Instruktor strzelania nie podnosi dodatku pilota F-16. Sąd oddalił skargę żołnierza

Decyzją Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia 8 grudnia 2025 r., Nr [...] w pkt 1 stwierdzono wygaśnięcie decyzji Nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia 24 września 2024 r. oraz w pkt 2 przyznano M. K. dodatek specjalny za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych od dnia 1 października 2025 r. do dnia 31 grudnia 2025 r. w kwocie [...]zł.

M. K. wnioskiem z dnia 4 lutego 2026 r. zwrócił się do Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] o zmianę ostatecznej decyzji Nr [...] wskazując, że decyzja ta nie uwzględnia zwiększenia mnożnika kwoty obliczeniowej o 1,5 w związku z posiadaniem uprawnień instruktora strzelania z pistoletu wojskowego.

Decyzją Nr [...] z dnia 10 lutego 2026 r. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] odmówił zmiany swojej decyzji Nr [...] z dnia 8 grudnia 2025 r. wyjaśniając, iż zastosowanie wykładni językowej § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych prowadzi do niejasności i absurdu. W takiej sytuacji należy posłużyć się innym rodzajem wykładni tj. wykładnia celowościową i funkcjonalną. W ocenie organu umiejscowienie powyższego zapisu w przepisach dotyczących pilotów wskazuje, że chodzi o uprawnienia instruktorskie związane z pełnieniem służby w składach załóg wojskowych statków powietrznych. Dokonywanie interpretacji tego przepisu rozszerzająco jest nieuzasadnione i niewłaściwe.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. K. wnosząc o jej uchylenie i zmianę decyzji nr [...] poprzez uwzględnienie zwiększenie dodatku specjalnego o mnożnik 1,5 z tytułu posiadania uprawnień instruktora.

Decyzją nr [...] z dnia 17 kwietnia 2026 r. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia 10 lutego 2026 r. Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzja Nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia 8 grudnia 2025 r. (pkt 2) wprost przyznaje Skarżącemu prawo, tj. prawo do dodatku specjalnego w kwocie [...]zł od dnia 1 października 2025 r. do dnia 31 grudnia 2025 r.. Dlatego też w ocenie organu II instancji procedurę ewentualnej zmiany bądź uchylenia ww. decyzji ostatecznej należy rozpatrywać na podstawie art. 155 k.p.a..

Dalej organ wskazał, iż w orzecznictwie niejednolicie kształtuje się pogląd czy zmiana bądź uchylenie ostatecznej decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. lub art. 155 § 1 k.p.a. możliwe jest tyko do decyzji uznaniowych (przy wydaniu których organ miał pewien luz decyzyjny) czy też także do tzw. decyzji związanych. Jednakże za przeważający należy uznać pogląd, że wzruszenie decyzji ostatecznej jest możliwe w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ administracji miał pewną swobodę decyzji (tzw. uznanie administracyjne), czyli zmienione mogą być decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy.

Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] wydając decyzję Nr [...] z dnia 8 grudnia 2025 r. wprost stosował przepisy prawa (§ 8 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 8 ust. 2 pkt 1 lit. e)) rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2023 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 786), które w kategoryczny sposób ustalały mnożnik (1,8 + 1,5) mający zastosowanie do sytuacji faktycznej, dotyczącej nalotu czy okresu czasu wykonywania lotów samolotem wielozadaniowym F-16 przez Skarżącego. Decyzja ta nie uwzględnia mnożnika 1,5 z tytułu posiadania przez pilota uprawnień instruktora albowiem Skarżący takich uprawnień instruktora, rozumianych jako uprawnień do szkolenia z pilotażu - nie posiada.

Niezależenie od powyższego organ podkreślił, że tryb zmiany bądź uchylenia decyzji czy to na podstawie art. 154 k.p.a. czy też na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, lecz służy wyłącznie sprawdzeniu, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Analizując treść złożonego przez Skarżącego odwołania należy dojść do wniosku, że de facto wniosek ten wyraża niezadowolenie strony z zapadłego w decyzji ostatecznej rozstrzygnięcia i niejako służyć ma weryfikacji decyzji ostatecznej z dnia 8 grudnia 2025 r.. Tymczasem postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem.

