Burmistrz wezwał do doprecyzowania wniosku o faktury. Sąd uznał wniosek za jasny

1. Wnioskiem z dnia 8 stycznia 2026 r. M. K. (dalej: "skarżący") wniósł do Burmistrza Miasta Golubia-Dobrzynia (dalej: "Burmistrz", "organ") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) informacji na temat zakupów w roku 2025 materiałów siewnych, traw, krzewów, drzew, do nasadzeń na terenie miasta Golub-Dobrzyń,

2) informacji na temat zakupów w roku 2025 ziół rozdawanych jako gadżet reklamowy miasta Golubia-Dobrzynia,

3) przesłania faktur zakupu z danymi firm sprzedających,

4) informacji czy zostały na zakup tych towarów przeprowadzone przetargi lub chociaż konkursy ofert dostawców,

5) informacji kto decydował w UM o zakupie towaru, kto podpisywał odbiór towaru, WZ-tki, protokoły i faktury.

Skarżący wniósł o przekazanie odpowiedzi w formie skanów lub kopii na jego pocztę e-mail.

Odpowiadając na powyższy wniosek w dniu 21 stycznia 2026 r. Burmistrz odniósł się do dwóch pierwszych jego punktów. W pierwszej kolejności podkreślił walory estetyczne i praktyczne zakupów i nasadzeń roślin tworzących zieleń miejską wskazując, że realizowane są one w sposób przemyślany, z uwzględnieniem długoterminowych korzyści dla mieszkańców i przyszłych pokoleń. W ocenie organu środki publiczne w tym zakresie są wykorzystywane w sposób racjonalny i odpowiedzialny. Ponadto Burmistrz wyjaśnił, że zakup ziół wykorzystywanych jako gadżet promocyjny jest świadomym i przemyślanym elementem działań wizerunkowych miasta, nawiązującym do jego historii. Odnosząc się do pozostałych punktów wniosku Burmistrz jedynie zwrócił się do skarżącego o doprecyzowanie żądanej informacji.

2. Pismem z dnia 4 lutego 2026 r. skarżący zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm. – dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 61 Konstytucji RP wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnosząc o zobowiązanie go do rozpatrzenia wniosku i udostępnienie informacji publicznej w terminie wskazanym przez Sąd oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Burmistrz nie udzielił mu żądanej informacji, nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji, ani nie poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W jego ocenie upłynął ustawowy termin 14 dni przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

3. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że na podany we wniosku adres e-mail wysłano skarżącemu pismo, w którym w części organ udzielił odpowiedzi na wniosek oraz zwrócił się o sprecyzowanie żądania w zakresie, w którym według organu zakres żądanej informacji nie został sformułowany w sposób jednoznaczny. Jednocześnie organ wskazał, że w związku z powyższym przedłużył termin na załatwienie sprawy do dnia 20 marca 2026 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

4. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

5. W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Burmistrza w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 8 stycznia 2026 r.

Wskazać w pierwszej kolejności należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1238/16).

Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej ma zaś miejsce w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, posiadając żądaną informację, nie udostępnia jej i nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia, lub też informuje wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w sytuacji, gdy taką informację stanowi. Nie można natomiast zarzucić bezczynności adresatowi wniosku, jeżeli nie posiada on informacji wskazanej we wniosku. W takim przypadku, podmiot publiczny powinien o tym powiadomić wnioskującego (por. wyroki NSA: z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12; z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Podkreślić również należy, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (por. wyroki NSA: z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1238/16).

Szczegółowe unormowania dotyczące dostępu do informacji publicznej zawarte są w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przykładowy, otwarty katalog informacji publicznej został określony w art. 6 u.d.i.p. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, a wykonanie tego prawa nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 u.d.i.p.).

Ponadto, jak wynika z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Poza wyżej wskazaną formą pisemną wniosku, elementami determinującymi jego skuteczne wniesienie jest jasne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądanej informacji, w celu wykazania, że informacja ta ma charakter informacji publicznej oraz dokładne określenie adresata wniosku.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Z brzmienia przywołanych przepisów u.d.i.p. wynika zatem, że załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Podkreślenia wymaga okoliczność, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu, w pierwszej kolejności jest ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Dopiero stwierdzenie, że podmiot do którego zwróciła się strona skarżąca był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana przez stronę informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność.

6. W sprawie Burmistrz niewątpliwie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a żądana przez skarżącego informacja w opisanym we wniosku zakresie stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.

W ocenie sądu, skoro złożony przez skarżącego wniosek spełniał minimalne wymogi determinujące skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, tj.: został sporządzony w formie pisemnej, określał w sposób dokładny adresata wniosku, który niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jak również obejmował jasne sformułowanie, co do przedmiotu żądanej informacji, to obowiązkiem organu było rozpatrzenie wniosku w terminie i formie przewidzianej u.d.i.p.

W przedmiotowej sprawie Burmistrz udzielił żądanej informacji publicznej dotyczącej zakupów w 2025 r. materiałów do nasadzeń na terenie miasta oraz ziół rozdawanych jako gadżet reklamowy miasta (pkt 1 i 2 wniosku), natomiast co do pozostałej części wniosku (pkt 3, 4 i 5 wniosku) organ wezwał skarżącego do doprecyzowania żądanej informacji. Organ wywodzi, że wniosek skarżącego został w tym zakresie skonstruowany w sposób niejednoznaczny.

