Sąd unieważnił część planu nad jeziorem Łańskim, skargę wojewody w reszcie oddalił

W dniu 12 stycznia 2023 r. Rada Gminy Stawiguda (dalej również jako: rada, organ) podjęła uchwałę nr LVIII/507/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego nad jeziorem Łańskim w obrębie Rybaki, gmina Stawiguda.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiódł Wojewoda Warmińsko-Mazurski ( dalej również jako: wojewoda), w której wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej:

§ 4 pkt 2 tiret drugie,

§ 7 ust. 1 pkt 4, pkt 6, pkt 7, .

- § 7 ust. 3 pkt 1 w zakresie sformułowania "parametrów i formy ogrodzenia", "oraz zasad lokalizacji reklam i szyldów";

§ 7 ust. 4 pkt 4,

§ 7 ust. 5 pkt 2,

§ 7 ust. 5 pkt 3 w zakresie sformułowania "obiektów małej architektury",

§ 7 ust. 7 pkt 2 lit. a,

§ 7 ust. 10 pkt 6 lit. b,

- § 8 - Ustalenia szczegółowe dla terenu elementarnego UT.01 Tereny zabudowy usług turystycznych - zdanie drugie, pkt. 2 w zakresie sformułowania "obiektów małej architektury", pkt 3, pkt 18, pkt 20,

- § 8 - Ustalenia szczegółowe dla terenu elementarnego UT.02 Tereny zabudowy usług turystycznych - zdanie pierwsze w zakresie sformułowania "usługi medyczne i rehabilitacji", zdanie drugie, pkt 1 w zakresie sformułowania "oraz obiektów małej architektury"; pkt 7 w zakresie sformułowania "przy czym dla obiektów sportowych i rekreacyjnych dopuszcza się inną geometrię dachu wynikającą ze specjalnej konstrukcji obiektu", pkt 18,

- § 8 - Ustalenia szczegółowe dla terenu elementarnego ML.01 Tereny zabudowy rekreacji indywidualnej,

- § 8 - Ustalenia szczegółowe dla terenu elementarnego UP.01 Tereny zabudowy usług publicznych - pkt 19,

- § 8 - Ustalenia szczegółowe dla terenu elementarnego Upl.01 Tereny plaży - zdanie drugie, pkt 15,

- § 8 - Ustalenia szczegółowe dla terenu elementarnego ZP.01 Tereny zieleni urządzonej - pkt 3,

- § 8 - Ustalenia szczegółowe dla terenów elementarnych ZP.02, ZP.03, ZP.04 Tereny zieleni urządzonej - pkt 3,

- § 8 - Ustalenia szczegółowe dla terenów elementarnych ZN.01, ZN.02, ZN.03, ZN.04, ZN.05, ZN.06 Tereny zieleni naturalnej - pkt 3, pkt 5,

- § 8 - Ustalenia szczegółowe dla terenów elementarnych ZL.01, ZL.02 Tereny lasów - pkt 5,

- § 8 - Ustalenia szczegółowe dla terenu elementarnego KDW.01 Tereny dróg wewnętrznych - pkt 4,

§ 8 - Ustalenia szczegółowe dla terenu elementarnego KDW.02 Tereny dróg wewnętrznych - pkt 5.

W uzasadnieniu skargi wskazano na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Powołując § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie projektowe"), wojewoda zauważył że przepis ten wymaga by ustalenia w tym zakresie zawierały określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Wojewoda podkreślił, że teren oznaczony symbolem ML jest przeznaczony pod zabudowę rekreacji indywidualnej oraz uzupełniająco pod tereny sportu i rekreacji o łącznej powierzchni około 4.37 ha. Natomiast w § 8 pkt 3 uchwały dla terenu oznaczonego symbolem ML.01 ustalono minimalną powierzchnię działki budowlanej jako 1200 m² umożliwiając tym samym wydzielenie na tym terenie około 36 działek budowlanych. W konsekwencji organ nadzoru zarzucił, że gmina odstąpiła od wyznaczenia dróg w części graficznej planu, takimi postanowieniami przeniosła swoje kompetencje w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów na inne organy.

Wojewoda zarzucił także, że w § 8 uchwały – Ustalenia szczegółowe – dotyczące poszczególnych terenów – Zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu elementarnego, rada postanowiła, iż dla terenu oznaczonego w planie symbolem UT.02 – Tereny zabudowy usług turystycznych ustala się przeznaczenie podstawowe: zabudowa usług turystycznych, w tym usługi hotelarskie, usługi medyczne i rehabilitacji. Powyższe przeznaczenie w zakresie usług medycznych i rehabilitacji – zdaniem organu nadzoru – zostało uregulowane odmiennie niż wskazuje na to kierunek zagospodarowania przestrzennego ustalony w załączniku graficznym studium. W ocenie skarżącego ustalone dla ww. terenu elementarnego UT.02 przeznaczenie w zakresie usług medycznych i rehabilitacji nie mieści się w kryteriach określonych w studium.

Następnie organ nadzoru wskazał na niezgodność pomiędzy treścią uchwały, a jej częścią graficzną co narusza zasady sporządzenia planu miejscowego. W planie przeznaczenie terenów elementarnych oznaczonych symbolami: UT.01, UT.02, ML.01, Upl.01 – zostało określone w sposób powodujący sprzeczność w zakresie spójności części tekstowej z jej częścią graficzną. Polega ona na dopuszczeniu dla powyższych terenów, jako przeznaczenia uzupełniającego urządzeń i obiektów sportu i rekreacji w sytuacji gdy rysunek wskazuje, iż przeznaczeniem tych terenów są odpowiednio tereny usług turystycznych oraz tereny zabudowy rekreacji indywidualnej oraz tereny plaży. Ponadto według ustaleń § 7 ust. 10 pkt 1 uchwały część terenu objętego planem położona jest w granicach aglomeracji ściekowej Stawiguda. Powyższe ustalenia nie zostały odzwierciedlone w załączniku graficznym.

Na rysunku planu nie naniesiono też linii zabudowy dla terenu elementarnego oznaczonego symbolem ML.01, podczas gdy w części tekstowej planu w § 8 pkt 4 wskazano, że nieprzekraczalną linię zabudowy dla tego terenu wyznacza się zgodnie z rysunkiem planu.