Organ zwrócił również uwagę, iż na kanwie niniejszej sprawy nie sposób odnaleźć słusznego interesu strony, który przemawiałby za zmianą ostatecznej decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] Nr [...] z dnia 8 grudnia 2025 r., tym bardziej iż sam odwołujący nie dookreślił jaki słuszny interes strony przemawiać miałby za zmianą ostatecznej decyzji w sprawie dodatku specjalnego, a o tym iż chodzi o jego interes finansowy świadczy zawarty w odwołaniu wniosek o uwzględnienie zwiększenia dodatku specjalnego o mnożnik 1,5 z tytułu posiadania uprawnień instruktora szkolenia ogniowego.

Analizując czy w niniejszej sprawie zaistniała zaś przesłanka interesu społecznego, która przemawiałaby za zasadnością zmiany ostatecznej decyzji organ wyjaśnił, że niewątpliwie w interesie społecznym pozostaje aby stan faktyczny sprawy odpowiadał stanowi prawnemu, co jest elementem stabilności porządku prawnego. Nie jest przy tym wykluczona sytuacja, w której za weryfikacją decyzji ostatecznej przemawiać będzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. Za uchyleniem lub zmianą decyzji ma jednak przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie jedynie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2025 r., II SA/Wa 447/25). Analiza sprawy nie pozwala także na ustalenie istnienia interesu społecznego, który przemawiałby za zmianą (uchyleniem) ostatecznej decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] Nr [...] z dnia 8 grudnia 2025 r..

Odnosząc się zaś do zarzutu, że pilotom posiadającym uprawnienia instruktorskie na samolot, który aktualnie nie znajduje się na wyposażeniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przyznaje się zwiększony mnożnik w związku z tymi uprawnieniami wskazać należy, że zarzut ten jest nietrafny. Przede wszystkim wskazać należy na istnienie przepisu prawa, który umożliwia - czasowo - na uwzględnienie tych uprawnień. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 18 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych żołnierzom zawodowym, którzy nie będą przeszkalani na nowy typ statku powietrznego, w przypadku wycofania statku powietrznego z eksploatacji przez Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, przyznaje się dodatek, o którym mowa w ust. 1 i 2, przez okres nie dłuższy niż 6 lat.

Rację ma odwołujący, że przepis § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych stanowi o zwiększeniu mnożnika kwoty obliczeniowej pilotom posiadającym uprawnienia instruktora - o 1,5 i literalnie nie wskazuje o jakie uprawnienia instruktora tu chodzi. Nie można jednak pominąć - jak słusznie zauważył organ I instancji - że norm prawnych nie można interpretować w oderwaniu od chociażby jego umiejscowienia w akcie prawnym. Oczywistym zaś jest, że przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych dotyczy dodatku specjalnego dla pilotów. Jednocześnie na podstawie § 8 ust. 2 pkt 3 mnożniki kwoty obliczeniowej, o których mowa w ust. 1 (zatem dotyczących tylko pilotów) zwiększa się pilotom posiadającym uprawnienia instruktora - o 1,5. Przepis § 8 ust. 2 zatem wprost stanowi o zwiększeniu mnożników kwoty obliczeniowej pilotom, a zatem zwiększenie określone w przepisie § 8 ust. 2 pkt 3 dotyczy tylko uprawnień instruktora związanych z nauką pilotażu samolotów, a nie każdych uprawnień instruktora (np. narciarstwa, ratownictwa wodnego, jazdy czy też - jak widzi to odwołujący - szkolenia ogniowego). Abstrahując zatem od braku istnienia przesłanek (jak interes społeczny czy słuszny interes strony) uzasadniających zmianę decyzji ostatecznej z dnia 8 grudnia 2025 r. wskazać należy, że jej rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach, zatem jej zmiana - w kierunku wnioskowanym przez odwołującego - doprowadziłaby do wydania decyzji sprzecznej z prawem.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. K. zarzucając jej naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, pominięcie zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych oraz dokonanie ustaleń faktycznych nieznajdujących potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, w szczególności przez:

- całkowite pominięcie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z wcześniejszych decyzji organu administracji I instancji dotyczących praktyki stosowania art. 154 k.p.a.;

- całkowite pominięcie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z wcześniejszych decyzji organów administracji I i II instancji dotyczących praktyki przyznawania dodatku specjalnego pilotom wykonującym loty na samolocie F-16, posiadającym uprawnienia instruktorskie uzyskane na samolocie TS-11 Iskra;

- nieprzeprowadzenie żadnych czynności dowodowych w tym zakresie, bez formalnego rozpoznania wniosków dowodowych strony oraz bez odniesienia się do nich w uzasadnieniu decyzji;

