoty bazowej lub mnożników uposażenia zasadniczego, nie skutkowały obowiązkiem ponownego ustalenia wysokości świadczeń należnych i wypłaconych byłemu funkcjonariuszowi, gdyż nie było ku temu podstawy prawnej. KPP stwierdził, że art. 41 ust. 1 z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. poz. 2666 z późn. zm., dalej: "ustawa okołobudżetowa") został sformułowany w sposób jednoznaczny i nie pozostawia wątpliwości, że nowa kwota bazowa ma zastosowanie jedynie do świadczeń należnych za okres po 1 marca 2023 r., czyli do uposażeń funkcjonariuszy nadal pełniących służbę. KPP podkreślił, że świadczenia pieniężne związane z odejściem funkcjonariusza ze służby mają charakter jednorazowy. Nie są to świadczenia okresowe, które mogą podlegać korektom w czasie.

Dodał, że postanowieniem zwrócił skarżącemu wniosek w części dotyczącej wypłaty odsetek.

W złożonym odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu stwierdził, przysługujące mu świadczenia zostały zaniżone, gdyż do ich wyliczenia błędnie przyjęto kwotę bazową za 2022 r.

Spory o roszczenia funkcjonariuszy Policji, które nie są uregulowane w ustawie podlegają rozpoznaniu przez sąd pracy. Sądy te zarówno w I, jak i II instancji podjęły pochopne rozstrzygnięcia kierując sprawę skarżącego na drogę postępowania administracyjnego. Z decyzją KPP skarżący zgadza się tylko w kwestii dotyczącej wypłaty zaległych odsetek.

Komendant Wojewódzki Policji w O. decyzją z 23 grudnia 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że w myśl art. 99 ust. 3 ustawy o Policji przeciętne uposażenie policjantów stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad, określa ustawa budżetowa. Przy obliczaniu uposażenia funkcjonariuszy Policji na 2023 r. zastosowanie miał art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz. U z 2023 poz. 256), na mocy którego ustalono kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1.740,64 zł.

Stwierdził, że art. 41 ustawy okołobudżetowej wskazuje wprost, że od 1 stycznia do 28 lutego 2023 r. do obliczenia uposażenia stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 r. z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270), tj. 1.614,69 zł. Zauważył, że skoro 10 lutego 2023 r. skarżący został zwolniony ze służby w Policji, to wyrównanie uposażenia za styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych świadczeń należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, przewidziane ustawą budżetową na 2023 rok, nie obowiązywało.

KWP wyjaśnił, że art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. 3 ustawy o Policji wskazują jednoznacznie, że czynności związane z ustalaniem składników uposażenia dotyczą wyłącznie osób, które są czynnymi funkcjonariuszami Policji. Nie można zatem ustalić wzrostu uposażenia, w sytuacji gdy po stronie zainteresowanego brak jest prawa do uposażenia.

KWP wywiódł, że wprowadzenie podwyżki uposażeń dla wszystkich funkcjonariuszy pozostających 1 marca 2023 r. w służbie nie narusza zasady równości. Skarżący w tej dacie posiadał już prawo do emerytury, która od 1 marca 2023 r. została znacząco zwaloryzowana.

Skarżący zaskarżył w całości decyzję komendanta wojewódzkiego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji wnosząc o stwierdzenie nieważności obu decyzji z uwagi na niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że tryb administracyjny jest właściwym trybem rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie skarżącego zachodzą przyczyny określone między innymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym przesłanką stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z naruszeniem prawa. Za przypadek rażącego naruszenia prawa uznaje się wydanie decyzji w postępowaniu inicjowanym na wniosek strony mimo braku stosownego wniosku. Natomiast wydanie decyzji bez podstawy prawnej następuje między innymi w wypadku gdy organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę cywilną.

Nadto KWP, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, wskazał w sentencji błędnie datę wydania decyzji przez komendanta powiatowego, a w uzasadnieniu błędnie numer decyzji podlegającej zaskarżeniu. Tym samym skarżący nie wie, czy intencją organu było utrzymanie w mocy decyzji faktycznie podlegającej zaskarżeniu przez skarżącego, czy dotyczy ona bliżej nieokreślonej innej decyzji, mimo iż w treści zaskarżonej decyzji pada imię i nazwisko skarżącego. Jednakże ilość błędów i treści niezgodnych ze stanem faktycznym zawartych w uzasadnieniu może świadczyć o tym, że przedmiotem rozważań organu była zupełnie inna osoba.