Wojewoda podniósł także, że w § 7 ust. 7 pkt 2 lit. a oraz w § 8 tereny zaznaczone jako położone w zasięgu szczególnego zagrożenia powodzią wody stanowią modyfikację art. 16 pkt 34 ustawy z dnia 10 lipca 2017 r. Prawo wodne.

Również postanowienie § 7 ust. 4 pkt 4 uchwały dotyczące ochrony konserwatorskiej wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów obowiązujących w strefach ochrony konserwatorskiej wyznaczonych w planie.

Za sprzeczne z prawem i jednocześnie modyfikujące przepisy § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "rozporządzenie budynkowe"), skarżący uznał § 7 ust. 10 pkt 6 lit. b uchwały, dopuszczający realizację własnego ujęcia wody do celów związanych z prowadzonymi usługami hotelarskimi.

W dalszej kolejności skarżący wskazał na szereg postanowień uchwały, które jego zdaniem stanowią modyfikację przepisów § 5 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 uchwały nr XXX/669/17 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 września 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej (dalej: "uchwała Sejmiku").

Ostatni zarzut dotyczył kwestii uregulowania w planie zagospodarowania przestrzennego zagadnień dotyczących obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Zdaniem skarżącego, powyższe regulacje wprowadzone zostały do uchwały bez podstawy prawnej. Powyższa materia może zostać uregulowana przez organ stanowiący gminy, ale powinno to nastąpić w odrębnej uchwale tego organu, podejmowanej na podstawie art. 37a u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Stawiguda wniósł o jej oddalenie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia projektowego organ wskazał, że odmienna ocena organu nadzoru w zakresie potrzeb gminy dotyczących układu komunikacyjnego na oznaczonym terenie nie może być traktowana jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Drogi wewnętrzne mogą być wyodrębnione na późniejszym etapie, zależnie od potrzeb, które nie są jeszcze znane na obecnym etapie.

Organ wskazał, że w zaskarżonej uchwale podstawowe przeznaczenie przedmiotowego terenu wprost odpowiada kierunkom przyjętym w studium, a funkcja usług medycznych i rehabilitacji jest traktowana jako powiązana z nim i służąca optymalnej jego realizacji.

Wójt argumentował dalej, że w skardze zarzucono niesłusznie, że przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami UT.01, UT.02, ML.01, Upl.01 zostało określone w sposób powodujący sprzeczność w zakresie spójności części tekstowej z jej częścią graficzną. Zdaniem organu sprzeczność taka nie występuje.

Odnosząc się do zarzutu braku odzwierciedlenia w części graficznej położenia terenów w granicach aglomeracji ściekowej Stawiguda organ stwierdził, że nie stanowi to naruszenia prawa, a taki obowiązek nie wynika z u.p.z.p.

Nie jest wymagane również to aby na rysunku planu wskazano linie zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem ML.01, więc nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Teren ML nie sąsiaduje z drogami, tylko z innymi terenami wskazanymi jako zieleń lub lasy.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących powtórzenia regulacji w treści uchwały organ wskazał, że są one w istocie odesłaniami.

Niesłuszny jest też zarzut niezgodności § 7 ust. 7 pkt 2 lit. a uchwały z art. 16 pkt 34 Prawa wodnego, gdyż treść uchwały odnosi się do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, o których mowa w art. 16 pkt 34 lit. a Prawa wodnego.

Dalej organ podniósł, że ustalenie w § 7 ust. 4 pkt 4 uchwały wyraźnie odsyła do regulacji szczególnej i przypomina o jej zastosowaniu. Organ wskazał, że był związany wymaganiami narzuconymi przez konserwatora zabytków, a uchwała sprzeczna z jego stanowiskiem byłaby dotknięta wadą. Inwestor będzie wykonywał badania archeologiczne, o ile taki obowiązek wyniknie z przepisów o ochronie zabytków. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 7 ust. 10 pkt 6 uchwały, organ stwierdził, że jest on zgodny § 26 rozporządzenia budynkowego. Plan miejscowy nie nie wyklucza możliwości przyłączenia obiektu hotelarskiego do sieci wodociągowej.

Odnosząc się do modyfikacji § 5 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 uchwały Sejmiku organ podniósł, że przytaczając przepisy w uchwale rada kierowała się potrzebą zapewnienia pełnej zgodności uchwały z warunkami ochrony Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zarzuty dotyczące uregulowania w planie miejscowym zagadnień dotyczących obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, organ także uznał za niezasadne posługując się wykładnią celowościową wynikającą z art. 37a ust. 10 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/OI 326/23, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd uznał, że miało miejsce istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. W tym zakresie wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: "RDOŚ") czterokrotnie odmawiał uzgodnienia planu z uwagi na to, że nie jest on zgodny z uchwałą w sprawie obszaru chronionego krajobrazu, następnie RDOŚ uzgodnił projekt planu w formie "milczącej zgody". W takiej wersji projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu, ale po rozpatrzeniu złożonych uwag i po wprowadzeniu zmian do projektu planu, projekt ten nie został ponownie uzgodniony z RDOŚ.

W ocenie sądu takie postępowanie organu nie było prawidłowe. Wójt po pierwszym wyłożeniu, które było poprzedzone milczącym uzgodnieniem RDOŚ powinien rozpoznać wniesione uwagi, a po wprowadzeniu zmian do projektu planu miejscowego ponowić uzgodnienia.

Przechodząc do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego sąd wskazał, że w sprawie nie ustalono w sposób należyty kwestii dotyczących odległości od linii brzegowej jeziora Łańskiego oraz nie zbadano w wystarczającym stopniu pochodzenia dwóch zbiorników wodnych, z których jeden znajduje się na działce nr ew. 485/30, kolejny zaś na działce nr ew. 474/2.

W zakresie odległości od linii brzegowej jeziora Łańskiego sąd zauważył, że niezależnie od tego czy tafla wody utrzymuje się tam przez cały rok czy też okresowo, ewentualnie czy tafla ta jest niewidoczna z powodu porastania jej roślinnością winna ona kształtować linię brzegową, od której obowiązuje 100 m zakaz zabudowy.

W procedurze planistycznej organ przyjął, że zbiorniki wodne na działkach nr 485/30 i 474/2 są zbiornikami pochodzenia antropogenicznego. Zdaniem Sądu ocena ta jest przedwczesna, gdyż organ ustaleń dokonał głównie o dokumenty pochodzące od Dyrektora Zarządu Zlewni w Olsztynie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, ustalenia te opierają się na oświadczeniach świadków. Tymczasem w trakcie składania uwag do planu podnoszono wielokrotnie, że wymienione zbiorniki wodne są zbiornikami pochodzenia naturalnego.

Dalej Sąd odniósł się do wzajemnej relacji pomiędzy zaskarżoną uchwałą a uchwałą Sejmiku wskazując, że w uchwale Sejmiku wprowadzono wprost zakazy dotyczące zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką (§ 5 ust. 1 pkt 1) a także likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych (§ 5 ust. 1 pkt 3).

Odnosząc się do terenu ML.01 sąd wskazał, że znajdujący się tam zbiornik wodny (niezależnie od jego pochodzenia) nie został ozwierciedlony w załączniku graficznym nr 1 do uchwały i oznaczony jako powierzchniowe wody śródlądowe. W istocie więc zachodzi w tej części sprzeczność części tekstowej planu z jego załącznikiem graficznym.

Sprzeczność zachodzi też pomiędzy ustaleniami dla terenu ML.01, gdzie w części tekstowej planu przyjęto w § 8 pkt 4, że dla wymienionego terenu ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy – zgodnie z rysunkiem planu. Tymczasem rysunek planu takich linii nie przewiduje.

Ponadto teren objęty planem oznaczony jako UT.01 na rysunku studium określony jest jako teren zabudowy usługowej. Natomiast studium w kierunkach zagospodarowania przestrzennego przewiduje rozróżnienie funkcji zabudowy usługowej od terenów turystycznych i rekreacyjnych. W pkt 2.1.3. lit. b wskazano ponadto, że w nowej zabudowie usługowej realizowanej na terenach oznaczonych na rysunku Studium nie powinno się lokalizować innych rodzajów funkcji, w tym w szczególności zabudowy mieszkaniowej oraz produkcyjnej. W związku z powyższym określenie w planie zabudowy dla terenu UT.01 jako przeznaczenie podstawowe zabudowa usług turystycznych w tym hotele jest niezgodne ze studium.

Sąd stwierdził także, że niezgodne z uchwałą Sejmiku są ustalenia dotyczące terenu dróg wewnętrznych KDW.02. Pas drogowy znajduje się bowiem w pasie 100 m od jeziora Łańskiego.

Sąd podzielił również stanowisko organu nadzoru w kwestii niezgodności § 8 uchwały dotyczącego terenu UT.02 – Tereny zabudowy usług turystycznych, w zakresie w jakim rada gminy ustaliła przeznaczenie podstawowe: zabudowa usług turystycznych, w tym usługi hotelarskie, usługi medyczne i rehabilitacji. Powyższe przeznaczenie w zakresie usług medycznych i rehabilitacji zostało uregulowane odmiennie niż wskazuje na to kierunek zagospodarowania przestrzennego ustalony w studium.

Również § 7 ust. 10 pkt 6 lit b uchwały dopuszczający realizację własnego ujęcia wody do celów związanych z prowadzonymi usługami hotelarskimi jest sprzeczny z prawem i jednocześnie modyfikuje § 26 rozporządzenia budynkowego. W ocenie sądu działka budowlana może być przeznaczona pod zabudowę pod warunkiem zapewnienia wymogów określonych rozporządzeniem budynkowym.

Także stanowisko organu nadzoru w zakresie wskazanych postanowień uchwały modyfikujących § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały Sejmiku jest co do zasady prawidłowe, ponieważ rada gminy uchwalając plan miejscowy powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (dalej: "ZTP"). W sprawie ma to o tyle istotne znaczenie, że ustalenia zaskarżonej uchwały, jak i uchwały Sejmiku nie mogą być ze sobą sprzeczne, ani nawzajem się wykluczać.

Z podobnych względów mając na uwadze ZTP również niedopuszczalne jest modyfikowanie w ustaleniach uchwały art. 16 pkt 34 Prawa wodnego.

Za słuszne, według sądu, należało przyjąć twierdzenia organu nadzoru o sprzeczności z prawem § 7 ust. 4 pkt 4 uchwały. Wskazany przepis wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów obowiązujących w strefach ochrony konserwatorskiej wyznaczonych w planie. Zasadnie wskazuje skarżący, że art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Sąd podzielił również stanowisko organu nadzoru wskazujące na wadliwość: § 7 uchwały – Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (ust. 1), Zasady kształtowania krajobrazu (ust. 3), Wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (ust. 5) oraz w § 8 uchwały – Ustalenia szczegółowe – dotyczące poszczególnych terenów elementarnych, gdzie Rada Gminy Stawiguda, wprowadziła ustalenia dotyczące ogrodzeń, urządzeń reklamowych oraz obiektów małej architektury. Kwestie przewidziane do uregulowania w uchwale podejmowanej na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. nie mogą być uznane za tożsame lub mieszczące się w pojęciu "wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., czy też "szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi dotyczących tego, że brak odzwierciedlenia w części graficznej położenia terenów w granicach aglomeracji ściekowej jest istotnym naruszeniem, gdyż taki obowiązek nie wynika z żadnej regulacji u.p.z.p.

Również przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami UT.01, UT.02, ML.01, Upl.01 zostało określone w sposób nie powodujący sprzeczności w zakresie spójności części tekstowej z jej częścią graficzną w ramach przeznaczenia uzupełniającego.