- błędne ustalenie, że skarżący posiada wyłącznie uprawnienia instruktora karabinka wojskowego, podczas gdy organ posiadał dokumentację potwierdzającą również posiadanie przez stronę uprawnień instruktora pistoletu wojskowego;

- dokonanie ustaleń faktycznych niemających potwierdzenia w materiale dowodowym poprzez przyjęcie, że przypadki zwiększenia dodatku za posiadanie uprawnień instruktorskich na samolocie TS-11 Iskra wynikały z zastosowania § 8 ust. 18 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej, podczas gdy organ nie zgromadził żadnego materiału dowodowego potwierdzającego istnienie przesłanek zastosowania tego przepisu, w szczególności istnienia wniosków Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych oraz zgody Ministra Obrony Narodowej.

2. art. 8 § 1 oraz art. 8 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw przez organy wojskowe w analogicznych stanach faktycznych, mimo wyraźnego wniosku strony, co doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa oraz zasady równego traktowania stron przez organy administracji publicznej.

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego ustawowych wymogów, zawierającego wewnętrznie sprzeczne rozważania, polegające na jednoczesnym stwierdzeniu, że § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia literalnie nie wskazuje, o jakie uprawnienia instruktora chodzi, a następnie przyjęciu bez podstawy prawnej i dowodowej, że przepis ten odnosi się wyłącznie do uprawnień instruktora pilotażu.

4. art. 154 § 1 k.p.a. oraz art. 155 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] nr [...] z dnia 8 grudnia 2025 r. stanowi decyzję, na podstawie której strona nabyła prawo w rozumieniu art. 155 k.p.a., podczas gdy decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, gdyż nie kreuje prawa do dodatku specjalnego, lecz jedynie potwierdza prawo wynikające bezpośrednio z przepisów prawa materialnego.

5. § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2023 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym zawężeniu pojęcia: "pilotom posiadającym uprawnienia instruktora" wyłącznie do uprawnień instruktora pilotażu statków powietrznych, pomimo że przepis nie wprowadza takiego ograniczenia ani w drodze wykładni językowej, ani systemowej.

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto Skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.). Stosowny wniosek złożyła strona skarżąca, a organ w odpowiedzi na skargę nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli, Sąd uznał, że skarga okazała się niezasadna.

W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do zarzutu naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. oraz art. 155 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] nr [...] z dnia 8 grudnia 2025 r. stanowi decyzję, na podstawie której strona nabyła prawo w rozumieniu art. 155 k.p.a., podczas gdy decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, gdyż nie kreuje prawa do dodatku specjalnego, lecz jedynie potwierdza prawo wynikające bezpośrednio z przepisów prawa materialnego.

Wobec powyższego wskazać należy, iż wbrew stanowisku Skarżącego w niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją na mocy której Skarżący nabył prawa.

W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażane w doktrynie, iż zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę (warunek) decyzji oraz w świetle treści (osnowy) decyzji ostatecznej (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 691). Nabycie praw z decyzji nie obejmuje uprawnień procesowych stron postępowania ani też nabycia praw z mocy przepisu ustawy. Jednakże, jeżeli strona może skutecznie powoływać się na prawo nabyte z mocy ustawy dopiero po wydaniu decyzji stwierdzającej autorytatywnie, że nabyła takie prawo, to taka decyzja podlega przepisom art. 155.(zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 155).

Zatem skoro w niniejszej sprawie decyzja Nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia 8 grudnia 2025 r. (pkt 2) wprost przyznaje Skarżącemu prawo, tj. prawo do dodatku specjalnego w kwocie [...]zł od dnia 1 października 2025 r. do dnia 31 grudnia 2025 r., to w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 155 k.p.a. jak słusznie wskazał organ.

Fakt, iż przepisy prawa przewidują określone dodatki do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych nie oznacza, że decyzja jedynie potwierdza do nich uprawnienie. Należy pamiętać, iż rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2023 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 786) określa przesłanki i warunki przyznawania określonych dodatków. Tym samym dopiero spełnianie określonych warunków, które sprawdza organ dochodzi do wydania decyzji przyznającej określone świadczenie.

Tym samym zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się zaś do stanowiska organu, iż zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest możliwa wyłącznie w przypadku decyzji uznaniowych wskazać należy, iż analiza orzecznictwa prowadzi do wniosku, że brak jest jednolitego stanowiska w kwestii tego, czy art. 155 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie do decyzji uznaniowych. Choć poglądem dominującym jest ten odmawiający zmiany lub uchylenia decyzji związanych w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a., w judykaturze można odnaleźć orzeczenia opowiadające się również za opcją przeciwną, która dopuszcza stosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji związanych na zasadzie wyjątku od przywołanej wcześniej zasady.