Skarżący wniósł o dokonanie rozproszonej kontroli konstytucyjności przepisu art. 41 i stwierdzenie jego niekonstytucyjności, gdyż nie tylko Trybunał Konstytucyjny, ale każdy sędzia ma prawo ocenić konstytucyjność przepisu.

Kolejny wniosek dotyczył przekazanie niniejszej sprawy do rozpoznania do sądu powszechnego – wydziału cywilnego, jako właściwego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie jest już funkcjonariuszem policji i nie pozostaje w żadnym stosunku prawnym wobec poprzedniego pracodawcy. Skarżący nie mógł pełnić dalej służby z uwagi na orzeczenie lekarskie, na mocy którego został uznany za trwale niezdolnego do pracy w policji. Sprawa ta dotyczy nie funkcjonariusza policji, ale byłego funkcjonariusza, w związku z tym nie powinna być rozpoznawana w trybie administracyjnym. Skarżący dochodzi wynagrodzenia, uposażenia, a nie odszkodowania za jego zaniżenie.

Skarżący podniósł również naruszenie zasady równego traktowania. Bezsporne jest bowiem, że przeszedł on na zaopatrzenie emerytalne w lutym 2023 roku i z tych przyczyn nie został objęty podwyżką uposażenia. Skarżący został nierówno potraktowany, doszło do jego dyskryminacji gdyż inni funkcjonariusze za służbę w styczniu i lutym otrzymali wynagrodzenie z wyższej podstawy, co narusza standardy konstytucyjne. Obywatel ma prawo oczekiwać od państwa, że może poruszać się i kształtować swoje uprawnienia i zobowiązania w oparciu o stabilne normy prawne podlegające zmianom jedynie w przypadkach wyjątkowych i uzasadnionych. Regulacja prawna wprowadziła niższe kwoty bazowe dla tych funkcjonariuszy, którzy od 1 marca 2023 roku zdecydowali się przejść na emeryturę. Uposażenie oraz jego pochodne funkcjonariuszy odchodzących na emeryturę do 28 lutego 2023 roku zostało obliczone według kwoty bazowej z 2022 roku, zaś osób odchodzących na zaopatrzenie emerytalne od 1 marca — według kwoty bazowej z 2023 roku.

Organ nie zadał sobie trudu, aby rzetelnie wyjaśnić sprawę, a w zaskarżonej decyzji, błędnie wskazał numer decyzji organu I instancji. Skarżący podkreślił też, że postępowanie administracyjne jest nielegalne, a właściwym sądem jest sąd cywilny.

W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.

Stwierdził ponadto, że pismem z 8 września 2025 r. organ I instancji poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego na żądanie strony. Skarżący tego nie kwestionował wcześniej, również w odwołaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że błędne jest wyrażone w skardze stanowisko o niedopuszczalności prowadzenia przez organy policji postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania za styczeń i luty 2023 r., wypłaconych skarżącemu: uposażenia, odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagrody rocznej za 2023 r., a także świadczenia pieniężnego pobieranego co miesiąc w związku ze zwolnieniem skarżącego z dniem 10 lutego 2023 r. ze służby w Policji. Skarżący, co prawda nie złożył wprost wniosku do KPP o wszczęcie postępowania lecz pozew o zapłatę, jednak postanowieniem z 23 czerwca 2025 r., w sprawie IV P 360/25 Sąd Rejonowy w O. przekazał sprawę z pozwu skarżącego do rozpoznania organowi policji, a Sąd Okręgowy w O. postanowieniem z 1 sierpnia 2025 r., w sprawie IV Pz 43/25 oddalił zażalenie skarżącego na to postanowienie.

