Od lutego 2024 r. bez decyzji w sprawie pobytu. Sąd stwierdził bezczynność wojewody

Pismem z dnia 17 kwietnia 2026 r. obecnie skarżący Y. K. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Śląskiego postępowania w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 13 lutego 2024 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 29 stycznia 2026 r. zostały pobrane od niego odciski linii papilarnych, jednak sprawa nadal nie została zakończona, a organ nie poinformował o nowym terminie zakończenia sprawy. W dniu 31 marca 2026 r. skarżący złożył ponaglenie, na które jednak nie otrzymał odpowiedzi. Wniósł o stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie, przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący złożył wniosek w dniu 13 lutego 2024 r., a w dniach 22 lipca 2025 r., 13 października 2025 r., 16 października 2025 r. i 1 kwietnia 2026 r. wniósł ponaglenia, które zgodnie z treścią art. 37 § 3a k.p.a. oraz art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2025 r., poz. 1079 ze zm.), dalej powoływanej jako u.o c. i w zw. z art. 100d ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. 2025 r. poz. 337 ze zm.), dalej powoływanej jako u.p.o.Ukr., nie zostały przekazane do organu wyższego stopnia.

W dalszej kolejności organ podniósł, że zgodnie z art. 112a ust. 1 u.o.c. stanowiącym lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Z mocy ust. 2 - termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych w tej normie zdarzeń.

Dodatkowo organ wskazał, że w art. 100d u.p.o.Ukr. ustanowiono wyjątki od powyższego, stanowiąc, że w okresie do dnia 4 marca 2027 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa powyżej w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Jednocześnie w powyższym okresie przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, a organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa powyżej, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Wyjaśniając powód przedłużonego procedowania nad złożonym wnioskiem o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda zauważył, że do organu tego wpływa od kilku lat ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Jednocześnie w dniu 14 marca 2020 r. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, zastąpiony od 20 marca 2020 r. trwającym do 15 maja 2022 r. stanem epidemii, który następnie zastąpiony został w dniu 16 maja 2022 r. obowiązującym do 30 czerwca 2023 r. stanem zagrożenia epidemicznego. Ta nadzwyczajna dla funkcjonowania społeczeństwa i Państwa sytuacja przekładała się na wzrost absencji chorobowych pracowników, powstanie zaległości (m.in. w związku z zawieszeniem bezpośredniej obsługi petentów), a tym samym wydłużenie czasu procedowania w prowadzonych sprawach.

W dalszej kolejności organ podniósł, że w związku z rozpoczęciem w dniu 24 lutego 2022 r. działań zbrojnych na obszarze Ukrainy i związanym z tym masowym napływem do Polski osób uciekających przed wojną, pracownicy Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach (w tym także rozpatrujący wnioski pobytowe pracownicy Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców) włączeni zostali w realizację, w ramach swoich obowiązków służbowych lub jako dodatkowe zadanie, czynności związanych bezpośrednio lub pośrednio z pomocą obywatelom Ukrainy i koordynacją tych działań, głównie poprzez zabezpieczanie funkcjonowania Punktu informacyjno-doradczego dla obywateli Ukrainy zlokalizowanego na dworcu kolejowym [...], a także punktów recepcyjnych działających na terenie województwa. Powyższe miało na celu zapewnienie możliwości całodobowej realizacji zadań związanych z koordynowaniem przez Wojewodę pomocy uchodźcom, z pewnością miało jednak też istotny wpływ na procedowanie w prowadzonych sprawach administracyjnych. W związku z sytuacją spowodowaną konfliktem zbrojnym na Ukrainie, w 2022 r. na pracowników wykonujących z ramienia organu obowiązki w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców nałożono także dodatkowe zadania m.in. związane z przedłużeniem ważności wiz krajowych (umieszczanie naklejek wizowych w dokumentach podróży) dla wybranych grup obywateli Ukrainy i Białorusi, a także w zakresie rozpatrywania wniosków obywateli Ukrainy, Republiki Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych państwach status bezpaństwowca dotyczących wydawania, przedłużania ważności, wydawania duplikatu lub wymiany Karty Polaka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga, co do zasady, zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić przyjdzie, że Sąd uznał za spełnione formalne wymogi wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Zgodnie z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony poprzez wielokrotne wniesienie przez skarżącego ponagleń, w tym ostatniego z dnia 31 marca 2026 r.

Z perspektywy niniejszej sprawy istotne pozostaje to, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w Kodeksie postępowania administracyjnego terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej, o czym stanowi art. 35 § 4 k.p.a.

Takim przepisem szczególnym jest art. 112a ust. 1 u.o.c. W świetle tej regulacji decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń określonych w art. 112a ust. 2 tej ustawy. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie po jego wpływie. Organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy, niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym (zob. m.in. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Łd 11/24; WSA w Gliwicach z dnia 13 marca 2026 r., sygn. akt II SAB/Gl 236/25). W rozpoznawanej sprawie organ wyznaczył termin na uzupełnienie braków wniosku po upływie 18 miesięcy od jego wniesienia.

Wyjaśnić też przyjdzie, że w sprawach ze skarg na bezczynność wojewodów w przedmiocie zezwoleń pobytowych dla cudzoziemców, stanowisko sądów administracyjnych w ostatnim czasie stało się jednolite i ugruntowane, a skład obecnie rozpoznający sprawę stanowisko to w pełni podziela.

W szczególności zwrócić przyjdzie uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny odmawiał zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie u.p.o.Ukr. (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. (obecnie: do 4 marca 2027 r.) obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.Ukr. - jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24; z dnia 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2939/24; z dnia 3 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 2695/24; z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 3154/24). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe, odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Taka właśnie sytuacja (tj. oczywista sprzeczność przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej) miała miejsce, w ocenie NSA, w odniesieniu do art. 100d ust. 1 - 4 u.p.o.Ukr., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 roku, w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, według którego każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21). Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 u.p.o.Ukr., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 roku, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości, bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. NSA wskazał ponadto, że niezgodność art. 100d u.p.o.Ukr. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po 30 czerwca 2024 r.

Powyższe stanowisko zachowuje swoją aktualność, a nawet staje się bardziej doniosłe, na gruncie obecnie obowiązującego brzmienia art. 100d u.p.o.Ukr., zmienionego ostatnio przez art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2026 r., poz. 203), z mocą od 5 marca 2026 r.

W świetle powyższego stanowiska należy przyjąć, że ze względu na datę złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (tj. 13 lutego 2024 r.) oraz nierozpoznanie przedmiotowego wniosku w terminie określonym w art. 112a ust. 1 u.o.c., należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, albowiem termin na załatwienie sprawy niewątpliwie już upłynął. Uzasadnia to również zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku).

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela również pogląd wyrażany w orzecznictwie, w ramach którego wskazuje się, że trudności kadrowe organu administracji publicznej ani też znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, "okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych". Podobnie należy ocenić dodatkowe zadania nałożone na organ na podstawie przepisów pozostających w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Należy podkreślić, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wr 134/22). Także panująca pandemia (o czym wspomina organ w odpowiedzi na skargę) nie stanowi wystarczającej okoliczności usprawiedliwiającej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gd 17/21). Sąd dostrzegł jednak powyżej opisane okoliczności, które przemawiały za niekwalifikowaniem ww. wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Stąd też Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100,00 zł.

Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji wyroku) na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania sumy pieniężnej.

Odnosząc się natomiast do żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania należy wskazać, że orzeczenie o bezczynności organu powoduje, że brak jest podstaw do jednoczesnego orzekania o przewlekłości postępowania. Z tego względu skarga w zakresie żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania podlegała oddaleniu.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl