Opłata za pas drogowy według harmonogramu spółki. Sąd oddalił sprzeciw

Decyzją z 27 maja 2026 r., nr [...], działając na podstawie

art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w P., od decyzji Wójta Gminy K. z dnia 23 grudnia 2025 r. znak [...] w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogi gminnej,

dz. nr [...] obręb ewidencyjny D. , gm. K., w celu wykonania sieci telekomunikacyjnej linii kablowej wraz z przyłączami i infrastrukturą towarzyszącą, orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy, wnioskiem złożonym w dniu 23 grudnia 2025 r. Spółka A. S.A. z siedzibą w P. wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi gminnej, dz. nr [...], [...], [...], [...] obręb ewidencyjny D. , gm. K. w celu wykonania sieci telekomunikacyjnej linii kablowej wraz z przyłączami i infrastrukturą towarzyszącą. Planowany okres realizacji robót od 24.12.2025 r. do 16 stycznia 2026 r. Planowana powierzchnia zajęcia pasa drogowego 643 m2.

Kwestionowaną odwołaniem decyzją, Wójt Gminy K. zezwolił na zajęcie pasa drogowego dz. nr [...], [...], [...], [...] w celu wykonania sieci telekomunikacyjnej linii kablowej wraz z przyłączami i infrastrukturą, określając zajęcie oznaczonych powierzchni, we wskazanych w decyzji terminach. Organ ten nałożył też na stronę obowiązek związany z zajęciem pasa drogowego oraz ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości: 1.111,80 zł.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem, strona wniosła odwołanie do SKO w K. domagając się uchylenia decyzji organu I instancji z dnia 23 grudnia

2025 r. znak [...] w części, tj. w zakresie pkt 1. lit. a) oraz w zakresie pkt 2.10) decyzji i w tym zakresie orzeczenie zgodnie z wnioskiem strony o zajęcie pasa drogowego z dnia 23 grudnia 2025 r., w szczególności z pełnym uwzględnieniem harmonogramu zajęcia pasa drogowego oraz określenie wynikającej z tego zajęcia prawidłowej opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Spółka podnosiła w szczególności, że wraz z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego złożyła szczegółowy harmonogram zajęcia pasa drogowego,

ze wskazaniem zajęcia poszczególnych elementów pasa drogowego, w ściśle określonych datach. Istotne jest przy tym to, że w harmonogramie strona jednoznacznie określiła jakie powierzchnie określonych elementów pasa drogowego będą zajmowane w ściśle określonych datach. Pomimo dokładnego określenia przez stronę jakie powierzchnie, jakich elementów pasa drogowego będą zajmowane

w określonych datach, organ wydając kwestionowaną decyzję nie uwzględnił wniosku strony i w sposób dużo bardziej ogólnikowy - niż wynika to z przedstawionego przez stronę harmonogramu - połączył powierzchnie elementów pasa drogowego i określił ich zajętość w okresach przypisanych dla poszczególnych etapów, wskazanych w decyzji. Skutkiem działania organu było zatem określenie większej powierzchni zajętości poszczególnych elementów pasa drogowego w dłuższych okresach czasu, co z kolei skutkowało ustaleniem wyższej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Organ tym samym w sposób błędny i niezgodny z prawem – wbrew jednoznacznemu i udokumentowanemu wnioskowi strony - nieprawidłowo ustalił w kwestionowanej decyzji zakres zajęcia elementów pasa drogowego w danym okresie czasu.

Zdaniem strony, organ wbrew jednoznacznemu i udokumentowanemu wnioskowi strony, nałożył na nią zawyżoną opłatę za zajęcie pasa drogowego. Gdyby organ w całości uwzględnił wniosek strony i ustalił zajętość pasa drogowego, zgodnie ze wskazanym przez stronę harmonogramem, to opłata za zajęcie pasa drogowego wskazana w ust. 2 pkt 10) decyzji powinna być niższa i wynosić 128,60 złotych. Organ nie wskazał też w uzasadnieniu do kwestionowanej decyzji żadnego wyjaśnienia dlaczego nie uwzględnił w całości wniosku strony i wydając kwestionowaną decyzję nie zastosował szczegółowego harmonogramu zajęcia pasa drogowego.

Rozpatrując powyższe odwołanie Kolegium, po przywołaniu mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j Dz.U. z 2025 r., poz. 889, zwanej dalej: "u.d.p.") wyjaśniło,

że uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bądź odmowy udzielenia takiego zezwolenia, następuje w drodze decyzji, która ma charakter uznaniowy. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Prowadząc postępowanie w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, organ powinien w miarę możliwości, w danym stanie faktycznym i prawnym, uwzględnić słuszny interes strony zwracającej się o zezwolenie. Interes indywidualny strony nie jest tu interesem nadrzędnym i nie może stać w sprzeczności z ogólnym interesem, którego przejawem jest ochrona pasa drogowego. Zezwolenie na zajęcie tego pasa jest możliwe wyłącznie, gdy interes indywidualny jest szczególny, to jest zasługuje na większą ochronę, niż interes ogólny - ochrona pasa drogowego. Zarządca drogi musi zatem ocenić, czy można odstąpić od zasady ochrony pasa drogowego, gdyż możliwość ingerencji w pasie drogowym pozostaje bardzo ograniczona i może mieć miejsce tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, przy czym korzyści wnioskującego o wydanie decyzji nie są jedyną wartością chronioną w ramach postępowania administracyjnego.