Ponadto sąd przyjął, że brak wyznaczenia dróg w terenie oznaczonym symbolem ML.01 nie może zostać uznany za istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Gmina Stawiguda zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2026 r., II OSK 567/24 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

Pomimo uchylenia wyroku NSA zgodził się ze stanowiskiem WSA w Olsztynie dotyczącym tego, że nie doszło do istotnego naruszenia przez organ zasad sporządzania planu miejscowego odnoszących się do:

- braku odzwierciedlenia w części graficznej położenia terenów w granicach aglomeracji ściekowej "Stawiguda";

- niespójności ustaleń części tekstowej i graficznej dotyczących terenów oznaczonych symbolami UT.01, UT.02, ML.01, Upl.01 w ramach przeznaczenia uzupełniającego tych terenów;

- braku wyznaczenia dróg w terenie oznaczonym symbolem ML.01.

NSA nie podzielił natomiast stanowiska WSA w Olsztynie, że zaskarżony plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu określonego w art. 17 u.p.z.p., skutkującym nieważnością całej uchwały.

NSA uznał, że zmiany w projekcie planu wynikające z rozpatrzenia uwag odnosiły się do niektórych ustaleń przyjętych w jego pierwotnej wersji, a zatem brak powtórnego uzgodnienia projektu planu miejscowego w związku z wprowadzeniem zmian wynikających z rozpatrzenia uwag nie obejmował wszystkich jego ustaleń.

Z art. 17 ust. 13 u.p.z.p. wynika, że ponawiane uzgodnienia, będące konsekwencją wprowadzonych zmian w projekcie planu miejscowego na skutek pozytywnego rozpatrzenia uwag, są dokonywane w niezbędnym zakresie, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło argumentacji przemawiającej za przyjęciem, zmiany wymagały ponownego uzgodnienia z RDOŚ. To, że pierwotny projekt został uzgodniony "milczącą zgodą", na co zezwala art. 25 ust. 2 u.p.z.p. oraz że RDOŚ w procedurze poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały kilkukrotnie odmawiał uzgodnienia proponowanych ustaleń planu, nie może być poczytywane za przesłanki uznania, że niezbędne dokonanie kolejnego uzgodnienia z tym organem projektu planu w zakresie dokonanych zmian niezależnie od ich charakteru.

NSA odnosząc się kolejno do pozostałych zarzutów stwierdził, że skoro wytyczenie linii brzegowej jeziora Łańskiego stanowi odwzorowanie danych wynikających z mapy zasadniczej przyjętej do Zasobu Geodezyjno-Kartograficznego, a nadto wytyczenie tej linii nie zostało zakwestionowane przez RDOŚ, który jest organem właściwym do uzgadniania projektu planu miejscowego w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, to nie sposób uznać, iż podnoszona przez sąd rozbieżność w tym zakresie pomiędzy częścią graficzną planu i mapami załączonymi do ocen oddziaływania na środowisko świadczy o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego.

NSA przyznał rację organowi, że za antropogenicznym pochodzeniem zbiornika znajdującego się na działce nr ew. 474/2 przemawia dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy, z którego wynika, że skoro teren ten był oznaczany na mapach z 1929 r. i z 1965 r. jako teren podmokły, to należało przyjąć, iż w tym czasie stanowił grunt stały. Gdy chodzi zaś o zbiornik znajdujący się w granicach działki nr ew. 485/30, to z decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Olsztynie P.G.W. W.P. z 25 września 2019 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego, wynika że postępowanie to toczyło się w sprawie legalizacji samowoli w zakresie wykonania stawu. Przyczyną umorzenia, był brak obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu przed 2002 r., do którego w umorzonej sprawie doszło właśnie przed tą datą.

Odnosząc się do parametrów zabudowy określonych w m.p.z.p. dla terenów UT.01 oraz ML.01, że stoją one w sprzeczności zasadami wynikającymi z § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały Sejmiku, NSA przyznał rację organowi, podnosząc że przepisy uchwały Sejmiku nie wprowadzają zakazu zabudowy na chronionym obszarze. To z kolei oznacza, że plan miejscowy przewidujący zabudowę na terenach oznaczonych symbolami UT.01 i ML.01 powinien określać charakterystyczne dla tej zabudowy wskaźniki i parametry.

NSA przyznał rację organowi w kwestii zarzutów naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie oceny przeznaczenia terenu UT.01 pod zabudowę usług turystycznych oraz terenu UT.02 pod zabudowę usług turystycznych, medycznych i rehabilitacji, co do zgodności tych zapisów ze studium.

NSA podkreślił, że ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów UT.01 i UT.02 nie pozostają w sprzeczności z odpowiednimi ustaleniami studium, a co za tym idzie, nie naruszają tychże ustaleń. To że w studium posłużono się zarówno zwrotem "usługi", jak i "tereny turystyczne i rekreacyjne", nie wyklucza tego by tereny o funkcjach usługowych, przeznaczać w planie miejscowym pod zabudowę usług turystycznych, zwłaszcza, że katalog usług ujęty w studium ma charakter przykładowy, a dodatkowo w katalogu tym znajdują się "usługi inne". NSA potwierdził także to, że przeznaczenie terenu UT.02 pod zabudowę usług turystycznych, medycznych i rehabilitacji jest zgodne ze Studium.

NSA stwierdził, że WSA w Olsztynie dokonał błędnej wykładni § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a) w zw. z § 5 ust. 7 pkt 8 uchwały Sejmiku przy ocenie legalności lokalizacji drogi w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora. Jak bowiem wynika z § 5 ust. 7 pkt 8 (jak też pkt 7) uchwały Sejmiku, jednym z wyjątków od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od jeziora, jest realizacja infrastruktury technicznej, do której należy zaliczyć drogę, w tym drogę wewnętrzną.

NSA wyjaśnił, że nie sposób też uznać za istotnie naruszające zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ustaleń § 7 ust 10 pkt 6 lit. b zaskarżonej uchwały, według których, dopuszcza się realizację własnego ujęcia wody do celów związanych z prowadzonymi usługami hotelarskimi, gdyż w myśl § 26 ust. 3 rozporządzenia budynkowego, korzystanie z indywidualnego ujęcia wody, jest możliwe, w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej, jeżeli jej ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Uwzględnienie § 26 ust. 3 rozporządzenia budynkowego z pewnością nie upraszcza stosowania prawa oraz jego przestrzegania, tym niemniej nie może być poczytywane za przyczynę wyeliminowania z obrotu prawnego § 7 ust. 10 pkt 6 lit. b zaskarżonej uchwały mając na uwadze treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie NSA błędne było stanowisko sądu I instancji, że niewrysowanie na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy dla obszaru ML.01 stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Odesłanie w części tekstowej planu do części graficznej w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, która dla obszaru ML.01 nie została naniesiona na rysunek planu, jest niewątpliwie błędne i naruszające zasady sporządzania planu miejscowego, niemniej jednak naruszenia tego nie należy traktować jako istotnego.

