Szpital odmówił zestawienia zarobków lekarzy jako informacji przetworzonej. Sąd uchylił decyzję

Pismem z dnia 22 czerwca 2026 r. M. K. zwrócił się do [...] Centrum Onkologii (dalej: Szpital) o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

- najwyższych, najniższych, średnich miesięcznych oraz mediany (o ile podmiot dysponuje medianą) zarobków lekarzy pracujących w szpitalu;

- informacji o 10 najwyższych zarobkach lekarzy pracujących w szpitalu z jednoczesnym wskazaniem formy zatrudnienia (umowa o pracę, umowy cywilno-prawne, B2B) oraz podziałem na lekarzy posiadających specjalizację oraz nieposiadających.

Wnioskodawca wskazał, że wnosi o udostępnienie osobno informacji dla każdego miesiąca w okresie od marca 2026 r. do maja 2026 r. Wskazał także, iż wniosek składa w związku z realizowanym reportażem prasowym, co w jego stanowi szczególny interes społeczny. Do wniosku załączył również wzór tabeli, w celu usprawnienia oraz ujednolicenia procesu przygotowania odpowiedzi.

W odpowiedzi, pismem z dnia 1 lipca 2026 r. Dyrektor [...]CO poinformował wnioskodawcę, że odmawia udostępnienia żądanych informacji, bowiem mają one cechy informacji przetworzonej. Udostępnienie takiej informacji wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających przykładowo na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej, dokonaniu stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. [...]CO nie posiada gotowych rejestrów, zestawień czy analiz będących przedmiotem wniosku.

W piśmie z 1 lipca 2026 r. M. K. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie wniosku wskazując, że wnioskowane informacje nie są informacjami przetworzonymi, ponieważ przedmiotem wniosku jest zbiór informacji prostych w postaci sum wynagrodzeń, pozbawiony jakichkolwiek danych osobowych. Sumowanie i wyciąganie średnich to operacje czysto techniczno-matematyczne, do których [...]CO posiada gotowe narzędzia informatyczne w działach księgowości i kadr. Ponadto przedstawił argumentację dlaczego za udostępnieniem żądanej informacji publicznej przemawia interes publiczny.

Decyzją z 15 lipca 2026 r. nr [...] Dyrektor [...]CO odmówił udostępnienia żadnej informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskowany zakres informacji dotyczy informacji publicznej przetworzonej. [...]CO nie posiada gotowych zestawień ani rozwiązań, które są niezbędne do wypełnienia załączonych do wniosku formularzy. Przygotowanie wnioskowanego zakresu informacji wymagałoby oderwania pracowników od przypisanych im kompetencji i zadań, podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej, dokonaniu stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Wytworzenie informacji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy wymagałoby stworzenia jakościowo nowej informacji, poprzez zainicjowanie po stronie [...]CO przeprowadzenia czasochłonnych czynności zarówno analitycznych, jak i organizacyjnych.

Ponadto w ocenie Dyrektora [...]CO postawione we wniosku pytania nie są precyzyjne, gdyż dotyczą podania wynagrodzeń wypłacanych w związku z różną formą zatrudnienia (umowa o pracę, kontrakt, umowa cywilno-prawna). Wynagrodzenie kontraktowe, czy cywilnoprawne często ustalane są zadaniowo, godzinowo w zależności od tego, jakiego zakresu dotyczą, więc podanie ich we wnioskowanym nieprecyzyjnie zakresie może prowadzić do zafałszowanego obrazu jego wysokości.

W ocenie Dyrektora [...]CO wnioskodawca nie wykazał szczególnego interesu publicznego, a w związku z nieprecyzyjnym pytaniem zawartym we wniosku, odpowiedz [...]CO wprowadzałaby społeczeństwo - do którego trafiłaby wnioskowana informacja - w błąd, co absolutnie nie leży w interesie publicznym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że przepisy nie przewidują możliwości odmowy udostępnienie informacji publicznej z powodu ryzyka błędnego zrozumienia danych przez społeczeństwo. Organ administracji publicznej nie ma kompetencji do cenzurowania informacji publicznej na podstawie subiektywnego przekonania, że obywatele lub prasa wyciągną z niej błędne wnioski. Rzeczą organu jest udostępnienie faktów, a nie decydowanie o tym, czy społeczeństwo jest wystarczająco kompetentne, by te fakty właściwie zinterpretować.

Informacja o wysokości środków publicznych wydatkowanych na konkretne umowy (niezależnie od ich formy) jest informacją o stanie faktycznym. Fakt nie może wprowadzać w błąd. Jeśli organ uważa, że surowe kwoty wymagają doprecyzowania, jego obowiązkiem jest udostępnienie tych informacji wraz z odpowiednim wyjaśnieniem, a nie zatajanie danych przed opinią publiczną.

Środki publiczne podlegają jawności i kontroli obywatelskiej bez względu na formę prawną, na podstawie której są wypłacane. We wniosku precyzyjnie wskazano, że dotyczy wynagrodzeń w różnych formach zatrudnienia, a jeżeli organ dysponuje danymi o stawkach godzinowych i zadaniowych, powinien je po prostu zestawić zgodnie z ich naturą. Fakt, że system wynagrodzeń w placówce jest skomplikowany, nie zwalnia organu z obowiązku jawności finansowej.

Zdaniem skarżącego udostępnienie żądanej we wniosku informacji wymagało przedsięwzięcia jedynie czynności technicznych, związanych z przekazaniem informacji zgodnie ze sposobem i formą wskazanymi we wniosku. Realizacja wniosku nie wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji wskutek podjęcia działań intelektualnych (np. analiz), których podjęcie w celu stworzenia nowej informacji uzasadniałoby przyjęcie, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej.

Skarżący zaznaczył także, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem jej uzyskanie pozwoli poznać istotną sferę życia publicznego, co jest niezbędne do publicznej dyskusji o jej funkcjonowaniu i ewentualnie zmiany praktyki.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...]CO podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez sąd. Innymi słowy, sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą.

Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów uwzględnienia skargi, wobec zawartego w zaskarżonej decyzji błędnego pouczenia, o przysługującym prawie do złożenia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], niezbędnym jest wyjaśnienie kwestii dopuszczalności skargi.

Stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni (pkt 1); uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (pkt 2).

Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Art. 17 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

Wedle zaś art. 52 § 3 P.p.s.a. jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję lub postanowienie, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję lub to postanowienie bez skorzystania z tego prawa. Prawo do wniesienia skargi bez zwrócenia się do organu, który wydał decyzję lub postanowienie, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługuje stronie, gdy organem, który wydał decyzję lub postanowienie, jest minister właściwy do spraw zagranicznych w zakresie spraw uregulowanych w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2025 r. poz. 1079 i 1794) albo konsul.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że Dyrektor [...] Centrum Onkologii nie jest organem władzy publicznej, dlatego stosownie do treści art. 17 ust. 2 u.d.i.p. od decyzji z dnia 15 lipca 2026 r. nie przysługiwało prawo złożenia odwołania, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. To z kolei oznacza, że skarżący stosownie do treści art. 52 § 3 P.p.s.a. był uprawniony do wniesienia niniejszej skargi, bez złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stąd też Sąd uznał skargę za dopuszczalna.

Przechodząc do wyjaśnienia motywów uwzględnienia skargi po pierwsze wskazać trzeba, że poza sporem jest, iż skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie jest też przedmiotem sporu, iż Dyrektor [...]CO, jako kierownik podmiotu dysponujące majątkiem publicznym, stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., było podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika bowiem z uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia 18 grudnia 2023 r. w sprawie zmiany nazwy [...] Centrum Onkologii im. [...] oraz nadania statutu [...] Centrum Onkologii im. [...], [...] Centrum Onkologii im. [...] jest podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą działającym w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.

