Status strony sąsiedniej spółdzielni przy budowie w S. Sąd uchylił decyzję wojewody

Decyzją z 18 grudnia 2025 r., nr [...] Prezydent Miasta S., podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418 ze zm., dalej jako: " ustawa Prawo budowalne"), zatwierdził projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: "Budowa wielofunkcyjnego zespołu [...] budynków usługowych wraz z zagospodarowaniem terenu, parkingiem podziemnym i naziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną" na terenie części działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w S. oraz budowę budynku usługowego (oznaczonego na rysunku projektu zagospodarowania terenu symbolem [...] z garażem podziemnym, naziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną, stanowiącą Etap I ww. inwestycji.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższej decyzji, organ architektoniczno-budowlany, po sprawdzeniu zgodności projektu zagospodarowania z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz ustaleniami stosownej decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, iż inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

Od przedmiotowej decyzji pismem z 16 stycznia 2026 r. odwołanie wniosła R. " z siedzibą w S. (dalej jako: "Spółdzielnia") będąca właścicielem działki nr [...], sąsiadującej od strony wschodniej z terenem inwestycji.

W odwołaniu wskazano w szczególności, iż inwestor nie przedłożył dokumentacji wskazującej na przeprowadzenie analizy wpływu oddziaływania planowanej inwestycji - w szczególności głębokich wykopów pod budowę kondygnacji podziemnej projektowanych budynków - na stateczność terenu i fundamenty budynków magazynowych położonych na działce należącej do Spółdzielni. Ponadto projekt budowlany nie został uzgodniony z Zachodniopomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (ZWKZ). Taki obowiązek, zdaniem Spółdzielni, wynika z tego, że planowana inwestycja narusza strefę ochrony konserwatorskiej, obejmującej nieużytkowany kościół (obecnie magazyn) położony przy ul. [...].

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 31 marca 2026 r.,

nr [...] Wojewoda Zachodniopomorski (dalej "Wojewoda"),

na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691) dalej jako: "k.p.a.", uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia 18 grudnia 2025 r. i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że teren działki nr [...] od północy sąsiaduje z działką nr [...], na której urządzono drogę

(ul. [...]), od wschodu z działką nr [...] zabudowaną budynkami magazynowymi, stanowiącą przedmiot własności Spółdzielni w udziale [...]. Od południa teren działki inwestycyjnej nr [...] graniczy z działką zabudowaną

nr [...], będącą współwłasnością M. i Z. P., oraz z działką zabudowaną nr [...], będącą współwłasnością Państwa M. i P. M..

Wojewoda wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania przed II instancją pełnomocnik inwestora przedłożył pismo, w którym wyraził stanowisko co do bezpodstawności zarzutów zawartych w odwołaniu a następnie przedłożył drugie stanowisko, w którym podważył status Spółdzielni jako strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na wniosek inwestora. Organ wyjaśnił, iż taki zarzut sprawia, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy należy przeprowadzić w danym zakresie postępowanie wyjaśniające. Do takiego działania organ obliguje art. 127 § 1 k.p.a., z którego wynika, że tylko strona może skutecznie uruchomić postępowanie odwoławcze. Natomiast w razie stwierdzenia braku legitymacji odwołującego się, organ zobligowany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wyjaśniono w powyższym zakresie, iż stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści

lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że stroną postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę jest inwestor, czyli podmiot, który złożył wniosek