Przede wszystkim należy podzielić stanowisko zawarte w wyrokach z: 24 kwietnia 2020 r. I OSK 2844/19, 23 lutego 2023 r. III OSK 3266/21, III OSK 3293/21, III OSK 3337/21, III OSK 3346/21, III OSK 3544/21, III OSK 3655/21, III OSK 3496/21 i III OSK 3736/21, z 28 lutego 2023 r. III OSK 2816/21, z 2 marca 2023 r. III OSK 3885/21, z 21 czerwca 2023 r. III OSK 3379/21, III 3475/21 i III OSK 3486/21, z 18 kwietnia 2024 r. III OSK 4170/21, III OSK 4251/21 i III OSK 4219/21, z 7 czerwca 2024 r. III OSK 4132/21 i III OSK 4167/21 czy z 24 czerwca 2024 r. III OSK 3221/23 (powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w których Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wszelkie roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji wynikające z ich stosunku służbowego, a do takich z całą pewnością należy, np. ekwiwalent za niewykorzystany urlop, mogą być dochodzone przez policjantów wyłącznie na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2001 r., II SA 2591/01, inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed powszechnym sądem pracy.

W związku z tym, w orzecznictwie nie jest również sporne, że zagadnienia związane z uposażeniem policjanta i jego prawem do innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą mieści się w pojęciu spraw osobowych, których załatwienie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się, że pozytywne załatwienie sprawy następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej i wypłaty przysługującego świadczenia, natomiast odmowa wypłaty policjantowi równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30.10.2018 r., K 7/15, publ. w OTK-A 2018/65; wyroki NSA: z 15.11.2011 r. I OSK 575/11, z 15.04.2014 r. I OSK 542/13, z 12.04.2022 r. III OSK 4337/21). Te same zasady odnieść należy do żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu, gdyż jest to również roszczenie finansowe funkcjonariusza, dla którego, jak i dla pozostałych roszczeń związanych z uposażeniem policjanta i innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, przewidziana jest droga administracyjna.

Stanowisko to pozostaje niezmienne i znajduje odzwierciedlenie w najnowszym orzecznictwie NSA. W wyroku z 17 lipca 2026 r. w sprawie III OSK 750/26 NSA stwierdził, że właściwą drogą dochodzenia roszczeń z wniosku o wyrównanie wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych jest droga postępowania administracyjnego, z wyłączeniem kwestii odsetek.

Zauważyć przy tym należy, że wszystkie sprawy dotyczące wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, które rozpoznawane były przez sądy administracyjne, inicjowane były przez byłych już funkcjonariuszy. Ekwiwalent ten wypłacany bowiem jest w związku ze zwolnieniem funkcjonariusza, a dochodzenie roszczeń z tego tytułu następuje już po zakończeniu służby.

W przypadku zatem zgłoszenia przez funkcjonariusza lub byłego funkcjonariusza żądania wypłaty świadczeń, dla którego to żądania właściwa jest droga administracyjna, organ nie może zaniechać rozpoznania tego żądania, narażałby się bowiem na zasadny zarzut bezczynności. To nie strona bowiem decyduje o wyborze trybu załatwienia jej żądania, w sytuacji gdy przepisy prawa nie dają jej takiego wyboru. Skarżący nie cofnął żądania, ani po doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ani na etapie postępowania odwoławczego, dlatego organy Policji były zobowiązane do jego merytorycznego rozpoznania.

Wybór właściwego trybu procedowana przez organ, podlega kontroli sądu administracyjnego. Wbrew zarzutowi skargi, w niniejszej sprawie organy Policji obu instancji nie naruszyły przepisów o właściwości rzeczowej.

Oceny tej nie zmienia przywołana w skardze uchwała Sądu Najwyższego z 26 stycznia 2006 r. III PZP 1/05 (OSNP 2006/15-16/227). W uchwale tej mowa jest o odsetkach za opóźnienie w wypłacie uposażenia (nie zaś o uposażeniu). Roszczenie odsetkowe oparte jest na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i jest rozpoznawane przed sądem powszechnym. Żądania odsetkowe, o których przecież nie orzekał organ w niniejszej sprawie, nie należą do drogi administracyjnej (zob. wyrok NSA z 3.02.2015 r. I OSK 1467/13).