W ocenie Sądu żądana we wniosku skarżącego informacja o najwyższych, najniższych, średnich miesięcznych oraz mediany zarobków lekarzy pracujących w szpitalu ([...]CO), a także informacji o 10 najwyższych zarobkach lekarzy pracujących w szpitalu ([...]CO) stanowi informację publiczną. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Definicję tę doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., gdzie ustawodawca wymienił rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, przy czym zwrócić trzeba uwagę, że użyte w tym przepisie sformułowanie "w szczególności" oznacza, że katalog opisany we wspomnianym przepisem nie ma charakteru zamkniętego. Wynagrodzenie lekarzy zatrudnionych w szpitalu, będącym samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej, finansowane jest ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna. Stąd informacja o wysokości wynagrodzenia wypłacanego lekarzom posiada walor informacji publicznej (por. wyrok WSA w Kielcach z 30 września 2026 r., II SAB/Ke 151/26 – publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy organ zasadnie uznał, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację przetworzoną, a w konsekwencji czy zasadnie odmówił udostępnienia tej informacji wobec uznania, że skarżący nie wykazał szczególnego interesu publicznego. Stosownie bowiem do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojecie informacji publicznej przetworzonej nie zostało normatywnie zdefiniowane przez ustawodawcę. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że informacja publiczna przetworzona jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez podmiot danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych (zob. wyroki NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn.. I OSK 89/13; z 17 października 2006 r., sygn. I OSK 1347/05, z 12 grudnia 2012 r., sygn. I OSK 2149/12; z 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14 – publ.: jak wyżej).

Podkreślenia przy tym wymaga, że gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Konieczne jest więc wykazanie, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi. Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną (wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r., sygn.. III OSK 311/22 – publ.: j.w.).

W ocenie Sądu Dyrektor [...]CO nieprawidłowo zakwalifikował żądaną przez skarżącego informację jako informację publiczną przetworzoną, a w konsekwencji nieprawidłowo wezwało go do wykazania szczególnego interesu publicznego, a następnie wydało decyzję o odmowie udostępnienie informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji dotyczących najwyższych, najniższych i średnich miesięcznych wynagrodzeń lekarzy, mediany tych wynagrodzeń, a także dziesięciu najwyższych wynagrodzeń, z uwzględnieniem formy zatrudnienia oraz posiadania specjalizacji. Żądanie obejmowało odrębne dane za trzy miesiące - od marca do maja 2026 r.

Nie ulega wątpliwości, że przygotowanie takiego zestawienia wymaga co najmniej wyodrębnienia danych dotyczących lekarzy, przyporządkowania ich do wskazanych kategorii, a następnie dokonania odpowiednich obliczeń i uporządkowania wyników. W szczególności ustalenie mediany oraz wyodrębnienie dziesięciu najwyższych wynagrodzeń wymaga odpowiedniego uporządkowania danych. Samo stwierdzenie, że czynności te mają charakter techniczny lub matematyczny, nie przesądza jeszcze o prostym charakterze żądanej informacji. Nie oznacza to jednak, że każda taka operacja prowadzi do powstania informacji przetworzonej. Istotne jest bowiem ustalenie, czy czynności niezbędne do przygotowania żądanego zestawienia wymagają ponadstandardowego zaangażowania pracowników i środków organizacyjnych, czy też mogą zostać wykonane w ramach zwykłych czynności związanych z obsługą systemów kadrowych i księgowych podmiotu zobowiązanego.

Dyrektor [...]CO uzasadniając odmowę ograniczył się do ogólnego wskazania, że przygotowanie żądanych danych wymagałoby sięgnięcia do dokumentacji źródłowej, dokonania analiz, obliczeń i zestawień statystycznych, a także zaangażowania określonych środków osobowych i finansowych. Nie wskazało jednak, jakie konkretnie dokumenty należałoby poddać analizie, w jakich zbiorach są one przechowywane, ilu pracowników musiałoby uczestniczyć w przygotowaniu informacji ani jaki byłby przewidywany czas wykonania tych czynności.

