Ponad 26 miesięcy bez decyzji o pobycie rezydenta. Sąd zobowiązał wojewodę do wydania aktu

Po uprzednim złożeniu ponaglenia, obywatelka Ukrainy A. P. (dalej: skarżąca), dnia 22 maja 2026 r. złożyła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Śląskiego postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody Śląskiego do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, 2) stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznanie od organu sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a oraz 4) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazała, że wniosek w sprawie został złożony dnia 28 lutego 2024 r., a odciski linii papilarnych zostały pobrane 17 kwietnia 2024 r. Skarżąca podkreśliła, że pomimo upływu znacznego czasu organ nie wydał decyzji w sprawie. W ocenie skarżącej długotrwałe prowadzenie postępowania narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę szybkości postępowania określoną w art. 12 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że zgodnie z art. 210 ustawy o cudzoziemcach, regulującym termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej i stanowiącym lex specialis w stosunku do powołanych przez skarżącego przepisów k.p.a., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej wydaje się w terminie 6 miesięcy (ust. 1). Z mocy ust. 2 - termin, o którym mowa w ust, 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych w tej normie zdarzeń.

Jednakże w ustawie z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawodawca w art. 100d ustanowił wyjątki od powyższego, stanowiąc, że w okresie do dnia 4 marca 2027 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących między innymi udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w tych sprawach, o których mowa, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na skutek dalszych zmian ustawowych przepis powyższy dalej pozostaje w mocy.

Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. Tym samym, zdaniem Wojewody, bezzasadne pozostają zarzuty skargi. Wyjaśniając przyczynę przedłużonego procedowania organ zwrócił uwagę na: powiększającą się od kilku lat liczbę wniosków pobytowych, okres wprowadzonego stanu epidemii przekładający się na wzrost absencji chorobowej pracowników oraz powstanie zaległości m.in. w związku z zawieszeniem bezpośredniej obsługi petentów, a także na rozpoczęcie w dniu 24 lutego 2022 r. działań zbrojnych na obszarze Ukrainy, które spowodowały przydzielenie dodatkowych zadań służbowych pracownikom oraz rozszerzenie obowiązków w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców. Wszystkie te dodatkowe zadania, jak podkreślił, nie przyczyniły się do skrócenia czasu załatwienia spraw dotyczących legalizacji pobytu. Końcowo zaznaczył, że do skarżącej ma zastosowanie art. 100c i art. 100d ww. ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Przystępując do rozważań należy nade wszystko wyjaśnić, co należy rozumieć pod pojęciem bezczynności organu. Zajmując się tymi kwestiami wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm., dalej k.p.a.) o bezczynności organu można mówić w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Dodać należy, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 71/20, LEX nr 3174081).

Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przypomnieć należy, że skarga dotyczy bezczynności Wojewody Śląskiego. To oznacza, że jej celem określonym w art. 149 p.p.s.a. jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, polegających w szczególności na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, bądź też do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności. Podnieść również należy, że skarżąca dopełniła wymogu wniesienia ponaglenia, co dokumentuje jego pismo datowane na dzień 3 maja 2026r.

Zgodnie z regulacją art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto w myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.).

W sprawie bezsporne jest, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE został złożony 28 lutego 2024 r., zaś 17 kwietnia 2024 r. pobrano od skarżącej odciski palców. Od dnia złożenia wniosku do wniesienia skargi upłynęło ponad 26 miesięcy. Analiza przeprowadzona w niniejszym postępowaniu, prowadzi do wniosku, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2025 r., poz. 1079) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydaje się w terminie 6 miesięcy. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń określonych w art. 210 ust. 2 tej ustawy.

Wojewoda odpowiadając na skargę powołał się na treść art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. (Dz. U. 2025 r. poz. 337 ze zm. - dalej u.o p.o.u.), zgodnie z którym w okresie do dnia 4 marca 2027 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących między innymi wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE ulega zawieszeniu. Nie można mu zatem postawić zarzutu bezczynności.

Wojewoda ma rację, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszły w życie przepisy odnoszące się do biegu terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830). z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. - został wprowadzony art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023 r., a kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. poz. 232), do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 854), do 4 marca 2026 r. (art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa Dz. U. z 2025 r., poz. 1301), zaś aktualnie do 4 marca 2027 r. (art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw Dz. U. z 2026 r., poz. 203). Przepis art. 100d u.p.o.u., przedłużył więc w istocie obowiązywanie określonych w art. 100c u.p.o.u. zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2027 r.

Jak wskazał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (między innymi w wyroku z dnia 5 sierpnia 2025 r. (sygn. II OSK 2743/24) na początku konfliktu zbrojnego na Ukrainie ograniczenie prawa do sądu w zakresie bezczynności i przewlekłości w zakresie rozpatrywania spraw cudzoziemców było uzasadnione a zastosowane środki były proporcjonalne do istniejącej sytuacji. Konieczne jest jednak, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności istniejących w chwili orzekania w sprawie. Zatem ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.p.o.u.

Jak podniósł NSA (w wyżej przytoczonym wyroku) z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jednoznacznie wynika, że w porównaniu z latami wcześniejszymi w 2022 r. nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten ukształtował się na zbliżonym poziomie (zob. https://www.gov.pl/ web/udsc/miesieczny-raport-z-dzialalnosci-urzedu oraz https://www.gov.pl/web/udsc/ zestawienia-roczne). Stąd zdaniem składu orzekającego NSA "ponad dwuletni okres (od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r.) należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.p.o.u.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" (dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności), lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP".

W konsekwencji NSA stoi na stanowisku (por. wyroki z dni: 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24, 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2939/24, 10 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 3154/24), że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego - czwartego z rzędu - przedłużenia obowiązywania art. 100d u.p.o.u. po 30 czerwca 2024 r. W związku z tym należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r. w zakresie w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.u., jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje stanowisko, które ukształtowało się w orzecznictwie NSA i przyjmuje je jako swoje. Brak jakichkolwiek podstaw by po raz kolejny wydłużać czas obowiązywania przepisów o takiej doniosłości, jak możliwość złożenia skargi na przewlekłość lub bezczynność organu administracji.

Odmowa zastosowania art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. r. w zakresie, w jakim przedłużono do 4 marca 2027 r. skutkuje tym, że sprawa strony skarżącej powinna zostać rozpatrzona w terminie wskazanym w art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach.

W związku z tym, że do dnia rozpatrzenia sprawy Sąd nie powziął informacji o wydaniu żądanego aktu, należało zobowiązać organ do jego wydania w określonym czasie (wskazanym w sentencji niniejszego orzeczenia).

W pozostałej części Sąd skargę oddalił. Instytucje sumy pieniężnej oraz grzywny mają charakter fakultatywny, a niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością ich zastosowania. Nadto skarżąca nie formułowała takiego wniosku w zakresie sumy pieniężnej. Sąd nie znalazł podstaw, aby w tym zakresie działać z urzędu.

Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie 149 § 1, § 1a i § 2 oraz 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.