o wydanie pozwolenia. Stronami postępowania są również właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Stosownie do definicji legalnej, zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Obszar oddziaływania ustala się zatem na podstawie przepisów odrębnych, które z uwagi na cechy obiektu budowlanego wprowadzają ograniczenia w zabudowie terenu. W aktualnym stanie prawnym (obowiązującym od 19 września 2020 r.) wymagane jest zatem wykazanie konkretnych ograniczeń, ale tylko co do możliwości zabudowy terenu sąsiedniego. Obowiązkiem więc organu jest przeanalizować wszystkie przepisy, które ewentualnie powodowałoby włączenie (lub ewentualne wyłączenie) odwołującego do kręgu stron postępowania na gruncie ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie w ustaleniami organu, w badanej sprawie osią sporu jest przede wszystkim kwestia potencjalnego zagrożenia substancji budynkowej na terenie działki nr [...] należącej do Spółdzielni, wywołanej planowanymi robotami budowlanymi. Jednak zdaniem organu odwoławczego, zarzuty odwołującego co do wpływu planowanych głębokich wykopów związanych z budową kondygnacji podziemnej na budynek znajdujący się na działce nr [...] jest nietrafiona. Za nietrafiony należy uznać również zarzut konieczności uzgodnienia planowanej inwestycji z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Wobec powyższego Wojewoda skupił się na badaniu § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm., dalej jako "rozporządzenie WT"), który stanowi że - odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń co wynika ze stosownych przepisów rozporządzenia WT. Zdaniem organu, w badanym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, w której na terenie działki nr [...] - tuż przy granicy z działką inwestycyjną, gdzie miałby powstać 8 kondygnacyjny budynek nr [...], o wysokości 27,08 m - znajdują się parterowe budynki magazynowe oznaczone na mapie ewidencyjnej symbolem "i1". W pkt 11 podpunkt 11.2 Projektu Zagospodarowania Terenu (PZT) projektant stwierdził, iż w wyniku planowanej zabudowy nie będzie dochodzić do zacieniania tychże budynków, albowiem ściana frontowa budynku nr [...], skierowana jest w stronę południowo - zachodnią, w związku z tym budynek rzuca cień jedynie w kierunku północnym. Zdaniem projektanta, zacieniany jest jedynie fragment działki nr [...], na której znajdują się magazyny. Projektant podkreślił również, że w strefie zacieniania nie znajdują się okna pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a projektowany budynek nie ogranicza nasłonecznienia w sposób znaczący w budynkach sąsiadujących. Natomiast w zakresie przesłaniania, budynek na działce nr [...] nie posiada otworów okiennych od strony projektowanej zabudowy, zaś budynek na działce nr [...] jest parterowym budynkiem magazynowym, w którym nie ma pomieszczeń na stały pobyt ludzi. W konsekwencji tych ogólnych stwierdzeń projektant nie przedłożył analizy przesłaniania pozwalającej na weryfikację stwierdzeń zawartych w PZT.

Powyższe doprowadziło organ odwoławczy do konkluzji, iż w wyniku planowanej inwestycji polegającej budowie budynku nr [...] o 7 kondygnacjach nadziemnych i 1 podziemnej - nie można wykluczyć, iż może dochodzić

do ograniczenia nasłonecznienia w budynkach sąsiednich, co potwierdza sam projektant, choć według niego nie ma to charakteru znaczącego. Dodatkowo projektant nie stwierdził, aby budynki magazynowe na działce nr [...], od strony działki inwestycyjnej nie posiadały okien. Projektant nie wskazał także, że w budynkach magazynowych na działce nr [...] nie znajdują się pomieszczenia przeznaczone na czasowy pobyt ludzi, a to z kolei spełnia definicję zawartą § 4 rozporządzenia WT. Co więcej sam autor projektu, wskazał w pkt. 11.3 Projektu Zagospodarowania Terenu (str. 19), że działka nr [...], znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ustaleń tych nie kwestionował również sam inwestor na etapie postępowania przed I instancją.

Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że jego rozstrzygnięcie zapada

w chwili, gdy dla terenu inwestycji - jak również terenów sąsiadujących z inwestycją - wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: "plan miejscowy"), przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z dnia 27 stycznia 2026 r. Na mocy powyższej uchwały obszar działki nr [...] znalazł się w terenie elementarnym oznaczonym symbolem "[...]U", który dopuszcza realizację budynków usługowych do wysokości 15 m. Natomiast w przypadku działki nr [...], należącej

do odwołującego, plan miejscowy dopuszcza zabudowę usługową o maksymalnej wysokości zabudowy do 10 m. Oznacza to, że realizacja zamierzenia budowlanego na działce nr [...], w ramach przyjętych założeń projektowych - wpływa na sposób zabudowy działki odwołującego (nr [...]) - a także pozostałych działek sąsiednich

- a to z kolei przekłada się na ustalenie kręgu stron postępowania, ze względu

na możliwość wystąpienia przesłaniania bądź zacieniania budynków, znajdujących się w obszarze inwestycji. Co jednak najistotniejsze dla przedmiotowej sprawy, wejście w życie planu miejscowego oznacza, że zaprojektowany budynek nr [...], objęty decyzją WZ - ale i również i pozostałe dwa planowane na działce nr [...] budynki, pozostające w sferze założeń projektowych - nie spełniają norm wysokościowych określonych w planie miejscowym.

