Spór o wznowienie pozwolenia wodnoprawnego. Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia

W dniu 21 października 2019 r. A. M. (dalej jako: "Wnioskodawca") wystąpił do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w K. z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia 19 kwietnia 2018 r., udzielającą W. R. i W. P., prowadzącym działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą [...] pozwolenia wodnoprawnego oraz ostateczną decyzją z dnia 10 sierpnia 2018 r., potwierdzającą przejęcie praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia przez następcę prawnego – [...] Spółkę z o.o. (dalej łącznie jako: "Decyzje Wodnoprawne").

W pierwotnym wniosku Wnioskodawca powołał się na ujawnienie nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które nie były znane organowi w dniu wydania decyzji, wskazując w szczególności na niezgodność objętości wód opadowych przewidzianych w pozwoleniu wodnoprawnym z objętością ścieków związanych z planowaną inwestycją. Następnie, pismem z dnia 10 lutego 2020 r., sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika, Wnioskodawca zmodyfikował swoje żądanie, wskazując jako podstawę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. pominięcie go bez własnej winy w charakterze strony postępowania.

Postanowieniem z dnia 20 lutego 2020 r. organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne, przyjmując za podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie, decyzją z dnia 8 września 2020 r., organ I instancji umorzył postępowanie, uznając, że Wnioskodawca uchybił terminowi określonemu w art. 148 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją organu II instancji z dnia 13 kwietnia 2021 r.

Powyższą decyzję Wnioskodawca zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 771/21 uchylił decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 409/22, oddalił skargę kasacyjną Spółki od ww. wyroku WSA.

W następstwie powyższych orzeczeń sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania, który w toku ponownego postępowania przeprowadził czynności wyjaśniające, w tym zwrócił się do Wnioskodawcy o przedstawienie informacji dotyczących momentu powzięcia wiadomości o wydaniu Decyzji Wodnoprawnych. Organ dokonał również analizy przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w szczególności w zakresie ustalenia, czy Wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony pierwotnego postępowania.

Decyzją z dnia 27 lutego 2026 r. organ I instancji odmówił uchylenia Decyzji Wodnoprawnych. W uzasadnieniu wskazał, że Wnioskodawcy nie przysługiwał status strony pierwotnego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Ustalił bowiem, że zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód obejmował wyłącznie działkę, na której zaplanowano realizację inwestycji, nie obejmując nieruchomości, do której tytuł prawny przysługiwał Wnioskodawcy.

Powyższe ustalenia organ oparł na analizie operatu wodnoprawnego, pozostałego materiału dowodowego oraz przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, w szczególności regulacji dotyczących ustalania kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji uznał, że nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Od powyższej decyzji Wnioskodawca wniósł odwołanie. Spółka przedstawiła natomiast stanowisko, w którym zakwestionowała zasadność zarzutów podniesionych przez Wnioskodawcę, wskazując na prawidłowość ustaleń i rozstrzygnięcia organu I instancji.

Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 3 sierpnia 2026 r., nr S.RUZ.4221.2.1.2026.MTr wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej "k.p.a.") uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia 27 lutego 2026 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (dalej jako: "Zaskarżona Decyzja").

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ II instancji wskazał przede wszystkim na niewystarczające, w jego ocenie, wyjaśnienie kręgu stron postępowania, niepełną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz niedostateczne uzasadnienie stanowiska organu I instancji. Podniósł również, że organ I instancji nie zastosował się w odpowiednim zakresie do wskazań wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 października 2021 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2025 r.

Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem organu II instancji Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sprzeciw. Wnosząc o uchylenie decyzji, zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy A. M. przysługiwałby status strony, podczas gdy badanie w tym zakresie zostało przeprowadzone zarówno w postępowaniu wszczętym pierwotnym wnioskiem A. M., jak też na etapie ostatniego postępowania prowadzonego przez organ I instancji,

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej, podczas gdy dostrzeżone przez organ II instancji naruszenia nie mają istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, w której pełne wyjaśnienie stanu faktycznego – w istotnym dla sprawy zakresie – bez szczegółowego odzwierciedlenia tych czynności w uzasadnieniu decyzji, nie daje podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej,

- art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. przez wydanie w sprawie decyzji kasatoryjnej, podczas gdy w oparciu o regulację art. 136 k.p.a. organ II instancji winien przeprowadzić postępowanie uzupełniające co do badania, a wręcz jedynie oceny zgromadzonego już materiału dowodowego w zakresie legitymacji Wnioskodawcy, a takie zaś czynności nie wykraczałyby poza dyspozycję art. 136 k.p.a.,