W ocenie Sądu wniosek skarżącego nie wzbudza żadnych wątpliwości co do treści żądania, zaś organ nie rozpoznał go w pełnym zakresie. Udzielając odpowiedzi na wniosek Burmistrz odniósł się bowiem jedynie do treści pierwszej i drugiej jego części, zwracając się jednocześnie do skarżącego o sprecyzowanie pozostałych żądań wniosku.

Należy zauważyć, że skarżący zwrócił się we wniosku o informację na temat zakupów w 2025 r., odpowiednio materiałów do nasadzeń na terenie miasta oraz ziół służących jako gadżet reklamowy miasta. Natomiast w dalszej jego części wniósł o przesłanie faktur zakupu oraz o informacje czy na zakup tych towarów przeprowadzone zostały przetargi lub konkursu ofert, a także kto decydował o zakupie towaru i kto podpisywał odbiór towaru, WZ-tki, protokołu i faktury. Zatem na pierwszy rzut oka nierozpoznana przez organ część wniosku związana jest z pytaniami, na które Burmistrz udzielił odpowiedzi.

W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie podkreśla się, że postępowanie w sprawie udostepnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany. Z tego względu wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może zostać uznany za niejasny z tego jedynie powodu, że wnioskodawca nie formułuje go precyzyjnie, skoro intencja wnioskodawcy nie wzbudza żadnych wątpliwości.

W postępowaniu administracyjnym, które charakteryzuje się wyższym stopniem sformalizowania zasadą jest, że oczywiste niedokładności pisma procesowego nie stanowią przeszkody do nadania mu właściwego biegu. Tym bardziej nieprawidłowe jest ograniczenie się do literalnej treści wniosku w postępowaniu dotyczącym dostępu do informacji publicznej, gdy wniosek jest jasny i zrozumiały.

W drugiej kolejności należy zauważyć, że każdy podmiot, do którego kierowany jest wniosek o dostęp do informacji publicznej musi wziąć pod uwagę intencję wnioskodawcy, który może nie orientować się co do treści i formy zgromadzonych danych. Jak również nie musi posługiwać się terminologią ustawową. Wymogiem wniosku jest zasadniczo jedynie to, aby możliwe było ustalenie zakresu żądania strony.

Jeżeli organ uznaje wniosek za niezrozumiały, to zobowiązany jest wskazać na czym polega niejasność wniosku, która uniemożliwia jego rozpoznanie. Istotą takiego wyjaśnienia jest wykazanie obiektywnego braku możliwości rozpoznania wniosku z uwagi na niestaranność wnioskodawcy. Takie działanie stanowi minimalną wręcz gwarancję urzeczywistnienia zasady dostępu do informacji publicznej. Informując wnioskodawcę, że wniosek jest niejasny lub zawiły organ ma obowiązek w sposób precyzyjny, konkretny wskazać, z czego wynikają trudności w zrozumieniu intencji strony żądającej informacji publicznej. W przeciwnym przypadku twierdzenie organu, że wniosek jest niejasny pozostaje całkowicie gołosłowne i może stanowić próbę uchylenia się od realizacji obowiązku wynikającego z u.d.i.p. (por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 15 stycznia

2026 r., sygn. akt II SAB/Lu 166/25 oraz II SAB/Lu 167/25).

Reasumując powyższe, należy stwierdzić, że treść wniosku, wbrew stanowisku organu jest jasna, czytelna i nie nasuwa wątpliwości co do jego zakresu przedmiotowego i czasowego. Nierozpoznana przez organ część wniosku stanowi bowiem spójną całość z pozostałą jego treścią. Natomiast nawet jeśli organ uznał, że pytania te są niejasne i nie było możliwe zrozumienie ich istoty powinien wzywając skarżącego do ich sprecyzowania wskazać w sposób jednoznaczny na czym polegała ta niejasność, czego w przedmiotowej sprawie zabrakło. Tym samym twierdzenie organu, że nierozpoznana część wniosku jest niejednoznaczna, jest nieuzasadnione i nie stanowi właściwego działania organu na gruncie u.d.i.p.

Termin na załatwienie wniosku upłynął bezskutecznie z dniem 22 stycznia

2026 r. Organ nie rozpoznał prawidłowo wniosku skarżącego w zakresie:

- przesłania faktur zakupu z danymi firm sprzedających,

- informacji czy zostały na zakup tych towarów przeprowadzone przetargi lub chociaż konkursy ofert dostawców,

- informacji kto decydował w UM o zakupie towaru, kto podpisywał odbiór towaru, WZ-tki, protokoły i faktury.

W pozostałym zakresie organ udzielił odpowiedzi na zadane przez skarżącego pytania.

Burmistrz pozostaje zatem bezczynny. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd zobowiązał Burmistrza do załatwienia wniosku skarżącego (punkt pierwszy wyroku).

7. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów wskazuje się, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach z reguły pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12).

Sąd uznał, że Burmistrz nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (pkt. 2 wyroku). Działanie organu nie było wyrazem skrajnego lekceważenia obowiązków ustawowych w zakresie terminowego załatwienia sprawy. W tym zakresie należy podkreślić, że organ wskazywał na okoliczności – jego zdaniem – zwalniające z zarzutu bezczynności, które przedstawił w odpowiedzi na wniosek skarżącego, a więc nie zaniechał całkowicie obowiązku rozpatrzenia żądania strony, jakkolwiek błędnie je ocenił.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (punkt trzeci wyroku). Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.