W ocenie organu odwoławczego, zaistniała sytuacja konfliktu między ustaleniami decyzji WZ a obowiązującym planem miejscowym powoduje, że zakres zmian w przedłożonym projekcie budowanym, związanych z dostosowaniem dokumentacji do wymogów zawartych w planie miejscowym, jest na tyle istotny,

że nie może być przeprowadzony na etapie II instancji, ponieważ wiąże się

z koniecznością przeprojektowania, nie tylko koncepcji budynku nr [...], ale także

i pozostałych budynków - co de facto oznacza powstanie nowego Projektu Zagospodarowania Terenu i Projektu Architektoniczno-Budowlanego, których założenia projektowe dostosowane są aktualnie do wymogów decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższe dorowadziło organ odwoławczy do konkluzji, że w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Stąd zasadnym jest przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zgodnie

z art. 138 § 2 k.p.a.

Pismem z 13 kwietnia 2026 r. inwestor wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia

31 marca 2026 r.

W powyższym sprzeciwie zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uznanie podmiotu, który złożył odwołanie, za stronę postępowania oraz wydanie na skutek takiej kwalifikacji odwołującego się decyzji kasacyjnej

i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania, podczas gdy podmiot, który złożył odwołanie nie jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, a w konsekwencji nie posiadał statusu strony, skoro:

a) odwołujący ani organ nie ustalili takiego oddziaływania zamierzenia budowlanego, objętego decyzją na nieruchomość odwołującego się (obiektu), która ograniczałaby wbrew obowiązującym przepisom jej zabudowę (por. orzeczenie NSA II OSK 1064/24);

b) ustawodawca zmienił definicję obszaru oddziaływania ograniczając go jedynie do sytuacji, które ograniczają możliwość budowy obiektów budowlanych - tak wprost uzasadnienie do nowelizacji;

c) treść odwołania, ale i treść decyzji nie wskazuje żadnego przepisu, który uzasadniałaby złożone odwołanie tzn. przepisu, który zabraniałby realizacji obiektu zgodnie z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę, co skutkować powinno wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, a nie wydawaniem decyzji kasacyjnej, realnie bowiem decyzja kasacyjna wydana została w wyniku odwołania złożonego przez podmiot, który nie był stroną w sprawie.

2. art. 138 § 2 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 10b ust. 1 Prawa budowalnego, poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę

do ponownego rozpoznania z powodów niezawartych w odwołaniu, podczas gdy nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzja organu I instancji nie była wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie było żadnej potrzeby wyjaśniania zakresu sprawy, a nadto stosownie do treści art. 10b ust. 1 Prawa budowlanego organ związany był zarzutami przedstawionymi w odwołaniu,

a dodatkowo:

1) odwołujący w ogóle nie był stroną, nie był więc uprawniony do uruchomienia trybu instancyjnej kontroli nad decyzją I instancji - o czym detalicznie w zarzucie zawartym w pkt 1 powyżej;

2) nie było i nie ma żadnego powodu do przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, skoro:

i. projektant oświadczył w treści projektu - co organ cytuje w treści decyzji,

że projektowana zabudowa nie zacienia i nie przesłania nieruchomości odwołującego w sposób odbiegający od norm i przepisów prawa;

ii. oświadczenie projektanta jest zatem dowodem złożonym w sprawia, które organ

w sposób oderwany od logiki rozumienia ocenia;

iii. odwołujący w ramach sformułowanych zarzutów i ich uzasadnienia nie przedstawił żadnego zarzutu odnoszącego się do zacieniania lub przesłaniania, co skutkować powinno wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania - z racji na brak przymiotu strony po stronie odwołującego, a nie wydawaniem decyzji kasacyjnej zmierzającej

do ustalenia okoliczności nie podnoszonych przez odwołującego się i rozstrzygniętych przez projektanta, a ewentualnie – skutkować powinno wezwaniem przez organ do przedstawienia dodatkowej informacji o zacienianiu/przesłanianiu skoro jedynie ta informacja pozostawała wątpliwa dla organu II instancji;

3. art. 138 § 2 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. w zw. art. 65 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), poprzez:

1) całkowite zignorowanie zasady trwałości decyzji administracyjnych, tj. decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

2) zignorowanie instytucji wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy, opisanej przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym,

podczas gdy:

1) decyzja o warunkach zabudowy, stanowiąca bazę dla decyzji organu I instancji, jest decyzją ważną i pozostającą w obrocie na dzień wydania przez organ II instancji decyzji objętej sprzeciwem;

2) organ II instancji z racji na art. 16 §1 k.p.a. i zasadę trwałości decyzji administracyjnych jest związany decyzją o warunkach zabudowy;

3) żaden przepis prawa nie upoważnia organu II instancji do dowolnego negowania regulacji art. 16 §1 k.p.a. i zasady trwałości;

4) ustawodawca w treści art. 65 u.p.z.p. przewidział tryb usuwania z obrotu decyzji

o warunkach zabudowy w przypadku braku ich zgodności z planem miejscowym;

co oznacza, że w żadnym z dostępnych organowi II instancji scenariuszy nie ma ignorowania decyzji o warunkach zabudowy, a w tym nie ma pomijania trybu usuwania tych decyzji z obrotu przewidzianego przez ustawodawcę.

Wskazując na powyższe pełnomocnik inwestora wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz - stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. - o wskazanie organowi II instancji na konieczność umorzenia postępowania odwoławczego z racji na brak przymiotu strony w statucie podmiotu, który złożył odwołanie.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu sprzeciwu.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalanie wskazując w szczególności, że organ II instancji nie znalazł podstaw do wykluczenia Spółdzielni z kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

W uzupełnieniu sprzeciwu z 14 kwietnia 2026 r. pełnomocnik inwestora wniósł o wnikliwe zbadanie statusu strony w przypadku odwołującego. Podkreślono,

iż inwestor ma prawo do oczekiwania od organów należytej wnikliwości przy badaniu statusu stron.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej przywoływana jako: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W myśl art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

W świetle powyższych przepisów, podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny.

Nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego, których skutkiem było wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy

II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana na podstawie ustawy z dnia

7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

W świetle cytowanych regulacji, wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1166/20).

Co więcej, jak wynika wprost z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego, gdyż rozstrzygnięcia wymaga kwestia "konfliktu między ustaleniami decyzji WZ a planem miejscowym", który co warto podkreślić wszedł w życie już po wydaniu decyzji przez organ I instancji.

Rozpatrując sprzeciw w pierwszej kolejności warto dostrzec, iż na etapie postępowania przed organem I instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego, organ nakładał na inwestora dwukrotnie stosownymi wezwaniami, obowiązek usunięcia nieprawidłowości złożonych dokumentów. Inwestor dokonywał oczekiwanych przez organ architektoniczno-budowlany uzupełnień dokumentacji. Na powyższym etapie organ administracji architektoniczno-budowlanej ustalił też krąg stron postępowania.

Przedłożona przez inwestora dokumentacja została przez organ I instancji uznana za sporządzoną zgodnie z przepisami Prawa budowalnego oraz rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz w zgodzie z decyzją o warunkach zabudowy, co stanowiło podstawę wydania w dniu 18 grudnia 2025 r. decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Po doręczeniu decyzji zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę stronom ustalonym przez organ I instancji, została ona zaskarżona przez Spółdzielnię. Przy czym inwestor kwestionuje status Spółdzielni

jako strony postępowania o pozwolenie na budowę, a tym samym jej uprawnienie

do skutecznego wniesienia odwołania.

W badanej sprawie Wojewoda niespornie ustalił, że teren działki inwestycyjnej od wschodu graniczy z działką nr [...], zabudowaną budynkami magazynowymi, stanowiącą przedmiot własności odwołującej się Spółdzielni.

Organ odwoławczy prawidłowo też wyjaśnił, że w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę interes prawny strony ustala się w oparciu o art. 28 Prawa budowlanego. Zgodnie z powyższym przepisem, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści

lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z brzmienia przedmiotowego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że stroną postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę jest inwestor, czyli podmiot, który złożył wniosek o wydanie pozwolenia. Stronami postępowania są również właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony

w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Prawidłowym jest też ustalenie organu odwoławczego, że w aktualnym stanie prawnym dla przypisania statusu strony podmiotowi innemu, niż inwestor wymagane jest wykazanie konkretnych ograniczeń co do możliwości zabudowy terenu sąsiedniego.