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę działań organu I instancji mających na celu ustalenie intencji A. M. co do kierunku podstawy wznowieniowej, wyznaczającej zakres przedmiotowego postępowania i przypisanie organowi I instancji "racjonalizowania" żądania Wnioskodawcy, podczas gdy organ I instancji jedynie zastosował się do wytycznych zawartych w wyrokach WSA z 27.10.2021 r. i NSA z 14.05.2025 r. i w oparciu o złożone wyjaśnienia nakreślił ramy przedmiotowego postępowania, jak również intencje Wnioskodawcy zostały na tyle jasno sprecyzowane, że proces "racjonalizacji" byłby zbędny,

- art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wskazanie w uzasadnieniu decyzji niewłaściwych okoliczności jakie powinien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a które to okoliczności zostały już wcześniej wyjaśnione i nie wymagają oceny po raz kolejny, czy zostały sformułowane w sposób zbyt ogólnikowy.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem, co do zasady, możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość przekazania sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Inaczej mówiąc, kontrolując legalność rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. zasadniczo Sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ocenia jedynie, czy zaistniały ustawowe przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji.

Niemniej jednak, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Powyższe jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a. jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

W konsekwencji, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać także przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć w danej sprawie zastosowanie.

Artykuł 64e p.p.s.a. nie oznacza braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Nie eliminuje też stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. O ile zatem sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej, czy też negatywnej, to jednak musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 132/19).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że wniesiony sprzeciw zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co powodowało konieczność jej uchylenia.

Analiza okoliczności niniejszej sprawy, zgromadzonego materiału dowodowego oraz argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu Zaskarżonej Decyzji prowadzi do wniosku, że organ II instancji nie wykazał wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji wydane rozstrzygnięcie stanowi nieuprawnione odstąpienie od obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym.

Podstawowym uchybieniem Zaskarżonej Decyzji jest brak wykazania, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji było dotknięte tak istotnymi brakami, których usunięcie wymagałoby ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ II instancji ograniczył się do zakwestionowania sposobu przeprowadzenia i przedstawienia oceny materiału dowodowego, nie wskazując jednocześnie konkretnych okoliczności faktycznych, które pozostały niewyjaśnione, ani dowodów, których przeprowadzenie było niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia 27 lutego 2026 r. wynika, że organ ten przeprowadził analizę operatu wodnoprawnego, zbadał charakter planowanego korzystania z wód, sposób odprowadzania wód opadowych oraz zasięg oddziaływania inwestycji, a następnie odniósł poczynione ustalenia do regulacji art. 401 ustawy – Prawo wodne. Na tej podstawie dokonał oceny, czy nieruchomość, do której tytuł prawny przysługuje Wnioskodawcy, znajduje się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, a tym samym, czy Wnioskodawcy przysługiwał interes prawny uzasadniający przyznanie mu statusu strony pierwotnego postępowania.

Nie oznacza to oczywiście, że ocena dokonana przez organ I instancji nie mogła zostać zweryfikowana przez organ odwoławczy. Organ II instancji był uprawniony do dokonania własnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w razie stwierdzenia określonych nieprawidłowości również do jego uzupełnienia. Nie był natomiast uprawniony do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wyłącznie z tego powodu, że nie podzielił stanowiska organu I instancji lub uznał, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu decyzji wymaga pogłębienia.

W szczególności organ II instancji nie wykazał, dlaczego ewentualne wątpliwości dotyczące zasięgu oddziaływania inwestycji, oceny operatu wodnoprawnego czy statusu prawnego Wnioskodawcy nie mogły zostać wyjaśnione w ramach postępowania odwoławczego. Nie przedstawił również argumentacji pozwalającej przyjąć, że zakres ewentualnych braków był na tyle rozległy, iż ich usunięcie przez organ odwoławczy prowadziłoby do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

W tym zakresie doszło również do naruszenia art. 136 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji nie rozważył bowiem w sposób należyty możliwości uzupełnienia materiału dowodowego we własnym zakresie, pomimo że zasadnicze kwestie zakwestionowane w Zaskarżonej Decyzji dotyczyły oceny dokumentów już zgromadzonych w aktach sprawy oraz interpretacji oświadczeń procesowych Wnioskodawcy. Nie wykazano zatem, aby zachodziły przeszkody uniemożliwiające wykorzystanie instrumentów procesowych przewidzianych dla organu odwoławczego.

Nieuzasadnione było również zakwestionowanie przez organ II instancji sposobu ustalenia przez organ I instancji rzeczywistego żądania Wnioskodawcy. Z akt sprawy wynika bowiem, że pierwotny wniosek z dnia 21 października 2019 r. opierał się na twierdzeniu o ujawnieniu nowych okoliczności faktycznych, natomiast w piśmie z dnia 10 lutego 2020 r., sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika, Wnioskodawca wskazał odmienną podstawę wznowienia, odwołując się do pominięcia go w charakterze strony postępowania.