Z teoretycznego punktu widzenia trafnie w skardze stwierdzono, że co do zasady, niedopuszczalne jest działanie przez organ z urzędu w sprawach, w których przepis prawa wymaga wniosku strony.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z przepisu tego wynikają dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Przy czym podkreślić trzeba, że art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania stosunku materialnoprawnego danej treści. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź z urzędu, organ jest związany tymi regulacjami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie oznacza, że organ administracji obowiązany jest do przestrzegania przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie, przyjmuje się bowiem zgodnie, że naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego w związku z przepisem prawa materialnego, co obwarowane jest sankcją nieważności decyzji (zob. np. wyroki NSA z 28.10.2015 r. II OSK 2465/15 i z 25.03.2026 r. III OSK 2786/24).

Należy również podzielić stanowisko, że organ administracji ma obowiązek wyjaśnienia rzeczywistej woli podmiotu wnoszącego podanie, jeśli jest ono niejasne lub zakres żądania budzi wątpliwości. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że o tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie podanie decyduje strona, która je wniosła. W przypadkach gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji nie jest więc uprawniony do samodzielnego precyzowania czy zmiany treści żądania, gdyż mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Jeżeli zatem pismo zostało zredagowane w sposób niezręczny, niezrozumiały, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony, obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie rzeczywistej intencji wnoszącego podanie. Konsekwentnie, jeśli z pisma wprost wynika wola strony, organ nie ma obowiązku aby żądać sprecyzowania pisma (zob. np. wyroki NSA z: 9.08.2006 r. I OSK 1134/05, 13.06.2025 r. I OSK 2522/23, 16.02.2024 r. I OSK 2214/20, 25.01.2021 r. I OSK 3898/18).

W niniejszej sprawie, również te reguły nie zastały naruszone. KPP miał bowiem wszelkie podstawy, aby uznać się za właściwy i rozpoznać merytorycznie pozew (przekazany temu organowi przez sąd powszechny prawomocnym postanowieniem) jako wniosek o wszczęcie postępowania w zakresie waloryzacji uposażenia i innych świadczeń pieniężnych.

Wskazać bowiem także należy, że z art. 66 § 3 zd. pierwsze k.p.a., wynika że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. W art. 66 ustawodawca przewidział natomiast wprost, że organ nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. Sytuacja taka bezspornie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. W tej sytuacji KPP nie był uprawniony do zwrotu skarżącemu podania – pozwu, nawet gdyby nieprawidłowo uznał się za niewłaściwy.

Na powyższą kwestię w odniesieniu do kontroli sądowej wydanej decyzji odniósł się NSA w wyroku z 16 lipca 2026 r., w sprawie III OSK 717/26, stwierdzając, że art. 58 § 4 p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek przejęcia sprawy, w której sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W takiej sytuacji sąd administracyjny jest zobowiązany do wydania orzeczenia w sprawie.

Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r. poz. 636), ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2666, dalej także: "ustawa okołobudżetowa") oraz przepisy ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270).

Zgodnie z art. 100 ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Stosownie do art. 99 ust. 1 ustawy o Policji prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Przeciętne uposażenie policjantów stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa (art. 99 ust. 3 ustawy o Policji). Przez przeciętne uposażenie, o którym mowa w ust. 3, należy rozumieć uposażenie wraz z miesięczną równowartością nagrody rocznej (art. 99 ust. 3a ustawy o Policji). Wielokrotność kwoty bazowej, o której mowa w ust. 3, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 99 ust. 4 ustawy o Policji).

Cytowane przepisy odnoszą się do policjanta pełniącego służbę.

W myśl art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa.

Zatem, możliwość kształtowania przez organy Policji uposażenia funkcjonariusza zakreślają ramy czasowe określone w art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. 3 ustawy o Policji. Przepisy te wskazują w sposób jednoznaczny, że czynności związane z ustalaniem składników uposażenia dotyczą wyłącznie osób, które są czynnymi funkcjonariuszami Policji. Nie można zatem ustalić wzrostu uposażenia w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia pozostaje (por. m.in. wyroki NSA z 24.09.2014 r. I OSK 1317/13, z 24.01.2025 r. III OSK 3269/23).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o Policji wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat.

W myśl art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy – w wysokości 1.740,64 zł. Przy czym, zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia

2023 r. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270).

Stosownie natomiast do art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej z dnia 17 grudnia 2021 r. na rok 2022, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy – w wysokości 1.614,69 zł.

Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że nowa kwota bazowa w wysokości 1.740,64 zł obowiązywała przy obliczaniu uposażeń funkcjonariuszy Policji w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Natomiast w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. do obliczenia tych uposażeń obowiązywała kwota bazowa w wysokości 1.614,69 zł, ustalona w ustawie budżetowej na rok 2022.

Organy Policji obu instancji prawidłowo uznały, że przytoczone wyżej przepisy nie przewidują podstaw prawnych umożliwiających uwzględnienie żądania skarżącego, w sytuacji gdy został on zwolniony ze służby w Policji z dniem 10 lutego 2023 r., a nowa podwyższona kwota bazowa obowiązywała do obliczenia uposażeń funkcjonariuszy dopiero od 1 marca 2023 r.

Podkreślić należy, że skarżący otrzymał za czas pracy w styczniu i lutym 2023 r. uposażenie na takich samych zasadach, jakie obowiązywały w tym czasie wobec ogółu funkcjonariuszy. Wysokość uposażenia, wobec wszystkich bez wyjątku uposażeń wpłacanych za styczeń 2023 i za luty 2023 r. była bowiem zdeterminowana dla każdego funkcjonariusza tą samą wysokością kwoty bazowej na poziomie 1.614, 69 zł w związku z art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej.

Jak zasadnie wskazano w zaskarżonych decyzjach, prawodawca nie przewidział żadnych regulacji prawnych, na podstawie których możliwe byłoby wypłacenie funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r., wypłaty "wyrównania" wypłaconego uposażenia i innych świadczeń związanych z odejściem ze służby. Brak przepisów prawa w tym zakresie uniemożliwia organowi dokonywanie naliczeń, a następnie "wyrównanie" uposażeń i innych świadczeń pieniężnych, według innych kwot bazowych, niż przewidziane w art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r.

Wobec brzmienia art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., przewidziany w tym przepisie mechanizm nie stanowił waloryzacji płac za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. dla funkcjonariuszy pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., ale przyjętą przez ustawodawcę formę zmiany zasad płacowych, obowiązujących od 1 marca 2023 r., którą należy widzieć w kategorii podwyżki płac od tej daty, a nie jako waloryzacji i "wyrównania" wypłaconych już uposażeń za styczeń i luty 2023 r.

W art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. ustawodawca przewidział bowiem, że uposażenie funkcjonariuszy wypłacane w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r. obliczonym na podstawie kwoty bazowej ustalonej dla funkcjonariuszy w ustawie budżetowej na rok 2023, a uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. obliczonym zgodnie z ust. 41 ust. 2 tej ustawy, a więc na podstawie poprzednio wprowadzonej w 2022 r. kwoty bazowej.

Analizując ten mechanizm, dostrzec należy, że nie dochodzi tu do prostego i jednorazowego wyrównania różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. a uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r. Jest to mechanizm służący podwyższeniu płac od 1 marca 2023 r. w systemie comiesięcznym, stanowiący element zachęty dla pozostawania w służbie, a nie mechanizm waloryzacji wcześniejszych uposażeń. Zwrócić bowiem należy uwagę, że pomiędzy 1 stycznia 2023 r. a 1 marca 2023 r. funkcjonariusze pozostający w służbie po 1 marca 2023 r. mogli zmienić grupę zaszeregowania i choćby dla tej grupy funkcjonariuszy podwyżka wynagrodzenia nie była w żaden sposób powiązana z wynagrodzeniem wypłaconym pomiędzy 1 stycznia a 28 lutego 2023 r. Podwyżka ta nie jest bowiem liczona od różnicy pomiędzy wynagrodzeniem rzeczywiście wypłaconym za styczeń i luty 2023 r., a wynagrodzeniem hipotetycznym, jakie byłoby funkcjonariuszowi wypłacone za ten okres, gdyby ustawodawca wprowadził waloryzację wynagrodzeń od 1 stycznia 2023 r., a nie od 1 marca 2023 r.