Analizując akta sprawy Kolegium doszło do przekonania, że decyzja organu

I instancji ostać się nie może. Organ odwoławczy nadmienił, iż jako organ II instancji jest powołany do merytorycznego rozpoznania sprawy i wszelkie uchybienia organu

I instancji, które nie dotyczą uchybienia przepisów postępowania, może naprawić

bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W ocenie Kolegium, żądanie strony odwołującej w kwestii rozstrzygnięcia zakresu robót i zajęcia

elementów pasa drogowego w danym okresie czasu, świadczy o konieczności przeprowadzenia "dodatkowego postępowania", obejmującego czynności wymagające przeprowadzenia postępowania dowodowego "w całości lub w znacznej części", i to bez udziału zarządcy drogi, a dodatkowo skutkującym znacznym obniżeniem opłaty za przedmiotowe zezwolenie. Jak wskazał organ odwoławczy, zarządca drogi winien ponownie ocenić wniosek strony, zarówno co do zakresu zajęcia pasa drogowego jak i czasu tego zajęcia, i wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Pismem z 29 maja 2026 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego zarzucając jej naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, w sytuacji gdy

w sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek, uprawniających organ II instancji

do wydania decyzji kasacyjnej, odnoszącej się do całości decyzji, w szczególności

w przypadku, gdy strona nie kwestionowała całości decyzji organu I instancji, a jedynie jej część w zakresie sprowadzającym się do wysokości ustalonej w tej decyzji opłaty za zajęcie pasa drogowego, a ponadto stan faktyczny sprawy jest w całości wyjaśniony, zaś istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy organ I instancji ma swobodę w ustalaniu wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, poprzez dowolne "zaokrąglanie" lub łączenie okresów i powierzchni, w sposób odbiegający

od rzeczywistego, planowanego zajęcia pasa drogowego, wykazanego we wniosku strony o zajęcie tego pasa;

2) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 139a k.p.a., poprzez:

i. uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, a tym samym uchylenie decyzji także w części, która

nie została zaskarżona przez stronę, w sytuacji gdy uchylenie decyzji ostatecznej, zgodnie z art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a., nie może nastąpić w trybie postępowania odwoławczego przewidzianego w Dziale II Rozdziale 10 k.p.a.,

ii. uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, a tym samym uchylenie decyzji także w części korzystnej dla strony, w sytuacji gdy takie rozstrzygnięcie skutkuje pogorszeniem sytuacji strony odwołującej, a zatem stanowi naruszenie zakazu reformationis in peius, poprzez wzruszenie korzystnego dla strony rozstrzygnięcia o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego,

iii. określenie na niekorzyść strony odwołującej, wytycznych i okoliczności, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy,

a w szczególności wykroczenie poza zakres rozpatrywanej sprawy i w sposób bezpodstawny wskazanie organowi I instancji, że w sprawie powinno się rozważyć wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia na stronę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia, w sytuacji gdy odwołanie wniesione przez stronę dotyczyło jedynie części decyzji w zakresie niekorzystnego dla strony zawyżenia opłaty za zajęcie pasa drogowego (poprzez nieuwzględnienie złożonego przez stronę szczegółowego harmonogramu zajęcia pasa drogowego ze wskazaniem zajęcia poszczególnych elementów pasa drogowego w ściśle określonych datach) i nie kwestionowało wydanego przez organ I instancji zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jako takiego;

3) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 96a § 1 i 1a k.p.a. w związku z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez wskazanie w wytycznych skierowanych

do organu I instancji, że charakter sprawy (z uwagi na uznaniowość decyzji) nadaje się do mediacji, w sytuacji gdy istota niniejszej sprawy dotyczy wysokości opłaty

za zajęcie pasa drogowego, a tym samym materii, która ma związany charakter

i obliguje organ do wydania decyzji w tym zakresie zgodnie ze ścisłymi wymaganiami wynikającymi z art. 40 ustawy o drogach publicznych, a tym samym sprawa w swej istocie nie nadaje się do mediacji.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 maja 2026 r.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

W świetle powołanych przepisów, podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie

z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należą zatem: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została

z naruszeniem przepisów postępowania (czyli przepisów k.p.a. lub przepisów

o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Podkreślenia wymaga, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie

niż art. 138 § 2 k.p.a. - jest ograniczona, na mocy art. 64e p.p.s.a., wyłącznie

do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu odwoławczego dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny.

