Kominek i piec c.o. na jednym przewodzie dymowym. Sąd oddalił sprzeciw od uchylenia nakazu

Decyzją z 21 maja 2026 r., nr [...] Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej: "organ odwoławczy", "ZWINB"), po rozpatrzeniu odwołania R. S., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: "organ I instancji") z 29 maja

2024 r., znak: [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy, decyzją z 29 maja 2024 r., organ I instancji,

na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nakazał M.

i R. S. odłączyć niezwłocznie kominek z zamkniętym wkładem kominkowym, w lokalu mieszkalnym w G. [...], od kominowego przewodu dymowego, do którego w pomieszczeniu piwnicznym przyłączony jest kocioł c.o.

na paliwo stałe, dostarczający energię cieplną i c.w.u. do lokalu mieszkalnego W. K. zam. G. [...], gm. C., gdyż przyłączenie kominka z zamkniętym wkładem kominkowym, do przewodu kominowego, do którego, w pomieszczeniu piwnicznym był już przyłączony kocioł c.o. na paliwo stale, jest niezgodne z § 132 ust. 3 i § 145 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.). Organ I instancji nakazał też zobowiązanym zamurować szczelnie i otynkować otwór w przewodzie dymowym, w miejscu podłączenia kominka w lokalu nr [...], w celu doprowadzenia przewodu dymowego, do którego w pomieszczeniu piwnicznym podłączony jest kocioł c.o., dostarczający energię cieplną i c.w.u. do lokalu nr [...], do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł R. S.. Odwołujący zarzucił organowi I instancji wadliwą ocenę materiału dowodowego oraz dokonanie ustaleń sprzecznych z tym materiałem, oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wskazał także na brak zakończenia sprawy nr [...] oraz usunięcie podłączenia kotła na paliwo stałe z kanału dymnego przynależnego do lokalu mieszkania nr [...].

Po przywołaniu przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz po opisaniu przebiegu postępowania poprzedzającego wydanie powyższego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie organ I instancji prowadził postępowanie w oparciu o niewłaściwy przepis, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowalnego, podczas gdy powinien prowadzić je w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego, oraz pominął istotne okoliczności występujące w sprawie, a także nie zebrał materiału dowodowego uzasadniającego nakaz odłączenia spornego kominka od przewodu dymowego.

ZWINB wyjaśnił, że nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia

na budowę instalowanie kominka oraz instalowanie kotła na paliwo stałe, a ponadto zmiana sposobu użytkowania piwnicy na kotłownię obecnie wymaga zgłoszenia

na podstawie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że w przypadku obu urządzeń inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę. W przypadku zmiany sposobu użytkowania piwnicy, właściciel lokalu nr 2 nie uzyskał także pozwolenia na zmianę oraz nie dokonał zgłoszenia właściwemu organowi.

Organ odwoławczy nadmienił, że kocioł centralnego ogrzewania

na paliwo stałe nie służy do przesyłu ciepła, lecz do jego wytwarzania, zatem na mocy art. 28 Prawa budowalnego jego zainstalowanie wymaga pozwolenia na budowę.

Zdaniem ZWINB, organ I instancji przedwcześnie stwierdził, że budowla

ww. kominka naruszyła § 132 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bowiem nie ustalił czy lokal nr [...] posiada inne urządzenie ogrzewcze, nie będące kominkiem, nie ustalił kubatury pomieszczenia, w którym zainstalowany jest kominek, nie ustalił czy budynek nr [...] jest budynkiem innym niż budynek niski, nie ustalił jakie parametry ma sporny przewód kominowy, jaka jest nominalna moc kominka, a zatem czy do ww. urządzenia możliwe jest doprowadzenie wymaganego dopływu powietrza. Nie zbadał również przepisów prawa miejscowego, w tym o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazano, iż z akt postępowania wynika, że podłączenie do spornego przewodu w piwnicy pieca c.o., dla potrzeb lokalu nr [...], było samowolne. Powyższe potwierdza opinia kominiarska. Nadto w okresie wykonania powyższych robót

(2001 rok) montaż instalacji centralnego ogrzewania wraz z kotłem c.o.