Natomiast funkcjonariusze, którzy nie zmienili grupy zaszeregowania w tym okresie, aby uzyskać kwotowe "wyrównanie", musieli pozostawać w służbie do końca 2023 r. Nie jest zatem tak, że funkcjonariusz odchodzący ze służby 1 marca 2023 r. powinien otrzymać wszystkie żądane przez skarżącego świadczenia, w tym waloryzację wynagrodzenia za styczeń i luty 2023 r. Wprowadzenie mechanizmu podwyżki wynagrodzenia funkcjonariusza Policji zawsze spowoduje różnice w sytuacji osoby zwalnianej ze służby przed dniem wprowadzenia tej podwyżki w porównaniu z sytuacją osoby zwalnianej z dniem wprowadzenia podwyżki. Wolą skarżącego nie jest zatem doprowadzenie do pełnej równości wszystkich funkcjonariuszy Policji w zakresie kwot nominalnych uzyskiwanych w chwili zwolnienia ze służby, ale do przesunięcia momentu zmiany sytuacji funkcjonariuszy z 1 marca 2023 r. na 1 stycznia 2023 r., aby zmiana ta objęła także i jego.

Mechanizm ustanowiony w art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. miał zachęcać w wymiarze finansowym m.in. funkcjonariuszy Policji, aby nie obchodzili ze służby. W uzasadnieniu do tej ustawy akcentowano, że celem tego mechanizmu jest skłonienie do pozostania w służbie. Ponieważ dotyczy on jedynie uposażeń wyliczanych i wypłacanych począwszy od marca 2023 r., art. 41 ust. 3 tej ustawy nie mógł mieć zastosowania w odniesieniu do skarżącego, który został zwolniony ze służby w lutym 2023 r. Z tego też względu wobec skarżącego nie może mieć zastosowania art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., który wiąże możliwość zastosowania wyższej kwoty bazowej jedynie do obliczania uposażeń funkcjonariuszy od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. W tym czasie skarżący nie pozostawał już w służbie w Policji.

Bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżanej decyzji pozostaje okoliczność, że skarżący został zwolniony ze służby po wydaniu orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej z 18 lipca 2022 r. o trwałej niezdolności do służby, zauważyć jednak należy , że pomimo tej trwałej niezdolności pełnił on służbę do lutego 2023 r., bowiem również w takich sytuacjach brak jest przepisów prawa, które umożliwiłby uwzględnienie żądań skarżącego.

W realiach niniejszej sprawy sąd nie znalazł podstaw, aby dokonać kontroli konstytucyjności art. 41 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 i stwierdzić jego niezgodność z Konstytucja RP.

Przede wszystkim należy podnieść, że niedopuszczalne jest domaganie się od sądu administracyjnego, aby ten pominął korzystające z domniemania konstytucyjności regulacje prawne o randze ustawowej i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia przepisy Konstytucji RP, kierując się wyrażoną w art. 8 zasadą nadrzędności ustawy zasadniczej i jej bezpośredniego stosowania (zob. np. wyroki NSA z 26.09.2007 r. II FSK 1013/06 i z 12.07.2006 r. II OSK 548/06). W polskim modelu kontroli konstytucyjności prawa domniemanie zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, o którym mowa w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Jeżeli sąd jest przekonany o niezgodności przepisu z Konstytucją lub ma w tym względzie wątpliwości, powinien – na podstawie art. 193 Konstytucji RP – zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją. Wprawdzie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wynika obowiązek sądu stosowania postanowień Konstytucji we wszystkich sytuacjach, gdy będą one dotyczyły rozpoznawanej sprawy, jednakże brak jest podstaw do przyjęcia, aby powołany przepis mógł być również wykorzystywany do usuwania niezgodności między ustawami a Konstytucją.

Ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) musi być więc ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 21.08.2024 r. II OSK 174/24). Sytuacja taka może zachodzić szczególnie, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność określonej normy prawnej zamieszczonej w przepisie tożsamym, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem lub gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki SN z 8.01.2009 r. I CSK 482/08 OSNC-ZD 2009/4/95; z 17.03.2016 r. sygn. V CSK 377/15 OSNC 2016/12/148). Nie jest również możliwe odmówienie zastosowania przepisu ustawy w danej sprawie, bez uprzedniego generalnego stwierdzenia, że przepis ten jest sprzeczny w Konstytucją RP.