Ta zmiana stanowiska miała istotne znaczenie dla określenia zakresu postępowania wznowieniowego. Organ I instancji miał zatem podstawy do uwzględnienia treści późniejszego pisma przy ustalaniu przedmiotu żądania, przy czym obowiązany był również uwzględnić całość oświadczeń Wnioskodawcy i wyjaśnić ewentualne wątpliwości dotyczące zakresu jego żądania. Organ II instancji nie wykazał jednak, jakie konkretne wątpliwości pozostały w tym zakresie niewyjaśnione ani dlaczego czynności podjęte przez organ I instancji były niewystarczające.

Istotne znaczenie ma także okoliczność, że po ponownym przekazaniu sprawy organ I instancji podjął dodatkowe czynności wyjaśniające, w tym wezwał Wnioskodawcę do przedstawienia informacji dotyczących momentu powzięcia wiadomości o wydaniu Decyzji Wodnoprawnych. Okoliczność ta powinna zostać uwzględniona przy ocenie kompletności przeprowadzonego postępowania oraz wykonania wskazań wynikających z wcześniejszych orzeczeń sądów administracyjnych.

W tym kontekście organ II instancji nie mógł poprzestać na ogólnym stwierdzeniu, że organ I instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 771/21 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 409/22.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym orzeczeniu sądu wiążą organy, których działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, jak również sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Organ II instancji powinien zatem wskazać, jakie konkretnie wskazania wynikające z wcześniejszych orzeczeń nie zostały wykonane, na czym polegało ich niewykonanie oraz jaki miało ono wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy. Samo powołanie się na obowiązek respektowania wcześniejszych wyroków nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Nie można również pominąć, że organ II instancji, jako organ ponownie rozpoznający sprawę w jej całokształcie, był zobowiązany do odniesienia się do wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na dopuszczalny sposób zakończenia postępowania wznowieniowego. Dotyczy to w szczególności ograniczenia wynikającego z art. 146 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania wznowieniowego są dwie decyzje ostateczne wydane w 2018 r., natomiast Zaskarżona Decyzja została wydana w dniu 3 sierpnia 2026 r. W związku z tym organ II instancji powinien był ustalić daty doręczenia lub ogłoszenia obu decyzji i ocenić, czy w odniesieniu do każdej z nich upłynął pięcioletni termin określony w art. 146 § 1 k.p.a.

Kwestia ta ma istotne znaczenie dla dalszego toku postępowania, ponieważ w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanki wznowieniowej objętej art. 146 § 1 k.p.a. i jednoczesnego upływu określonego w tym przepisie terminu organ nie może uchylić dotychczasowej decyzji, lecz powinien rozważyć zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a.

Skarżący nie kwestionuje, że ustalenie wystąpienia przesłanki wznowieniowej i ustalenie skutków upływu terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. stanowią odrębne zagadnienia wymagające oceny. Podkreśla jednak, że organ II instancji nie powinien pomijać ustawowych ograniczeń dotyczących dopuszczalnego sposobu zakończenia postępowania, zwłaszcza gdy okoliczności te wynikają z dat wydania decyzji objętych postępowaniem wznowieniowym, a ustalenie dat ich doręczenia lub ogłoszenia może nastąpić na podstawie akt administracyjnych.

Pominięcie tej kwestii stanowi dodatkowy argument wskazujący na niekompletność rozważań organu II instancji i brak wszechstronnej oceny prawnych konsekwencji dalszego prowadzenia postępowania.

Wszystkie powyższe okoliczności należy oceniać łącznie. Nie chodzi bowiem o zakwestionowanie samego uprawnienia organu odwoławczego do weryfikowania ustaleń organu I instancji, lecz o wykazanie, że skorzystanie z wyjątkowej kompetencji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. wymagało przedstawienia konkretnych i przekonujących argumentów, których w uzasadnieniu Zaskarżonej Decyzji zabrakło.

Organ II instancji nie wykazał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji było niekompletne w stopniu uzasadniającym jego ponowne przeprowadzenie w całości lub w znacznej części. Nie wskazał również, dlaczego ewentualne braki nie mogły zostać usunięte w postępowaniu odwoławczym, z wykorzystaniem kompetencji określonych w art. 136 k.p.a.

W konsekwencji należy uznać, że organ II instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 136 oraz art. 138 § 2 k.p.a., a także zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego bez wykazania wystąpienia ustawowych przesłanek jego zastosowania, a tym samym do nieuzasadnionego przekazania sprawy organowi I instancji zamiast jej merytorycznego rozpoznania w postępowaniu odwoławczym.

Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie uwzględni wskazania i wytyczne zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i ponownie dokona kontroli decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K., oceniając całokształt okoliczności sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.