na paliwo stałe oraz zmiana sposobu użytkowania piwnicy na kotłownię, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto z opinii kominiarskiej wynika, że montaż przedmiotowego kotła był niezgodny z przepisami, powodując zagrożenie dla życia ludzkiego. Mistrz kominiarski wskazał bowiem jednoznacznie, że zagrożenie

to występuje z uwagi na podłączenie właściciela lokalu nr [...], pieca c.o. do tego samego przewodu, który obsługiwał piec kaflowy w lokalu nr [...]. Lokal ten stanowi obecnie własność M. i R. S., którzy podłączyli w miejscu pieca kaflowego sporny kominek.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji powinien prowadzić postępowania w stosunku do obu wyżej wymienionych samowoli budowlanych, w toku których powinien wyjaśnić czy i które z wykonanych robót - zainstalowanie kominka

w miejscu podłączenia pieca kaflowego, czy budowa kotła c.o. wraz ze zmianą sposobu użytkowania piwnicy - nadają się do legalizacji, również w kontekście wykazania się przez poszczególnych właścicieli lokali prawem do dysponowania spornym przewodem kominowym.

Pismem z 13 czerwca 2026 r. pełnomocnik W. K. (dalej: "skarżący") wywiódł sprzeciw od decyzji ZWINB z 21 maja 2026 r., zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu błąd w ustaleniach faktycznych polegający na:

a) nieprawidłowym przyjęciu, że organ I instancji naruszył art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że organ I instancji prowadził postępowanie w oparciu

o ten przepis, wskazując go jako niewłaściwy, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy organ I instancji od początku prowadził postępowanie

na prawidłowej podstawie prawnej, a w decyzji organu I instancji z 9 lutego 2026 r., [...] jest wskazany art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego;

b) pominięciu, że zamontowanie kotła c.o. w pomieszczeniu technicznym stanowi klasyczne ogrzewanie etażowe, które nie stanowi zmiany użytkowania tego pomieszczenia na kotłownię, a jedynie pełni dodatkową funkcję lokalizacji źródła ciepła;

c) pominięciu, że R. S. dysponuje we własnym mieszkaniu piecami oraz kominkiem podłączonym do wspólnego kanału dymowego, a skarżący nie ma innej alternatywnej możliwości i korzysta z kanału dymowego będącego przedmiotem sporu;

d) pominięciu, że w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w C., od około

30 lat nie ma pieców kaflowych, a istnieje tylko c.o., które zasilane jest z kotła na paliwo stałe w pomieszczeniu technicznym w piwnicy, przyłączonego do kanału dymowego

w piwnicy, do którego R. S. podłączył kominek;

e) pominięciu, że M. i R. S. wyrazili ustną zgodę na takie rozwiązanie

w obecności świadka K. K., a następnie po kilku dniach się z tego wycofali;

f) pominięciu, że podczas kontroli organu I instancji, M. i R. S.

w obecności inspektora R. S. nie wyrażali zgody na inne rozwiązania w zakresie wykorzystania przez skarżącego przewodu kominowego, którego oni nie wykorzystują;

g) pominięciu, że skarżący poniósł do tej pory ogromne koszty w związku z zakupem

i montażem kotła c.o. w pomieszczeniu technicznym w piwnicy.

Skarżący zarzucił także naruszenie:

a) art. 71 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego z uwagi na uznanie, że umieszczenie kotła c.o. w pomieszczeniu technicznym w piwnicy stanowi zmianę sposobu użytkowania tego pomieszczenia na kotłownię, w sytuacji gdy umieszczenie kotła c.o.

w pomieszczeniu technicznym w piwnicy nie stanowi zmiany sposobu użytkowania,

w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego;

b) art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędne wskazanie, że skarżący winien uzyskać pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy samo zamontowanie lub wymiana kotła w istniejącym pomieszczeniu technicznym (piwnicy) budynku wielorodzinnego,

nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej, instalacja centralnego ogrzewania oraz montaż urządzeń grzewczych wewnątrz użytkowanego budynku stanowią montaż lub remont urządzeń budowlanych;

c) art. 29 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, że instalacja centralnego ogrzewania oraz montaż urządzeń grzewczych wewnątrz użytkowanego budynku stanowią montaż lub remont urządzeń budowlanych, a prace te są całkowicie zwolnione z formalności urzędowych.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej sprzeciwem decyzji w całości.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

W świetle powołanych przepisów, podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie

z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należą zatem: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została

z naruszeniem przepisów postępowania (czyli przepisów k.p.a. lub przepisów

o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Podkreślenia wymaga, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie

niż art. 138 § 2 k.p.a. - jest ograniczona, na mocy art. 64e p.p.s.a., wyłącznie

do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu odwoławczego dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny.