Jak trafnie stwierdził tutejszy Sąd w wyroku z 15 maja 2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 303/25 trudno wyobrazić sobie, aby w czasach powszechnej komputeryzacji, tak duża jednostka jak szpital nie dysponowała elektronicznym systemem księgowym lub kadrowo-płacowym, który pozwala na dokonanie automatycznych wyliczeń, po wprowadzeniu stosownego zapytania, czy niezbędnych danych. Z doświadczenia życiowego wynika, że duże podmioty, takie jak szpital, korzystają z dedykowanych programów elektronicznych, w których gromadzone są dane kadrowe (informacje o pracownikach, zleceniobiorcach, kontrahentach). Już na podstawie samej comiesięcznej listy płac można pozyskać informację o ogólnej liczbie osób, z którymi organ ma zawartą umowę.

W tym kontekście nie można pominąć, że już w piśmie z 1 lipca 2026 r. skarżący wskazał na możliwość wykorzystania narzędzi informatycznych stosowanych w działach księgowości i kadr, podnosząc, że sumowanie i obliczanie średnich wynagrodzeń może zostać przeprowadzone przy użyciu dostępnych systemów. Dyrektor [...]CO nie odniósł się do tego twierdzenia i nie wyjaśnił, z jakich przyczyn wykorzystanie posiadanych narzędzi informatycznych nie pozwalałoby na przygotowanie żądanych danych.

Oczywiście sam fakt dysponowania przez podmiot zobowiązany elektronicznym systemem kadrowo-płacowym nie przesądza jeszcze o tym, że każda operacja na zgromadzonych w nim danych ma charakter prosty. Nie można jednak również przyjmować założenia przeciwnego, że każdorazowe sporządzenie zestawienia według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę stanowi przetworzenie informacji publicznej. Konieczne jest bowiem wykazanie rzeczywistego zakresu czynności i nakładu pracy, nie zaś poprzestanie na ogólnym powołaniu się na konieczność wykonania dodatkowych analiz i obliczeń.

Nie przekonuje także argumentacja Dyrektora [...]CO odwołująca się do zróżnicowanych zasad ustalania wynagrodzeń lekarzy zatrudnionych na podstawie umów o pracę, kontraktów oraz umów cywilnoprawnych. Okoliczność, że wynagrodzenia te mogą być ustalane według odmiennych mechanizmów, nie stanowi sama w sobie przeszkody w udostępnieniu informacji o kwotach wypłaconych w poszczególnych miesiącach. Nie uzasadnia również odmowy dostępu do informacji z obawy przed ich niewłaściwą interpretacją. Jeżeli określone kategorie wynagrodzeń nie są bezpośrednio porównywalne, okoliczność ta może zostać wyjaśniona przy udostępnianiu danych.

` W konsekwencji Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało konkretnych i weryfikowalnych ustaleń pozwalających na przyjęcie, że przygotowanie informacji objętej wnioskiem wymagałoby ponadstandardowego nakładu pracy. Samo powołanie się na konieczność przeprowadzenia analiz, obliczeń i sporządzenia zestawień nie jest wystarczające do zakwalifikowania żądanej informacji jako przetworzonej.

Należy przy tym zaznaczyć, że stwierdzenie powyższe nie oznacza, iż każde zestawienie obejmujące wynagrodzenia pracowników podmiotu publicznego ma z założenia charakter informacji prostej. O kwalifikacji tej decydują konkretne okoliczności sprawy, których jednak podmiot zobowiązany w niniejszym postępowaniu nie wykazał. Wobec niewykazania przetworzonego charakteru żądanej informacji nie było podstaw do zobowiązania skarżącego do wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. oraz 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego w kwocie 200 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.