W nurcie tym stanowczą tezę, że instytucja odwołalności dotyczy tylko decyzji uznaniowych (a nie może być stosowana do decyzji związanych) uznaje się za zbyt daleko idące uogólnienie. Przede wszystkim podkreśla się, że reguła taka nie wynika z normatywnej treści art. 155 k.p.a. Także w literaturze jest ona poddana krytyce (zob. w tej mierze np.: A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2023, wyd. el. Lex, komentarz odpowiednio do art. 154, teza 6 i do art. 155). Stosowanie art. 155 k.p.a. powinno być więc zawsze skoncentrowane na zindywidualizowanym do okoliczności konkretnej sprawy badaniu przesłanek wprost w nim wyrażonych, a więc na tym, czy zmianie bądź uchyleniu decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i czy taka zmiana lub uchylenie znajduje poparcie w interesie społecznym lub słusznym interesie strony (por. np. wyroki NSA z 19 maja 2011 r., II OSK 1265/10; z 30 listopada 2011 r., II OSK 2404/10; z 27 lutego 2013 r., II GSK 2127/11; z 20 października 2017 r., II OSK 1457/17; z 27 lipca 2021 r., II GSK 180/21; z 10 lutego 2022 r., II GSK 2660/21 oraz z 24 lutego 2022 r., II GSK 2673/21; z 9 lutego 2023 r., II OSK 2851/21, z 20 października 2017 r., II OSK 1457/17).

Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 27 września 2023 r. o sygn. akt I OSK 131/21, o ile w odniesieniu do wielu decyzji o charakterze związanym ich zmiana lub uchylenie rzeczywiście mogą jawić się, jako trudne do obrony w kontekście przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony, bądź ze względu na zagrożenie zaistnienia stanu naruszającego prawo, to jednak nie jest to wystarczająca podstawa do wywiedzenia generalnej reguły o niestosowaniu instytucji odwołalności do wszystkich decyzji związanych.

Mając powyższe na uwadze Sąd stanął na stanowisku, iż zmiana (uchylenie) ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 k.p.a. może obejmować zarówno decyzje uznaniowe, jak i decyzje związane. Z brzmienia tego przepisu nie wynika bowiem, by miał on zastosowanie jedynie do decyzji określonego rodzaju. Oczywistym przy tym jest, że zmiana lub uchylenie decyzji w danym trybie nie może doprowadzić do skutku sprzecznego z prawem. Uwzględniając zatem charakter decyzji związanych należy przyjąć, że zmiana tego rodzaju aktu administracyjnego, na podstawie art. 155 k.p.a., może dotyczyć jedynie tych jego elementów, które nie stanowią "związanej" części rozstrzygnięcia, determinowanej bezwzględnie obowiązującym przepisem prawa (por. np. wyroki NSA z: 16 maja 2017 r., I OSK 2056/15; 13 marca 2025, I OSK 636/23; 15 października 2025 r., I OSK 2720/23; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 15, LEX/el. 2025).

Przechodząc do istoty sprawy wskazać należy, iż literalnego brzmienia art. 155 k.p.a. wynika, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (bądź nałożono na nią obowiązek), łącznie spełnione być muszą przesłanki:

1) istnienia w obrocie decyzji ostatecznej tworzącej prawa nabyte;

2) za uchyleniem lub zmianą tej decyzji przemawiać powinien interes społeczny lub słuszny interes strony;

3) strona musi wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie aktu;

4) brak przeciwwskazań dla zastosowania tej regulacji w przepisach ustaw szczególnych.

Co kluczowe i warte podkreślenia w związku z sytuacją zaistniałą na gruncie tej sprawy - przedmiotem postępowania w trybie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne, merytoryczne rozstrzygnięcie danej sprawy, a przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej pod kątem aktualizacji ww. warunków. Brak spełnienia któregokolwiek z nich, wyłącza przy tym uwzględnienie wniosku (zmianę/uchylenie decyzji). Powyższe jest cechą charakterystyczną dla nadzwyczajnych trybów wzruszania aktów organów administracji. Zastosowanie art. 155 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do rozpatrzenia sprawy w kolejnej, w nieprzewidzianej przepisami prawa "trzeciej" instancji, ani też do sanowania obejścia przepisów w ramach zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Weryfikacja przez organ decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. z uwagi na postulowaną wadliwość merytorycznego rozstrzygnięcia, jest przy tym niedopuszczalna, a takie właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż Skarżący sugeruje sprzeczność decyzji z rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2023 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych z uwagi na brak zwiększenia mnożnika dodatku z tytułu posiadania uprawnień instruktora.