NSA stwierdził nadto, że brak oznaczenia kolorem niebieskim w załączniku graficznym nr 1 do planu zbiornika wodnego znajdującego się na terenie ML.01, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu, gdyż powoduje sprzeczność części tekstowej planu z częścią graficzną. Brak wydzielenia tego zbiornika z obszaru ML.01, czyni go zgodnie z powyższym oznaczeniem terenem zabudowy rekreacji indywidualnej. Jednak dostrzeżone przez sąd I instancji naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego nie może skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ani też w zakresie całego obszaru oznaczonego symbolem ML.01.

Odnosząc się do zamieszczenia w zaskarżonej uchwale ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń NSA stwierdził, że dominujący jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym z treści art. 37a u.p.z.p. nie wynika zakaz regulacji w planie miejscowym tej materii. Przepis ten stanowi wyłącznie możliwą alternatywę dla kompleksowego i bardziej szczegółowego uregulowania z dodatkową dopuszczalnością nakazania dostosowania do zasad i warunków przyjętych uchwałą krajobrazową istniejących obiektów. Tym niemniej rada gminy może te zasady określić tak w uchwale krajobrazowej, jak i w planie miejscowym.

Odnosząc się łącznie do pozostałych zarzutów NSA stwierdził, że nawet uznanie, iż doszło do naruszeń przez ustalenia planu miejscowego oraz uznanie, że takie naruszenia stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, to taka konstatacja nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nadto w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że wyeliminowanie w całości lub w części aktu normatywnego z obrotu prawnego z uwagi na jego niezgodność z zasadami prawidłowej legislacji dotyczy takich uchybień, które powodują dowolność albo brak możliwości poprawnej logicznie i funkcjonalnie oraz spójnej systemowo interpretacji. Natomiast naruszenie zasady techniki prawodawczej określonej w § 118 w zw. z § 143 ZTP, polegające na powtórzeniu obowiązujących przepisów innych aktów normatywnych, daje podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego "przepisu powtarzającego", ale nie z powodu naruszenia samej zasady, lecz ze względu na sprzeczność z aktem hierarchicznie wyższym bądź z uwagi na brak podstawy prawnej (upoważnienia ustawowego).

Naruszenia jakich dopuściła się rada gminy mają charakter marginalny i mogły co najwyżej uzasadniać stwierdzenie nieważności uchwały w części, gdyż sposób i tryb sporządzenia i uchwalenia zaskarżonego planu nie daje podstaw do stwierdzenia jego nieważności w całości.

Pismem z 14 października 2026 r. pełnomocnik gminy ponownie wniósł o oddalenie skargi w całości, powołując się na wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 134 § 1 Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Natomiast stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na mocy art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2017 r., sygn. akt I FSK 230/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1427/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1793/12, wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny. Przy czym granice te są wyznaczane przez stanowisko sądu kasacyjnego wyrażone w zakresie wykładni i stosowania prawa oraz - wbrew literalnemu odczytaniu art. 190 p.p.s.a. - w stosunku do oceny ustaleń faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 18/23).

Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko sądu wyższej instancji.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że WSA w Olsztynie rozstrzygając niniejszą skargę po raz pierwszy (sygn. akt IISA/Ol 326/23) wywiódł, że w sporządzonym planie jest znacznie więcej uchybień niż wynikało to z zarzutów skargi. Rozpoznając skargę kasacyjną NSA odniósł się do jej zarzutów i udzielił stosownych wytycznych, dlatego też obecnie rozpoznając sprawę sąd zobowiązany jest do rozważenia całości unormowań zawartych w planie ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi i uchybień dostrzeżonych (słusznie lub nie) przez WSA uprzednio orzekający w sprawie.

Nie może być wątpliwości co do tego, że w przedmiocie:

- braku odzwierciedlenia w części graficznej położenia terenów w granicach aglomeracji ściekowej "Stawiguda";

- niespójności ustaleń części tekstowej i graficznej dotyczących terenów oznaczonych symbolami UT.01, UT.02, ML.01, Upl.01 w ramach przeznaczenia uzupełniającego tych terenów;

- braku wyznaczenia dróg w terenie oznaczonym symbolem ML.01.

nie doszło do istotnego naruszenia przez organ zasad sporządzania planu miejscowego, stwierdził to w swoim wyroku WSA w Olsztynie, a prawidłowość tego poglądu potwierdzona została przez NSA.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził także to, że w przedmiotowym planie szereg podnoszonych przez sąd I instancji oraz skarżącego kwestii zapisana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa lub uchybienia nie mają charakteru istotnego.

Stwierdzenie do dotyczy tego, że:

- linia brzegowa Jeziora Łańskiego została ustalona prawidłowo;

- dwa zbiorniki wodne na działkach o nr ew. 474/2 i 485/30 są pochodzenia antropogenicznego, co wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji;

- nie zachodzi sprzeczność z uchwałą Sejmiku ustaleń przyjętych dla terenów UT.01 oraz ML.01, gdyż przepisy uchwały Sejmiku nie wprowadzają zakazu zabudowy na chronionym obszarze. Nie sposób również wywieść jaka intensywność zabudowy byłaby zgodna z uchwałą Sejmiku;

- nie jest sprzeczne z ustaleniami studium przeznaczenie terenów UT.01 oraz UT.02 z uwagi na ich przeznaczenie nie tylko pod usługi turystyczne i rekreacyjne, ale również pod usługi medyczne i rehabilitację ( w ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę podobne stwierdzenie należy odnieść do terenu ML, czyli pod zabudowę rekreacji indywidualnej oraz uzupełniająco pod tereny sportu i rekreacji);