Postępowanie, w toku którego zapadła skarżona decyzja zostało wszczęte przez powiatowy organ nadzoru budowalnego po uzyskaniu od Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego informacji, iż dopatrzył się on nieprawidłowości zagrażających zdrowiu i życiu mieszkańców budynku. Powyższe wynikało z protokołu kominiarskiego, w którym stwierdzono nieprawidłowości w postaci braku wentylacji nawiewnych

w lokalach i piwnicach oraz wentylacji wywiewnych w piwnicach, gdzie występują kotły c.o. Stwierdzono też, że w przewodzie kominowym, do którego podłączony jest kocioł na paliwo stałe, w piwnicy należącej do lokalu nr [...], został podłączony kominek w lokalu nr [...], powodując zakłócenia ciągu kominowego.

Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w budynku, w dniu 30 września

2023 r., stwierdzono w szczególności, że do przewodu kominowego

w pomieszczeniach piwnicznych podłączony jest piec na paliwo stałe, zaś na parterze kominek z zamkniętym paleniskiem, w miejscu pierwotnie istniejącego pieca kaflowego. Zarówno w pomieszczeniu z kotłem, jak i w mieszkaniu, gdzie znajduje się kominek nie ma wentylacji nawiewno-wywiewnej.

Organ zgromadził ponadto:

1. protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych, z 7 sierpnia 2001 r.,

w którym stwierdzono samowolne podłączenie pieca c.o. etażowego, lokali nr [...]

i [...] oraz wskazano, że podłączenie pieca z mieszkania nr [...] stwarza zagrożenie życia,

2. informację mistrza kominiarskiego z 7 sierpnia 2021 r., w której stwierdzono dużą nieprawidłowość w podłączeniu pieca c.o. dla mieszkania nr [...], z uwagi na to,

że piec jest podłączony do pionu nr [...], w którym jest podłączony piec kaflowy

oraz oceniono, że podłączenie to jest niezgodne z przepisami i stanowi zagrożenie życia ludzkiego,

3. zawiadomienie PINB w G. z 10 października 2001 r.,

znak: [...] o wszczęciu postępowania w sprawie: "kominów w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na nieruchomości położonej w [...] posiadających nieodpowiedni stan techniczny".

Powyższa dokumentacja legła u podstaw decyzji organu I instancji, który nadmienił, iż rozstrzyga sprawę w sytuacji, w której strony postępowania

nie porozumiały się co do tego - kto odłączy się od przewodu kominowego dymowego, który może być wykorzystywany tylko przez jedną z nich.

Organ I instancji uznał, że wykonane przez R. i M. S. roboty, polegające na przyłączeniu kominka w ich lokalu mieszkalnym, na parterze budynku, do kominowego przewodu dymowego, do którego w pomieszczeniu piwnicznym skarżącego przyłączony jest kocioł c.o. na paliwo stałe, nie odpowiadają obowiązującym przepisom. Zdaniem organu, wykluczone jest usankcjonowanie tego stanu i daje to organowi nadzoru budowlanego materialnoprawną podstawę

do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7

w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy w następstwie odwołania, dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy

w uprawniony sposób uznał, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia. W szczególności uprawniony był wniosek, iż rozstrzygnięcie powinno zostać wydane po ustaleniu czy każde z urządzeń, tj. piec c.o. oraz kominek, zostały przyłączone do przewodu kominowego w sposób zgodny z prawem oraz czy ewentualnie możliwa jest legalizacji wykonanych robót.