Postępowanie wszczęte na skutek złożenia wniosku o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Istotą tego postępowania jest jedynie ocena, czy w danej sprawie administracyjnej, a więc w ustalonym w niej stanie faktycznym i prawnym sprawy, istnieją szczególne przesłanki, wskazane przez ustawodawcę, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W ramach procedowania w trybie powyższego przepisu organ nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. A skoro tak, to także sąd administracyjny badający legalność decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. nie może kontrolować prawidłowości ostatecznej decyzji, o zmianę której wnioskowała strona. Dopuszczenie możliwości dokonania takiej kontroli w istocie stanowiłoby obejście wyrażanego powszechnie w orzecznictwie i doktrynie zakazu traktowania trybu z art. 155 k.p.a. jako kolejnej instancji w toku postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1483/23, z 23 września 2025 r., sygn. akt I OSK 1950/22, a także B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 992-1003).

Wobec powyższego podkreślenia wymaga, iż postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej to samodzielne postępowanie administracyjne, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (vide np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06; 12 lutego 2014 r., I OSK 1932/13; czy z 16 maja 2017 r., I OSK 2056/15). Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. mimo, że stanowi byt odrębny w stosunku do sprawy, w której zapadła weryfikowana decyzja ostateczna, jednak toczy się w tej samej z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne. Stąd też nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną (niejako w "trzeciej" instancji). Prawna możliwość zastosowania omawianego trybu nadzwyczajnego uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. W tej zaś sytuacji niedopuszczalnym staje się rozszerzanie zakresu sprawy administracyjnej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że postępowanie unormowane w ww. przepisie k.p.a. stanowi tryb nadzwyczajny, dopuszczający możliwość ingerencji w ostateczną decyzję administracyjną, co stanowi wyjątek od - wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. - zasady trwałości tego rodzaju decyzji. Z tego też względu zastosowanie art. 155 k.p.a. obwarowane jest wymogiem przeprowadzania ścisłej jego wykładni.

Przy czym, z uwagi na zarzuty skargi, podkreślenia wymaga, iż oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem (zmianą) decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o zasadności takiej "zmiany", lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (zob. wyrok NSA z 17 września 2010 r. sygn. akt I OSK 428/10).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem "słuszny interes strony" należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny. Słuszny interes strony musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz nie może być postrzegany jako każdy interes strony, sprowadzający się do chęci uzyskania rozstrzygnięcia organu o treści zgodnej z wolą strony. Za uchyleniem lub zmianą decyzji ma przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby (por. wyroki NSA z dnia 24 października 2023 r., II OSK 924/22 i 19 marca 2025 r., II OSK 1937/22, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stanowisko organu, iż na kanwie niniejszej sprawy nie sposób odnaleźć słusznego interesu strony, który przemawiałby za zmianą ostatecznej decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] Nr [...] z dnia 8 grudnia 2025 r. Fakt domagania się przyznania wyższego dodatku wskazuje wyłącznie na aspekt ekonomiczny. W ocenie składu orzekającego powyższe nie może przemawiać za wzruszeniem decyzji ostatecznej. W doktrynie wskazuje się, iż ustawodawca celowo użył dodatkowego określenia interesu strony mającego przemawiać za zmianą ostatecznej decyzji, mianowicie słowa "słuszny", aby wykluczyć zmianę takiej decyzji tylko dlatego, że jest to w interesie strony (zob. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2026, art. 154)

Sąd w tym miejscu jeszcze raz podkreśla, iż żądania Skarżącego oraz wnioski dowodowe składane w toku postępowania administracyjnego zmierzają do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, co uznać należy za niedopuszczalne.

Ponadto Sąd podziela stanowisko organu, iż w sprawie nie zaistniała również przesłanka interesu społecznego. Subiektywne przekonanie Skarżącego o wadliwości decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] Nr [...] w powiązaniu z wielokrotnie podkreślaną zasadą trwałości decyzji nie może prowadzić do uznania, że wzruszenie decyzji ostatecznej w takiej sytuacji jest akceptowalna społecznie.