Z uwagi na treść zarzutów sprzeciwu, opartych w pierwszej kolejności

na twierdzeniach dotyczących zakresu wniesionego odwołania warto dostrzec,

iż skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła "odwołanie od decyzji Wójta Gminy K. w sprawie wydania zezwolenia

na zajęcie pasa drogowego", podnosząc zarzuty naruszenia prawa procesowego,

tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a., a także § 2 ust. 1 pkt 4) i 5) w związku z § 1 ust. 2 pkt 3) i 4) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1264), jak i podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W treści odwołania wyraźnie zarzucono skarżonemu rozstrzygnięciu nieprawidłowe ustalenie w zaskarżonej decyzji "zakresu zajęcia elementów pasa drogowego w danym okresie czasu". Spółka oświadczyła też między innymi, że "gdyby organ w całości uwzględnił wniosek strony i ustalił zajętość pasa drogowego zgodnie ze wskazanym przez Stronę harmonogramem, to treść pkt 1. lit. a) decyzji powinna wyglądać następująco (...)"

Stąd - nie tylko wobec braku wyraźnego oświadczenia odwołania, iż strona zaskarża decyzję jedynie w części, ale w szczególności z uwagi na faktyczną treść zarzutów odwołania, brak jest podstaw do uznania zasadności twierdzeń sprzeciwu jakoby decyzja organu I instancji została zaskarżona do Kolegium jedynie w części,

a organ odwoławczy wykroczył poza zakres zaskarżenia. To, że odwołująca Spółka po wyartykułowaniu zarzutów określiła, iż oczekuje zmiany wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, ujętej w pkt. 2.10) decyzji, nie zmienia faktu, iż w istocie oczekiwała zmiany oznaczonego w decyzji harmonogramu robót, a określonego w pkt 1 a). Jedynie w takim przypadku oczekiwana zmiana wysokości opłaty byłaby możliwa.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, iż istota zarzutów odwołania sprowadzała się to twierdzenia, iż organ w niedopuszczalny sposób zmodyfikował harmonogram prac przedstawiony we wniosku przez skarżącą, czego konsekwencją było zawyżenie opłaty za zajęcie pasa drogowego. Z uwagi na konstrukcję zasad zajęcia pasa drogowego, wysokość opłaty jest wypadkową powierzchni i czasu zajęcia pasa drogowego. W tym zakresie przedmiotowe zezwolenie ma charakter związany, gdyż uznaniowy charakter takiej decyzji dotyczy jedynie samej zgody na zajęcie oznaczonej powierzchni na określony czas. Trafnie w tym zakresie Kolegium wskazuje w odpowiedzi na sprzeciw, iż nie mogło w sposób związany przeliczyć opłaty dla nowych parametrów, pozostawiając jednocześnie w obrocie prawnym pierwotną zgodę na zajęcie pasa w wymiarach "zbędnych i zawyżonych".

W zakresie naruszenia zakazu reformationis in peius, poprzez wzruszenie "korzystnego dla Strony rozstrzygnięcia o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego",

nie sposób nie dostrzec, iż w następstwie decyzji organu odwoławczego strona

nie została obciążona wyższą opłatą ani nie ograniczono jej zakresu, ani też czasu dopuszczalnego zajęcia pasa drogowego. Stąd nie może być w badanym przypadku mowy o wydaniu decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, o którym mowa

art. 139 k.p.a. Także sytuacja, iż wobec okoliczności przytoczonych przez organ

I instancji w piśmie przekazującym odwołanie, Kolegium zwróciło uwagę

na "skonsumowanie" decyzji nieostatecznej o zezwoleniu na zajęcia pasa drogowego przez odwołującą, w świetle zasady art. 130 k.p.a., w żadnej mierze nie stanowi o rozstrzyganiu przez organ odwoławczy na niekorzyść strony. Powyższa kwestia ma znaczenie przy ewentualnym wydawaniu zezwolenia zgodnie z wnioskiem strony i podlega rozważeniu niezależnie od zaleceń organu odwoławczego. Co do zasady zajęcie pasa drogowego wymaga bowiem uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi, a wykonanie decyzji nieostatecznej jest możliwe jedynie jeżeli jest ona zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania (art. 130 § 4 k.p.a.), nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.), strona zrzekła się prawa do odwołania (art. 127a k.p.a.) lub decyzja jest wykonalna z mocy ustawy (art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a.). Przy czym ustawa o drogach publicznych wskazuje także okoliczności, w których zajęcie pasa drogowego jest dopuszczalne bez zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 14 u.d.p., zawarcie umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. u.d.p.).

Brak jest też podstaw do twierdzenia jakoby organ odwoławczy w swojej decyzji nakazał przeprowadzenia mediacji w niniejszej sprawie, gdyż wskazanie

na obowiązywanie art. 96a § 1a k.p.a., w żadnej mierze nie nakłada na organ I instancji takiego obowiązku w rozpatrywanej sprawie.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie wyraził żadnego poglądu prawnego ani nie sformułował wytycznych, które nakazywałyby organowi I instancji pogorszenie sytuacji prawnej czy finansowej skarżącej. Natomiast - w ocenie Sądu - Kolegium wskazało na konieczność prowadzenia postępowania

w części wykraczającej poza zakres postępowania odwoławczego i tym samym wydania decyzji o charakterze kasacyjnym.

Mając powyższe na względzie Sąd doszedł do przekonania, że kwestionowaną sprzeciwem decyzją organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., a uchybienia w postępowaniu organu I instancji nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., gdyż takie działanie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.