- nie narusza uchwały Sejmiku lokalizacja drogi w odległości mniejszej niż 100 metrów od brzegu jeziora, gdyż jest to realizacja infrastruktury technicznej. Jest to jeden z wyjątków przewidzianych w § 5 ust. 7 pkt 8 uchwały Sejmiku;

- nie jest istotnym naruszeniem prawa unormowanie dotyczące możliwości realizacji własnego ujęcia wody do celów związanych z prowadzonymi usługami hotelarskimi, gdyż wymaga ono dodatkowo wypełnienia wymogów określonych w § 26 ust. 3 rozporządzenia budynkowego;

- odnośnie do terenu ML.01 i braku naniesienia na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy to jest błędne i naruszające zasady sporządzania planu miejscowego, jednak tego uchybienia nie należy traktować jako istotnego;

- zamieszczenie w planie miejscowym zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń jest dopuszczalne, gdyż rada gminy może regulować te kwestie zarówno w uchwale krajobrazowej, jak i w planie miejscowym.

W swoich wytycznych NSA nakazał sądowi rozpoznającemu sprawę ocenę tego czy było konieczne ponowne uzgodnienie projektu planu z RDOŚ, po częściowej modyfikacji zapisów planu w wyniku rozpatrzenia złożonych uwag. Jednocześnie NSA stwierdził, że na tej podstawie nie można stwierdzić nieważności całej uchwały.

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia pozostaje to ile razy RDOŚ odmawiał uzgodnienia projektu planu oraz to, że uzgodnienie było uzgodnieniem milczącym.

Istotą oceny sądu jest to, czy ponowne przesłanie projektu planu do uzgodnienia temu specjalistycznemu organowi z uwagi na charakter dokonanych zmian w projekcie planu było konieczne. W tej sytuacji należy rozważyć czy zmienione zapisy wpływały na pogorszenie czy poprawę możliwości ochrony środowiska, czy też pozostawały dla tej kwestii obojętne.

Wprowadzone zmiany polegały na tym, że dla terenu zabudowy usług turystycznych UT.01 zmianie uległ:

- pkt 3) - dopuszcza się wykonanie ogrodzenia, z zastrzeżeniem pkt 2 bez cokołu lub podmurówki, z prześwitem od poziomu terenu wynoszącym minimum 0,3 m na zasadach określonych w § 7 (w planie uzgodnionym wysokość cokołu to 0,25 m),

- pkt 11) - maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu elementarnego: 0,20 (w planie uzgodnionym to 0,40 m),

- pkt 12) - minimalna i maksymalna intensywność zabudowy: od 0,01 do 0,60 (w planie uzgodnionym to 0,01 do 1,20),

Dla terenu zabudowy usług turystycznych UT.02 dodano:

- pkt 5) maksymalna liczba miejsc noclegowych: nie więcej niż 700,

- w pkt 6 lit. a) i b) doprecyzowano wysokość zabudowy poprzez podanie ilości kondygnacji (w planie uzgodnionym brak było wskazania na ilość kondygnacji),

- pkt 7) zmieniono zapisy dotyczące geometrii dachu (geometria dachów: dachy strome, dwuspadowe o symetrycznym nachyleniu połaci głównych zawartym w przedziale od 30 do 45 stopni lub dachy płaskie, w tym tarasy dachowe i dachy zielone (wegetatywne), przy czym dla obiektów sportowych i rekreacyjnych dopuszcza się inną geometrię dachu wynikającą ze specjalnej konstrukcji obiektu), w wersji uzgodnionej zapisano zaś, że: geometria dachów: dachy płaskie, w tym tarasy dachowe i dachy zielone (wegetatywne), przy czym dla obiektów sportowych i rekreacyjnych dopuszcza się inną geometrię dachu wynikającą ze specjalnej konstrukcji obiektu (pkt 6 w uzgodnionej wersji planu);

- dodano zapis, którego brak było w planie uzgodnionym, że w granicach terenu elementarnego dopuszcza się realizację miejsc do parkowania tylko w podziemnej hali garażowej oraz maksymalnie 20% miejsc rotacyjnych naziemnych, pozostałe naziemne miejsca do parkowania należy realizować w granicach innych nieruchomości do których inwestor posiada tytuł prawny (pkt 13),

- zmieniono ponadto pkt 11) wersji uzgodnionej (miejsca do parkowania należy realizować w granicach terenu elementarnego lub na terenie do którego inwestor posiada tytuł prawny, w liczbie nie mniejszej niż 1 miejsce postojowe na 5 miejsc noclegowych plus 1 miejsce postojowe na każde rozpoczęte 200 m² powierzchni użytkowej pozostałych usług) na pkt 12) w brzmieniu: miejsca do parkowania należy realizować w liczbie nie mniejszej niż 1 miejsce postojowe na 5 miejsc noclegowych plus 1 miejsce postojowe na każde rozpoczęte 200 m² powierzchni użytkowej pozostałych usług.

Dla terenu zabudowy rekreacji indywidualnej ML.01 zmieniono:

- pkt 1) zabudowę należy realizować jako wolnostojącą w liczbie nie większej niż 1 budynek na nowo wydzielonej działce budowlanej (wykreślono w stosunku do wersji uzgodnionej możliwość realizacji wolnostojących budynków gospodarczych);

- wskazano, że budynki mogą mieć dwie kondygnacje, pozostawiono wysokość zabudowy 10 m - pkt 7 lit. a) (zmiana w stosunku do wersji uzgodnionej – pkt 8 );

- pkt 10 maksymalna szerokość elewacji pojedynczego budynku: 18,0 m (w planie uzgodnionym to 24 m);

- pkt 11) maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu elementarnego: 0,20 (w planie uzgodnionym to 0,30);

- pkt 12) minimalna i maksymalna intensywność zabudowy: od 0,10 do 0,50 (minimalna i maksymalna intensywność zabudowy w planie uzgodnionym: od 0,10 do 0,60);

- pkt 13) zmiana powierzchni działki budowlanej jako biologicznie czynnej na 60 % (40% wersja uzgodniona) ;

- pkt 16) istniejący zbiornik wodny do zachowania - dopuszcza się przebudowę i rozbudowę, ze szczególnym uwzględnieniem ustaleń wynikających z § 7 ust. 2 pkt 7 (w planie uzgodnionym przewidziano jedynie jego przebudowę, ze szczególnym uwzględnieniem ustaleń wynikających z § 7 ust. 2 pkt 7.

Po drugim wyłożeniu planu do publicznego wglądu w stosunku do wersji uzgodnionej przez RDOŚ zmieniono: teren elementarny ML.01 pkt 3 (zmiana minimalnej powierzchni działki budowlanej z 1000 do 1200 m²), pkt 7 lit. a) (obniżenie wysokości budynku z 10 do 9 m).

W ocenie sądu przedstawienie do uzgodnienia RDOŚ tak zmienionych zapisów planu było możliwe i z pewnością pozwoliłoby na uniknięcie w przyszłości kontrowersji związanych z tym czy tryb uchwalenia planu został naruszony. Innymi słowy przyspieszenie procedur planistycznych w tym wypadku bezwzględnie wiąże się z brakiem pewności co do poszczególnych zapisów planu przez czas znacznie dłuższy.

Zestawiając jednak ze sobą poszczególne zapisy planu przed i po dokonanych zmianach należy w sposób jednoznaczny stwierdzić, że żadna z nich nie była niekorzystna dla środowiska. Wszystkie wprowadzone zmiany były dla środowiska korzystne ewentualnie obojętne.

Dlatego też braku ponownego uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z RDOŚ, nie można zakwalifikować jako naruszenia trybu uchwalania planu. Wydaje się być rzeczą logiczną i całkowicie zrozumiałą to, że jeżeli RDOŚ zaakceptował wcześniejsze zapisy planu, to tym bardziej zaaprobowałby te które w mniejszym stopniu wpływałyby na środowisko.

W ocenie NSA brak oznaczenia kolorem niebieskim zbiornika wodnego znajdującego się na terenie ML.01 powoduje daleko idące konsekwencje, albowiem nie wydzielenie tego zbiornika z obszaru ML.01, czyni go zgodnie z powyższym oznaczeniem terenem zabudowy rekreacji indywidualnej. NSA przy tym zastrzegł, że powyższe naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego nie może skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ani też w zakresie całego obszaru oznaczonego symbolem ML.01.

Teza z ostatniego zdania uzasadnienia NSA wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności całego terenu ML.01. Nie można natomiast stwierdzić nieważności samego braku oznaczenia, bowiem sąd nie może sam wyznaczyć brakujących granic ani ustalić przeznaczenia terenu i w ten sposób jakby dodać zbiornik do rysunku. Sama rozbieżność wymaga więc oceny jej znaczenia i zakresu przy uwzględnieniu tekstu planu dotyczącego tego obszaru. Natomiast z § 8 pkt 16 planu dotyczącego terenu elementarnego ML.01 wynika, że zbiornik wodny nie tylko pozostaje do zachowania, ale dopuszcza się również jego przebudowę i rozbudowę. Możliwość rozbudowy zbiornika wodnego, wyklucza to aby mógł być on w sposób precyzyjny odzwierciedlony na rysunku planu. Dlatego też powyższe (przy zachowaniu w pamięci poprzedniej uwagi) skutkuje tym, że nie można było stwierdzić nieważności planu w żadnej części terenu ML.01 z powodu braku odzwierciedlenia w załączniku graficznym opisanego w części tekstowej zbiornika wodnego. Wydaje się, że podobne stanowisko prezentował wojewoda, który w skardze nie podnosił powyższego zarzutu.

W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca przyjął, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z przepisu tego wynika, że ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; por. też wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3575/18,).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego i w jego granicach, rada gminy nie dysponuje zatem nieograniczoną swobodą w zakresie przyjmowanych unormowań. Z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP wynika, że działalność prawotwórcza organów samorządu musi mieć podstawę w obowiązujących przepisach i mieścić się w przyznanych kompetencjach. Uprawnienie do uchwalenia planu miejscowego nie obejmuje samo przez się uprawnienia do ponownego regulowania materii ustawowej bez podstawy prawnej, odmiennego jej regulowania ani do zmieniania zasad ochrony ustanowionych przez inny właściwy organ.

Przepisy ustaw oraz obowiązujących uchwał ochronnych znajdują zastosowanie niezależnie od tego, czy zostaną przytoczone w planie. Ich powtórzenie, a tym bardziej modyfikacja nie jest potrzebne do nadania im mocy obowiązującej. Może natomiast wywołać wątpliwość, czy rada gminy ustanowiła własną, odrębną normę i czy należy ją odczytywać w kontekście całego planu. Szczególnie niebezpieczne jest przytoczenie niepełne przepisanie zakazu z pominięciem wyjątków, przesłanek jego zastosowania albo ustawowych definicji.

W odniesieniu do uchwał sejmiku województwa dotyczących ochrony przyrody zasadnicze znaczenie ma ustawowy podział kompetencji. Ustawa o ochronie przyrody powierza sejmikowi wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu oraz określenie właściwych dla niego zakazów, wybieranych z katalogu ustawowego. Rada gminy nie może za pomocą planu miejscowego zastąpić sejmiku w wykonywaniu tego zadania, zmieniać ustanowionych przez niego zakazów ani tworzyć własnych odstępstw od obowiązującego reżimu ochronnego.

Zgodnie z postanowieniami § 5 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr XXX/669/17 z dnia 26 września 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej na obszarze wprowadza się następujące zakazy: zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką (pkt 1), likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontu lub naprawy urządzeń wodnych (pkt 3).

Rada gminy w uchwale zmodyfikowała te zapisy i miało to miejsce w:

- § 8 pkt 20 ustalenia dla terenu elementarnego UT1;

- § 8 pkt 18 ustalenia dla terenu elementarnego UT2,

- § 8 pkt 19 ustalenia dla terenu elementarnego ML.01;

- § 8 pkt 19 ustalenia dla terenu elementarnego UP.01;

- § 8 pkt 15 ustalenia dla terenu elementarnego Upl.01;

- § 8 pkt 4 ustalenia dla terenu elementarnego KDW.01;

- § 8 pkt 5 ustalenia dla terenu elementarnego KDW02.