Na koniec zaznaczyć należy, iż nawet po spełnieniu warunków określonych w art. 155 k.p.a. organ nie ma obowiązku zmienić decyzji. Podkreślenia wymaga, iż decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. jest bowiem decyzją uznaniową ("decyzja może być zmieniona"). Oznacza to, że organ, nawet przy spełnieniu ww. warunków, ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia.

Warto również odnotować, iż wydanie decyzji w ramach tzw. "luzu decyzyjnego" nie oznacza, że taka decyzja nie podlega żadnej kontroli sądu administracyjnego. Kontrola ta jest w tym przypadku dość ograniczona i polega na ocenie, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2429/14). Innymi słowy, sądowa kontrola decyzji uznaniowych obejmuje jedynie proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu, czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi a nie obejmuje tej części rozstrzygnięcia, które wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa - rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1375/14).

Mając powyższe na uwadze, jak również wcześniejsze wywody, Sąd uznał, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Sąd miał przede wszystkim na uwadze, iż wbrew zarzutom skargi, organy w sposób wystarczający wyjaśniły motywy swojego rozstrzygnięcia w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 155 k.p.a.

Na marginesie Sąd wskazuje, iż argumentacja organu co do wykładni § 8 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych jest prawidłowa.

Sąd jedynie ubocznie, celem wyeliminowania wątpliwości w przyszłości, wyjaśnia, iż zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2023 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych żołnierz zawodowy, który w ramach obowiązków na zajmowanym stanowisku służbowym wykonuje loty w składzie załóg wojskowych statków powietrznych lub statków powietrznych będących na wyposażeniu Lotniczej Akademii Wojskowej albo loty w składzie załóg bezzałogowych statków powietrznych, otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym, ustalony przy zastosowaniu mnożników kwoty obliczeniowej. Natomiast w myśl § 8 ust. 2 pkt 3 Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych mnożniki kwoty obliczeniowej, o których mowa w ust. 1, zwiększa się żołnierzom zawodowym pilotom posiadającym uprawnienia instruktora - o 1,5.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż powyższy przepis nie wskazuje o jakie uprawnienia instruktorskie chodzi. W ocenie organu z uwagi, że wykładnia językowa prowadzi do absurdu należy sięgnąć do wykładni celowościowej i funkcjonalnej odwołującej się do umiejscowienia danego przepisu w akcie prawnym. W ocenie organu umiejscowienie powyższego zapisu w przepisach dotyczących pilotów wskazuje, że chodzi o uprawnienia instruktorskie związane z pełnieniem służby w składach załóg wojskowych statków powietrznych.

Uwadze organu jednakże uszło, iż § 8 ust. 2 pkt 3 Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych przewiduje zwiększenie mnożnika kwoty dla żołnierza wykonującemu loty statkiem powietrznym przeznaczonym do wykonywania lotów oznaczonych statusem HEAD będącemu personelem kabinowym oraz posiadającemu uprawnienia instruktora - o 0,5. Tym samym w jedynym paragrafie prawodawca posługuje się jednakowym sformułowaniem "uprawnienia instruktora" bez sprecyzowania o jakie uprawnienia chodzi, a którym de facto należałoby nadać różne znaczenie.

Wobec powyższego wyjaśnić należy, iż zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni językowej, wykładając określenia używane w języku prawnym, gdy nie ma w tekście aktu normatywnego definicji legalnej, interpretowanym zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego, chyba że istnieją dostateczne racje przypisania im odmiennego znaczenia, a także, że bez umotywowanych racji nie należy identycznym sformułowaniom w tym samym akcie prawnym nadawać różnych znaczeń (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie istnieją umotywowane racje aby w drodze wykładni funkcjonalnej i celowościowej doprecyzować sformułowanie zawarte w komentowanym przepisie. Zgodzić należy się z organem, iż ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej prowadziłoby do absurdalnych wniosków, że wysoki mnożnik przysługiwałby pilotowi tylko ze względu, że posiada jakiekolwiek uprawnienia instruktora nie związane nie tylko z pilotażem ale również z wojskiem.

Tym samym Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez organ w uzasadnieniu zapadłych decyzji.

Warto w tym miejscu wskazać, iż przyjęcie odmiennej wykładni komentowanych przepisów nie mogłoby z uwagi na zakres kontroli decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego oraz brak wystąpienia przesłanek z art. 155 k.p.a. prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów zarzuty skargi co do naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.