Także w ocenie Sądu, organ nadzoru budowalnego przed władczym rozstrzygnięciem sprawy powinien w szczególności ustalić czy montaż poszczególnych urządzeń wymagał pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, oraz

czy takie ewentualne obowiązki zostały prawidłowe wykonane. Dopiero kompleksowe i należycie wnikliwe rozważenie powyższych kwestii może stanowić podstawę sformułowania nakazów skierowanych do stron lub strony postępowania. Takich rozważań organ I instancji w badanej sprawie nie poczynił, gdyż ograniczył się w istocie do weryfikacji ostatnio podłączonego do komina urządzenia.

W ocenie Sądu, niezbędne do wydania rozstrzygnięcia ustalenia wykraczają

w realiach badanej sprawy poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, do którego prowadzenia uprawniony jest organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

W tym miejscu, w zakresie zarzutów sprzeciwu dotyczących istnienia podstaw do wykonania robót związanych z lokalem skarżącego, należy dostrzec, iż rolą organu nadzoru budowalnego w toczącym się postępowaniu było zweryfikowanie legalności poszczególnych urządzeń w związku z uprawdopodobnionym zagrożeniem życia i zdrowia mieszkańców budynku z uwagi na braki w wentylacji nawiewno-wywiewnej oraz zakłócenia ciągu kominowego. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której organ administracji powziąwszy wiedzę o tego rodzaju wadach w funkcjonowaniu instalacji kominowej i ryzyku dla zdrowia i życia ludzi, ogranicza się do weryfikacji jedynie ostatnio podłączonego urządzenia i nie weryfikuje czy wcześniej podłączone urządzenie zostało wykonane z zachowaniem wymogów ze stosownych przepisów. W takim przypadku nie ma bowiem pewności czy wykonanie nakazu nałożonego tylko na jednego z użytkowników komina przez podmiot, na który nałożono obowiązki, doprowadzi do prawidłowego funkcjonowania przewodu kominowego, eliminując stwierdzone zagrożenia.

Co do innych twierdzeń sprzeciwu, jak już wskazano na wstępie,

w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem zakres postępowania sądowoadministracyjnego jest ograniczony. Stąd szczególnie z uwagi na opisane wyżej braki w postępowaniu dowodowym, nie jest rolą Sądu dokonywanie

na aktualnym etapie postępowania oceny czy montaż oraz przyłączenie pieca c.o. dla lokalu wnoszącego sprzeciw wymagały uzyskania pozwolenia na budowę

lub zgłoszenia oraz czy został on wykonany zgodnie z prawem. Przy czym jest oczywistym, że nielegalnie podłączone urządzenie nie może ograniczać korzystania z instalacji kominowych uprawnionym podmiotom. Natomiast argumentacja sprzeciwu dotycząca legalności i prawidłowości w zakresie podłączenia pieca c.o. do przewodu kominowego oraz ewentualne dowody potwierdzające zasadność twierdzeń strony wnoszącej sprzeciw mogą być podnoszone w toku postępowania administracyjnego. W takim przypadku będą one mogły być poddane weryfikacji przez organy administracji w postępowaniu administracyjnym, w którym będą mogły uczestniczyć także inne strony. Warto bowiem podkreślić, iż w postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem, innym stronom postępowania nie przysługuje status uczestników postępowania, to zaś uniemożliwia im przedstawianie swoich racji i dodatkowo ogranicza zakres kontroli sądowej decyzji kasacyjnej zaskarżonej sprzeciwem.

Jeśli chodzi natomiast o zarzuty sprzeciwu dotyczące wskazania przez organ odwoławczy jednego z naruszeń zasad prowadzenia robót budowalnych wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, to stwierdzenie czy poszczególne roboty budowalne zostały wykonane: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach – w istocie możliwe będzie dopiero po uzupełnieniu postępowania dowodowego oraz po wyjaśnieniu istotnych dla rozstrzygania okoliczności. Stąd ocena organu odwoławczego, w kontekście innych jego ustaleń, jawi się jako przedwczesna. Niemniej jednak powyższe nie daje podstaw do uchylenia decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, który w ocenie Sądu w badanej sprawie wykazał, iż zaskarżona odwołaniem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na względzie Sąd doszedł do przekonania, że kwestionowaną sprzeciwem decyzją organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., a uchybienia w postępowaniu organu I instancji nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., gdyż takie działanie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.