Rada dokonała zapisu, że należy zachować dziko występujące zwierzęta, istniejące nory, legowiska, inne schronienia i miejsca rozrodu dziko występujących zwierząt oraz tarliska i złożoną ikrę.

Do naruszenia § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku doszło w następujących unormowaniach:

- § 8 pkt 18 ustalenia dla terenu elementarnego UT.01;

- § 8 pkt 17, ustalenia dla terenu elementarnego UP.01;

- § 8 pkt 3 ustalenia dla terenu elementarny ZP.01;

- § 8 pkt 3 ustalenia dla terenu elementarny ZP.02, ZP.03, ZP.04;

- § 8 pkt 3 ustalenia dla terenów elementarnych ZN.01, ZN.02, ZN.03, ZN.04, ZN.05, ZN.06.

Rada dokonała zapisu, że należy zachować istniejące zadrzewienia przydrożne i nawodne.

Kwestionowane ustalenia planu miejscowego nie odtwarzają pełnej treści norm ochronnych wynikających z § 5 ust. 1 pkt 1 i 3 uchwały sejmiku województwa, lecz nadają im odmienne brzmienie i zakres.

W odniesieniu do ochrony zwierząt rada gminy zastąpiła zakaz ich zabijania oraz niszczenia wskazanych schronień i miejsc rozrodu ogólnie sformułowanym nakazem ich zachowania. Jednocześnie pominęła wyjątki dotyczące amatorskiego połowu ryb oraz czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką. W odniesieniu do zadrzewień modyfikacja polega na pominięciu zadrzewień śródpolnych oraz zastąpieniu określenia "nadwodne" określeniem "nawodne". Ponadto nakaz zachowania istniejących zadrzewień nie uwzględnia wymienionych w uchwale sejmiku przesłanek dopuszczających ich likwidowanie lub niszczenie, związanych z ochroną przeciwpowodziową, bezpieczeństwem ruchu oraz pracami dotyczącymi urządzeń wodnych.

W konsekwencji wskazanym postanowieniom planu można skutecznie zarzucić niedopuszczalną ingerencję w zakres regulacji należącej do kompetencji innego organu, co jest równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.

Dokonując ustaleń dotyczących granic i sposobów zagospodarowania terenów w § 7 ust. 7 pkt 2 lit. a planu rada gminy uchwaliła, że fragmenty terenów zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora, zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu, położone są w zasięgu wielkiej wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% wyznaczonej na podstawie mapy zagrożenia powodziowego. Także w § 8 ustalenia szczegółowe dla terenów elementarnych ZN.1, ZN.2, ZN.3, ZN.4, ZN.5, ZN.6 - tereny zieleni naturalnej, w punkcie 5 ustalono, że część terenów elementarnych oznaczonych symbolami ZN.2, ZN.4, ZN.5, zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu, położona jest w zasięgu wielkiej wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% wyznaczającym obszar szczególnego zagrożenia powodzią. Identyczny zapis znalazł się także w § 8 pkt 5 ustalenia szczegółowe dla terenów elementarnych ZL.1, ZL.2 - tereny lasów.

Rada gminy posłużyła się sformułowaniem "w zasięgu wielkiej wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%, wyznaczającym obszar szczególnego zagrożenia powodzią". Tymczasem art. 16 pkt 34 lit. a i b ustawy – Prawo wodne określa obszary szczególnego zagrożenia powodzią przez odwołanie do prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi: średniego, wynoszącego 1%, oraz wysokiego, wynoszącego 10%.

Modyfikacja zapisu ustawowego dotyczy zatem nie tylko zakresu przywołanych wartości procentowych, lecz również samego sposobu określenia ustawowej kategorii. Ustawodawca odnosi prawdopodobieństwo do wystąpienia powodzi na danym obszarze. Rada odnosi je natomiast do wystąpienia "wielkiej wody", której zasięgowi przypisuje funkcję wyznaczania obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. Powyższe stanowi niedopuszczalne przekształcenie definicji ustawowej.

Sąd rozpoznając skargę za sprzeczne z prawem uznał unormowanie § 7 ust. 4 pkt 4 uchwały stanowiące, że "w zasięgu obiektu objętego ochroną konserwatorską należy wykonać przedinwestycyjne badania archeologiczne, w szczególności na pradziejowym stanowisku wielokulturowym nr XV ozn. AZP-28-61/2, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, w tym ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami." W tym przypadku w całości należało podzielić pogląd przedstawiony przez WSA w Olsztynie poprzednio rozpoznający tę sprawę (II SA/Ol 326/23), że ten przepis kwestionowanej uchwały wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów obowiązujących w strefach ochrony konserwatorskiej wyznaczonych w planie.

Obowiązki związane z badaniami archeologicznymi zostały odrębnie uregulowane w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawodawca powiązał je z określonymi zamierzeniami inwestycyjnymi oraz niezbędnością badań dla ochrony zabytków. Ustalenie zakresu i rodzaju niezbędnych badań powierzył wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków, ograniczając ich zakres do tego, w jakim planowane roboty lub zmiana działalności zniszczą albo uszkodzą zabytek archeologiczny.

Tymczasem użyte w uchwale sformułowanie "należy wykonać przedinwestycyjne badania archeologiczne" ma charakter stanowczy i nakazowy. Przesądza o konieczności wykonania badań ze względu na lokalizację inwestycji, bez uzależnienia tego obowiązku od rzeczywistego oddziaływania konkretnych prac na zabytek oraz od oceny niezbędności badań.

W konsekwencji zakwestionowany nakaz należy ocenić jako przekroczenie granic upoważnienia planistycznego przez wkroczenie w materię uregulowaną ustawowo i powierzoną właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków. Uzasadnia to zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności uchwały w odpowiednim zakresie.

Kierując się przedstawionymi wyżej przesłankami sąd w pkt I wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, w której był ona niezgodna z przepisami ustawowymi lub je modyfikowała oraz unormowaniami uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr XXX/669/17 z dnia 26 września 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej.

W pkt II wyroku sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie kierując się wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.