Wniosek o dłuższy termin nie wstrzymał uchylenia pozwolenia na budowę w S.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z 18 lutego 2026 r.,

nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. Sp. z o.o. (dalej jako "inwestor" lub "skarżąca"), orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z 2 października 2025 r., znak: [...], uchylającej z urzędu decyzję Starosty [...] nr [...] z 8 stycznia 2024 r.,

znak: [...], udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę z przebudową budynku usług rzemieślniczych, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w obrębie ewid. [...] m. S., oraz decyzji zmieniającej

nr [...] z 23 kwietnia 2024 r., znak: [...], obejmującej rozbudowę

z przebudową części zaplecza administracyjno-socjalnego ww. budynku, o funkcję mieszkaniową.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy Starosta [...], działając na podstawie

art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a., wydał decyzję z 2 października 2025 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wywiódł inwestor domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania lub ewentualnie,

na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylenia zaskarżonej decyzji w całości

i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Rozpatrując powyższe odwołanie Wojewoda wyjaśnił, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego

lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno - budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych

w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego

z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Na podstawie akt sprawy organ ustalił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją nr [...] z 11 kwietnia 2025 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora M. Spółkę z o.o. z/s w S., obowiązek sporządzenia

i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego, uwzględniających zmiany wynikające

z wykonanych robót budowlanych, związanych z rozbudową i przebudową budynku usług rzemieślniczych, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], przy ul. [...] w S.. Jak bowiem wynika z uzasadnienia ww. decyzji, inwestor w trakcie realizacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego, dokonał istotnych zmian zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją Starosty [...] nr [...] z 8 stycznia 2024 r., oraz decyzją zmieniającą nr [...]

z 23 kwietnia 2024 r., dla których nie posiada zatwierdzonego projektu decyzją zmieniającą.

Zgodnie z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3.

Jak wyjaśniono, decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter związany, a nie uznaniowy, co oznacza, że organy

są zobowiązane wszcząć i przeprowadzić postępowanie w omawianym trybie,

a jedyną przesłanką orzekania w tego rodzaju sprawach, o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji, jest uprzednio wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt Prawa budowlanego. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, określających generalne zasady uchylania ostatecznych decyzji administracyjnych. Nadto Starosta i Wojewoda, nie są uprawnieni do badania zasadności rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc, czy taka decyzja jest zgodna z prawem, jak również nie mogą dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w procedurze naprawczej i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona - decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, zastępuje bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę.

Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Projekt ten winien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., gdyż rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego, dokonywania niezależnej oceny stanu faktycznego i rozstrzyganie spornych kwestii, wynikających z prowadzonego postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowlanego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej związany decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jest bowiem zobligowany do uchylenia swojej decyzji. W niniejszym postępowaniu nie można zatem mówić o niedostatecznym zebraniu dowodów

w sprawie, czy braku wyjaśnienia stanu faktycznego, gdyż nie leży to w kompetencji organu.

Ponadto niesłusznym jest twierdzenie inwestora, iż organ I instancji naruszył art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię. Z brzmienia przytoczonego przepisu, jak również wskazanej linii orzeczniczej wynika,

że w przypadku wydania przez organ nadzoru budowlanego, decyzji na podstawie

art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego, organ administracji architektoniczno-budowlanej może wyłącznie uchylić ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Przepis ten nie warunkuje takiego rozstrzygnięcia. Brak jest również odrębnych regulacji prawnych, które pozwalałyby na dokonanie krytycznej oceny rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego, lub umożliwiały odstąpienie od uchylenia decyzji

w przypadkach szczególnych.

Pismem z 19 marca 2026 r. inwestor, zastępowany przez adwokata, wywiódł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie, zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: "k.p.a."), polegające

na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego

i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym przyjęciu, że zasadne było uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy postępowanie przed PINB nie było jeszcze zakończone, a także pominięciu faktu, że po wydaniu decyzji przez organ

I instancji nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego, polegająca na wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego swym zakresem normowania przedmiotową nieruchomość, co łącznie doprowadziło organ do bezpodstawnego utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 2 Prawa budowanego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez przyjęcie, że obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę powstaje w każdym przypadku wystąpienia przesłanki w postaci wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nawet w sytuacji braku ostateczności czy przed upływem terminu wykonania obowiązku wskazanego w decyzji.

Wskazując na powyższe inwestor zawnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...].

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że w niniejszej sprawie,

na dzień wydania zaskarżonej decyzji, postępowanie przed organem nadzoru budowlanego I instancji było niezakończone, albowiem skarżąca wystąpiła

z wnioskiem o oznaczenie dłuższego terminu - do wykonania obowiązku - zakreślonego w decyzji, albowiem to upływ tegoż terminu warunkuje wydanie decyzji w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowalnego. Organ odwoławczy nie biorąc powyższej kwestii pod uwagę, sam dopuścił się naruszenia podstawowych reguł postępowania dowodowego, co doprowadziło go do bezpodstawnego utrzymania w mocy wadliwego rozstrzygnięcia.

W skardze zaznaczono, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić najwcześniej, gdy decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanie się ostateczna, co poparto wybranym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponadto, zdaniem skarżącej, organ odwoławczy pominął również fakt uchwalenia w dniu 22 grudnia 2025 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który swym zakresem normowania obejmował również przedmiotową nieruchomość.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne

są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności

lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026 r., poz. 143 ze zm.,

dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący,

iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 36a ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418, dalej: "Prawo budowlane"). Zgodnie z powyższym przepisem, organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji,

o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki

lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego oraz ustalającej termin na powyższe działanie.

Z powyższego przepisu wynika wprost, że decyzja o uchyleniu pozwolenia

na budowę ma charakter związany i o jej podjęciu decyduje wydanie we wcześniejszym postępowaniu, przez organ nadzoru budowlanego, decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego. Wszak ustawodawca w tym zakresie posłużył się sformułowaniem "organ uchyla decyzję". Natomiast jedyną przesłanką orzekania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w tego rodzaju sprawach o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji, jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego. W szczególności nie sposób wymagać od organu administracji architektoniczno-budowlanej badania, czy ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego jest zgodna z prawem.

W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją nr [...] z 11 kwietnia 2025 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego, uwzględniających zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, związanych z rozbudową i przebudową budynku usług rzemieślniczych, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], przy ul. [...] w S.. Jak bowiem wynika z uzasadnienia ww. decyzji, inwestor w trakcie realizacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego dokonał istotnych zmian zatwierdzonego projektu budowlanego.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, iż "postępowanie przed PINB nie było jeszcze zakończone" należy w pierwszej kolejności dostrzec, iż jak wynika z akt administracyjnych zgromadzonych w sprawie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji organy architektoniczno-budowalne uzyskały na piśmie z 16 lipca 2025 r,. od PINB

w S. informację, że decyzja PINB nr [...] z 11 kwietnia 2025 r., znak: [...], nakładająca na inwestora obowiązek sporządzenia

i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu zamiennego

oraz projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego, stała się ostateczna w dniu 17 czerwca 2025 r. W istocie strona skarżąca nie neguje powyższej informacji. Twierdzi jedynie, że wystąpiła z wnioskiem o oznaczenie dłuższego terminu

- do wykonania obowiązku - zakreślonego w decyzji.

W tym miejscu warto nadmienić, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania, może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Wato też w tym miejscu przypomnieć, że decyzja wydana w pierwszej instancji uzyskuje cechę ostateczności w sytuacji, gdy strona w ustawowym terminie

nie wniosła odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (w sprawie terminu wniesienia odwołania zob. art. 129 § 2 i 3 k.p.a.) albo gdy wszystkie strony zrzekły się prawa do odwołania (art. 127a k.p.a.). W sytuacji, gdy strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania, decyzja staje się ostateczna wobec wszystkich stron z tym samym dniem – dniem doręczenia organowi administracji oświadczenia

o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania (art. 127a § 2 k.p.a.). Podobnie decyzja skierowana do więcej niż jednej strony staje się ostateczna z dniem upływu terminu do wniesienia odwołania przez tę stronę, której decyzja została doręczona najpóźniej, o ile żadna ze stron nie wniosła odwołania. Natomiast decyzja wydana przez organ II instancji staje się ostateczna z chwilą jej wydania.

Opisywane przez stronę skarżącą wystąpienie przez inwestora, na którego nałożono obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w oznaczonym terminie, o zmianę decyzji ostatecznej, w zakresie terminu wyznaczonego przez organ nadzoru budowalnego, nie wpływa na ostateczność decyzji organu nadzoru budowlanego, a ewentualne wydłużenie terminu na wykonanie obowiązku, o które zabiega inwestor, może mieć znaczenie w toku prowadzonego przez ten organ postępowania. Nie ma zaś one znaczenia w toku stosowania art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego przez organy architektoniczno-budowlane.

Brak jest też podstaw do uznania zasadności twierdzenia skargi, iż uchwalenie planu miejscowego w dniu 22 grudnia 2025 r., a więc już po uzyskaniu przez decyzję organu nadzoru budowlanego w dniu 17 czerwca 2025 r. statusu ostateczności, ma znaczenie dla postępowania organu architektoniczno-budowlanego, stosującego

art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Okoliczność, że zapisy nowo uchwalonego planu miejscowego mogą mieć znaczenie dla toku postępowania naprawczego, prowadzonego przez organy nadzoru budowalnego nie zmiana faktu, iż decyzja PINB nr [...] z 11 kwietnia 2025 r., znak: [...], także po wejściu w życie planu miejscowego pozostaje w obrocie prawnym i jako ostateczna podlega wykonaniu zgodnie z jej treścią. Status ostateczności decyzji organów nadzoru budowalnego sprawia też, że organy architektoniczno-budowlane są związane jej treścią.

Również rozważania skargi odnoszące się do art. 51 ust. 4 Prawa budowalnego, jako przepisu regulującego zasady postępowania organu nadzoru budowlanego, w zakresie sprawdzenia wykonania obowiązku, w żadnej mierze

nie dają podstaw do formułowania zarzutów skargi, jakoby organy architektoniczno-budowalne wydały "przedwczesne" rozstrzygnięcia. Wręcz przeciwnie, jak trafnie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 19 marca

2019 r., sygn. akt II SA/Wr 8/19, w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa projekty budowlane. Dopóki nie zostanie wydana decyzja na podstawie art. 36a ust. 2 Prawo budowalne, tak długo nadzór budowlany nie będzie mógł zatwierdzić projektu zamiennego.

Wobec powyższego, w obiektywnie rozumianym interesie inwestora, zmierzającego do skorzystania z uprawnień w postępowaniu naprawczym, jest jak najszybsze wyeliminowanie przez organy architektoniczno-budowalne z obrotu zatwierdzonego, lecz nieprawidłowo wykonywanego projektu budowalnego. Dopiero powyższe otwiera możliwość zakończenia postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowalnego. Całkowicie chybiona jest tym samym teza skargi jakoby organ architektoniczno-budowlany miał obowiązek oczekiwania na to "czy w miejsce poprzedniego projektu wejdzie nowy projekt i postępowanie naprawcze odniesie rezultat czy też postępowanie budowlane zakończy się negatywnie dla inwestora

np. nakazem rozbiórki". Taki obowiązek nie wynika w żadnej mierze z obowiązujących przepisów, a przyjęcie opisywanej przez pełnomocnika skarżącej konstrukcji oznaczałoby, iż w obrocie prawnym mogą funkcjonować jednocześnie dwa pozwolenia na budowę o odmiennej treści.

Stwierdziwszy zatem, iż organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, w szczególności nie naruszyły przywołanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz zasad postępowania, Sąd oddalił skargę na podstawie

art. 151 p.p.s.a.