Badając zarzuty odwołania organ doszedł do konkluzji, iż wprawdzie przy granicy terenu inwestycyjnego z działką Spółdzielni powstanie kondygnacja podziemna wraz z murem oporowym nad garażem podziemnym, jednak w aktualnie obowiązujących przepisach brak jest minimalnych wymogów odległościowych

dla podziemia, o ile nie wystaje ono ponad grunt. Pozwala to na sytuowanie podziemnych części budynku bezpośrednio przy granicy działki, o ile cały obiekt znajduje się poniżej poziomu terenu. Podobna sytuacja jest z murem oporowym, który nie jest budynkiem a budowlą, zatem nie wymaga spełnienia norm odległościowych określonych rozporządzeniu. Z tej przyczyny uznano za nietrafioną argumentację Spółdzielni dotyczącą wpływu planowanych głębokich wykopów, związanych z budową kondygnacji podziemnej, na budynki znajdujące się w jej nieruchomości.

Zatem w powyższym zakresie organ odwoławczy niewątpliwie nie dopatrzył się ograniczeń co do możliwości zabudowy terenu Spółdzielni. Za nieuprawnione uznano też zarzuty Spółdzielni, dotyczące braku uzgodnienia decyzji o pozwoleniu na budowę z zakresie konieczności uzgadniania projektu decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie dotyczącym budynku starego kościoła, znajdującego się na działce stanowiącej własność Spółdzielni.

Zatem w istocie podstawą uznania statusu strony Spółdzielni było stwierdzenie organu odwoławczego, że "w badanym przypadku mamy do czynienia więc z sytuacją, nie można wykluczyć, iż może dochodzić do ograniczenia nasłonecznienia w budynkach sąsiednich".

W ocenie Sądu, tak poczynionych wyjaśnień, opartych na ustaleniu zawierającym zresztą podwójną hipotetyczność, nie sposób uznać za wystarczające dla uznania, iż zostały wykazane/stwierdzone konkretne ograniczenia co do możliwości zabudowy terenu. Tymczasem stwierdzenie takich ograniczeń, jak zresztą trafnie dostrzegł organ odwoławczy w swojej decyzji, warunkuje możliwość czynnego udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę innych podmiotów niż inwestor. Przy czym nie sposób się w tym zakresie zgodzić ze stanowiskiem inwestora, iż organ odwoławczy nie był władny badać sprawy w zakresie wykraczającym poza zarzuty odwołania. Jak już wskazano powyżej, podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie. O ile zarzuty odwołania pozwalają odczytać w czym wadliwości decyzji dopatruje się podmiot wnoszący odwołanie, to powyższe nie zwalnia organu odwoławczego od ponownej weryfikacji sprawy w jej całokształcie. Tak wąskie jak przedstawione w sprzeciwie rozumienie roli organu odwoławczego, nie daje się pogodzić z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W przypadku, gdy organ z urzędu dostrzegł możliwość zaistnienia negatywnych skutków dla nieruchomości Spółdzielni, z uwagi na nasłonecznienie/przesłanianie nieruchomości, winien był wnikliwie i w poddający się ocenie sposób, zbadać wpływ projektowanej inwestycji na nieruchomość Spółdzielni w tym zakresie. Warto odnotować, iż hipotetyczność rozważań organu odwoławczego w omawianej części jest tym bardziej dostrzegalna, jeśli zważyć, iż Spółdzielnia niewątpliwie znając sposób zagospodarowania swojej działki i znajdujące się na niej obiekty, nie podnosiła zarzutu zacienienia lub przesłaniania jej budynków. Nie podnosiła też, aby w budynkach magazynowych na działce nr [...] znajdowały się pomieszczenia przeznaczone na czasowy pobyt ludzi.

Na marginesie, mając na względzie argumentację organu odwoławczego

w powyższym zakresie, warto też odnotować, iż przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają własnej, ścisłej definicji "budynku magazynowego". W praktyce architektoniczno-budowlanej oraz w orzecznictwie przedmiotowa definicja opiera się na Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB). Budynki magazynowe klasyfikuje się w grupie PKOB 1252 (zbiorniki, silosy i budynki magazynowe).

O klasyfikacji decyduje funkcja dominująca: jest to budynek niemieszkalny, którego podstawowym przeznaczeniem jest gromadzenie, przechowywanie i ochrona towarów, surowców lub sprzętu. Wprawdzie w budynku magazynowym mogą znajdować się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi (zarówno stały,

jak i czasowy), jednak powyższa kwestia powinna być badana w odniesieniu

do konkretnego budynku i sposobu jego wykorzystania.