Żaden z ww. przypadków odmowy zastosowania przepisu ustawy nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie. Tym samym niezasadne jest stanowisko skarżącego, że w przypadku art. 41 ustawy okołobudżetowej miała miejsce oczywista niezgodność z Konstytucją. Żaden przepis Konstytucji nie wprowadza obowiązku waloryzowania świadczeń od 1 stycznia danego roku, a jednocześnie zakazu ich waloryzowania od innej daty. Zauważyć należy, że np. zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1749), obowiązującym od 1 stycznia 2004 r., emerytury i renty podlegają corocznie waloryzacji od dnia 1 marca.

W skardze jak się wydaje, wywiedziono, że art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. ma naruszać konstytucyjne zasady: demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz równości i zakazu dyskryminacji (art. 32 Konstytucji RP).

Wbrew temu poglądowi, przepis ten nie ma charakteru dyskryminującego i spełnia wymogi konstytucyjne.

Zgodnie z art. 32 Konstytucji wszyscy są równi wobec prawa (ust. 1), zakazuje się dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa, podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, aby nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które taką cechę posiadają, oraz podmiotom, które jej nie posiadają. W każdym przypadku podmioty należące niewątpliwie do tej samej kategorii, muszą być traktowane równo, a podmioty należące do istotnie różnych kategorii mogą być traktowane różnie (por. wyroki TK: z 6 marca 2007 r. P 45/06, OKK ZU nr 3/A/2007, poz. 22 i z 23 listopada 2010 r. K 5/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 106).

Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Różnicowanie podmiotów prawa, charakteryzujących się wspólną cechą istotną, jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), ale warunkiem sine qua non, jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego zróżnicowanie jest dokonywane. Nie wolno dokonywać zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy - wprowadzone różnicowanie musi mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Kryterium zróżnicowania musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (zob. np. wyroki TK: z 23.11.2010 r. K 5/10; z 19.04.2011 r. P 41 /09, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 25; z 18.06.2013 r., K 37/12, OTK ZU, nr 5/A/2013, poz. 60; z 5.11.2013 r. K 40/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 120; z 17.06.2014 r., P 6/12, Dz.U. z 2014 r., poz. 898).

Nierówne traktowanie podmiotów nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, skutkującego oceną o naruszeniu standardu określonego w art. 32 Konstytucji. Zasada równości nie oznacza swego rodzaju zakazu zróżnicowania przez prawodawcę podmiotów, znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej lub prawnej. Zróżnicowanie może, a nawet powinno być wprowadzane, jeżeli jest uzasadnione innymi wartościami konstytucyjnymi (por. np. wyrok NSA z 24.05.2018 r., I OSK 2792/17). Ustawodawca ma prawo wykorzystywania dostępnych mu instrumentów finansowych, aby zachęcić funkcjonariuszy do pozostania w służbie, jeżeli takie są aktualne potrzeby państwa.

Wprowadzenie podwyżki uposażeń dla wszystkich funkcjonariuszy pozostających 1 marca 2023 r. w służbie nie narusza więc zasady równości. Skarżący w tej dacie posiadał prawo do emerytury, która również została zwaloryzowana i to w znacznie wyższym stopniu.

Konkludując, należy zgodzić się z organami Policji obu instancji, że prawo do uposażenia za dany miesiąc i prawo do świadczeń jednorazowych związanych ze zwolnieniem ze służby, powstają i są realizowane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym prawa te są związane, a brak normy prawnej wyklucza możliwość wstecznej waloryzacji wypłaconych prawidłowo świadczeń.

W decyzji organu odwoławczego rzeczywiście wskazano błędną datę wydania decyzji przez organ I instancji, a w jej uzasadnieniu również błędny numer. Rozbieżności te jednak nie mogą zostać uznane za nic innego jak oczywiste omyłki podlegające sprostowaniu, z samej decyzji i akt jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie od decyzji nr 3/KS/2025 z 24 września 2025 r.

Tym samym zarzut nieważności decyzji z powodu błędnego oznaczenia daty i numeru decyzji organu pierwszej instancji nie zasługuje na uwzględnienie. Pomimo wskazanych rozbieżności treść rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, odczytywana łącznie z odwołaniem oraz dokumentami zgromadzonymi w aktach, pozwala jednoznacznie ustalić, że przedmiotem kontroli odwoławczej była decyzja nr 3/KS/2025 z 24 września 2025 r. Potwierdzają to zgodne oznaczenie strony, organu pierwszej instancji oraz przedmiotu sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.