W ocenie Sądu, poczynienia przez organ odwoławczy ustaleń co do sposobu wykorzystania budynków magazynowych Spółdzielni oraz dalej, w razie potwierdzenia, iż służą one czasowemu lub stałemu pobytowi ludzi, weryfikacja ich nasłonecznienia/zacieniania/przesłaniania, nie sposób uznać za wykraczające poza zakres postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. W szczególności, organ był uprawniony do wezwania odwołującej się Spółdzielni do przedstawienia wyjaśnień lub stanowiska co do sposobu wykorzystania jej budynków magazynowych, w tym w zakresie ich wykorzystania na stały lub czasowy lub stały pobyt ludzi. Dopiero potwierdzenie, iż takie wykorzystanie ma miejsce, powinno być punktem dalszych czynności wyjaśniających organu odwoławczego, w tym ewentualnego wezwania inwestora do przedstawienia stanowiska lub odpowiednich dokumentów lub analiz, pozwalających zweryfikować oddziaływanie na nieruchomość Spółdzielni. Podobnie, jeśli dokumentacja opracowana przez projektanta nie pozwalała zweryfikować należycie wnikliwie takich okoliczności, jak "znikome oddziaływanie", to organ odwoławczy był władny do podjęcia czynności niezbędnych do należycie wnikliwej weryfikacji okoliczności istotnych w sprawie.

Tymczasem, w badanej sprawie, brak jest jakichkolwiek ustaleń czy nawet rozważań organu odwoławczego w ww. zakresie. Dokonana w omawianej części ocena organu odwoławczego jawi się zatem jako przedwczesna i nieznajdująca potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Powyższe uchybienie ma tym bardziej doniosłe znacznie, że stało się podstawą dalszych wniosków organu odwoławczego co do konieczności badania przedłożonych przez inwestora koncepcji pod kątem aktualnie uchwalonego planu miejscowego. Tymczasem w kontekście wejścia w życie planu miejscowego warto odnotować, iż decyzja organu I instancji została wydana w dniu 18 grudnia 2025 r. Spółdzielnia, zgodnie z ustaleniem organu odwoławczego, wniosła odwołanie w dniu 19 stycznia 2026 r. Natomiast uchwała nr [...] Rady Miasta S. z dnia 27 stycznia 2026 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" w S., weszła w życie w dniu 26 lutego 2026 r. Zatem skoro to po wniesieniu odwołania doszło do wejścia w życie aktu prawa miejscowego, mającego znaczenie dla sposobu zabudowy i zagospodarowania działki inwestycyjnej i sąsiednich, stwierdzenie takiej okoliczności powinno być przyczynkiem do szczególnie wnikliwej weryfikacji statusu strony u wnoszącego odwołanie podmiotu. W realiach badanej sprawy nieuprawnione przyznanie statusu strony podmiotowi, który wniósł odwołanie, pociągałoby bowiem za sobą bowiem daleko idące skutki dla inwestora. Nie można bowiem nie dostrzegać, iż to dopiero stwierdzenie uprawnionego wniesienia odwołania skutkuje tym, iż decyzja o pozwoleniu na budowę przed wejściem w życie planu miejscowego nie uzyskałaby statusu ostateczności. Wobec jednoznacznej treści art. 65 u.p.z.p., miałoby to też taki skutek, iż organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy byłby zobowiązany do stwierdza jej wygaśnięcia, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Powyższej zasady nie stosuje się jednak, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, upłynął termin na wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy lub wnioskodawca zgłosił budowę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Nieuprawnione przyznanie statusu strony dla odwołującej Spółdzielni powodowałoby tym samym nieakceptowalne w demokratycznym państwie prawa skutki dla właściciela nieruchomości, legitymującego się stosownymi aktami administracyjnymi (decyzją o warunkach zabudowy oraz powiązanym z nią pozwoleniem na budowę).

Tym samym, mając na względzie brak należytego zbadania statusu strony u podmiotu wnoszącego odwołanie nie sposób uznać aby organ odwoławczy wykazał, iż odwołanie podlegało merytorycznemu rozpatrzeniu a także, że decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stąd należało uznać, iż organ odwoławczy, wydając skarżoną sprzeciwem decyzję, naruszył art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody.