Wójt przeoczył wniosek o analizę zagrożeń na wodzie. Bezczynność nie była rażąca

Pismem z dnia [...] maja 2026 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej Stowarzyszenie, strona skarżąca), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie rozpoznania jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja 2025 r.

Stronie przeciwnej zarzuciła naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Stowarzyszenie wniosło o:

1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z [...] maja 2025 r.,

2) orzeczenie, ze bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny,

3) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że zwróciła się do organu o spowodowanie udostępnienia aktualnej "Analizy zagrożeń, w tym identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji", sporządzonej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 208, poz. 140 ze zm.) – w odniesieniu do całości wód polegających zabezpieczeniu na Państwa terenie (wody na obszarze miasta/gminy z wyłączeniem terenów parku krajobrazowego i narodowego oraz terenów, na których nieprzerwanie prowadzona jest działalność w zakresie sportu lub rekreacji przez osoby fizyczne, prawne i jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. O ile nie dysponujecie Państwo taka analiza – prosimy o jednoznaczną odpowiedź". Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie powyższych informacji w formacie pdf pocztą elektroniczną na adres internetowy ([...])

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że nie udzielił w terminie odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia w terminie ustawowym. Ze względu na ilość wpływających do gminy wiadomości (około 160 dziennie) poprzez różne skrzynki i platformy pracownik nie zauważył wiadomości. Organ podniósł, że natychmiast po wpływie skargi udzielił odpowiedzi, a składanie skargi bez wcześniejszego skierowania zapytania, co do kwestii załatwienia sprawy wydaje się być nacechowane złą wolą skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).

Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Jednocześnie w tym miejscu należy wyjaśnić, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

W orzecznictwie wskazuje się, że nie jest rolą sądu administracyjnego,

w przypadku skargi na bezczynność w sprawie kontrolowanej na gruncie ustawy

o dostępie do informacji publicznej, nakazanie adresatowi w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek. To na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie - poprzez udzielenie całości wnioskowanej informacji, poprzez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie poprzez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań, sąd oddala skargę. W przypadku odpowiedzi negatywnej – zobowiązuje adresata wniosku do jego załatwienia, nie wskazując w jaki sposób ma to zostać dokonane (wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2019 r., I OSK 2685/17, CBOSA).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. "Sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest szeroko rozumiana działalność organów władzy, zarówno ta wynikająca wprost z przepisów prawa, jak również ta, którą organy podejmują z własnej inicjatywy, pod warunkiem, że służy ona i jest podejmowana w interesie społecznym. Mając zaś na uwadze wagę obowiązku informacyjnego organów wobec obywateli należy stwierdzić, że działania mające na celu zwiększanie jawności i dostępności podawanych przez organy informacji służy interesom ogólnym, a więc jest sprawą publiczną. Informacja o takiej inicjatywie i aktywności organu oraz o sposobie i zasadach jej realizacji, niezależnie od formy w jakiej organ działa w tym zakresie, jest informacją publiczną.

W rozpatrywanej sprawie nie istnieje spór co do tego, że żądana informacja ma walor informacji publicznej, a Wójt Gminy [...] jest organem zobowiązanym do jej udzielenia (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Z uwagi na charakter informacji dotyczący zapewnienia bezpieczeństwa na obszarach wodnych, jak i z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, rozpatrywaną sprawę, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej (zob. art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 714). Należy wskazać, że po wniesieniu skargi (e-mail z dnia [...] maja 2026 r.) organ poinformował Stowarzyszenie, że nie posiada aktualnej "Analizy zagrożeń, w tym identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji".

Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne znaczenie ma to, czy dany podmiot posiada informację publiczną żądaną przez stronę. Organ ma obowiązek udostępnienia informacji tylko wtedy, gdy jest w jej posiadaniu. Nie ma natomiast takiego obowiązku, gdy wnioskowanej informacji nie posiada i to także wówczas, gdy powinien ją posiadać (wyroki NSA: z 23 września 2003 r., II SA/1852/03, 20 lutego 2013 r., I OSK 2235/12, z 14 czerwca 2021 r., III OSK 4072/21 CBOSA). Powyższe oznacza, że nieposiadanie wnioskowanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stanowi na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. negatywną przesłankę udostępnienia owej informacji, co uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej (wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2021 r., III OSK 4072/21, wyrok NSA z dnia 27 listopada 2024 r., III OSK 1332/24, CBOSA). Należy wskazać, że stanowisko organu jest jednoznaczne odnośnie braku informacji publicznej, której domaga się strona skarżąca, tj. aktualnej analizy zagrożeń, w tym identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji. W sprawie brak jakichkolwiek okoliczności, które podważałby wiarygodność i rzetelność udzielonej przez organ odpowiedzi. Nie wskazała takich okoliczności również strona skarżąca. W konsekwencji należy stwierdzić, że organ nie był zobowiązany do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, jednakże dopuścił się bezczynności, gdyż ostatecznie z uchybieniem 14-dniowego terminu, wypełnił ciążący na organie obowiązek zawiadomienia w drodze czynności materialno-technicznej o nieposiadaniu żądanej informacji publicznej.

Ponieważ stan bezczynności Wójta Gminy [...] ustał po dacie wniesienia skargi, jednakże przed datą wyrokowania, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenia wniosku strony skarżącej - z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I wyroku. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 6/08) przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.

Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, CBOSA).

W ocenie Sądu, rozpatrzenie wniosku strony skarżącej ze znacznym przekroczeniem ustawowego terminu (12 miesięcy), a zatem w sposób niezgodny z przepisami u.d.i.p., nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa, ani nie wywołuje dotkliwych skutków dla strony skarżącej. Brak odpowiedniego działania organu nie wynikał ze złej woli, czy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz z braku dopełnienia przez organ odpowiedniej staranności odnośnie odbioru wniosków kierowanych drogą elektroniczną i organizacji w realizacji wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Świadczą o tym okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę.

Odnosząc się z kolei do zgłoszonego w skardze żądania wymierzenia grzywny organowi, należy zauważyć, że z przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. jasno wynika, iż ww. środek o charakterze finansowym może być orzeczony w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1314/16; z 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/16; z 11 lipca 2017 r., II OSK 879/17, CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie zresztą, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2017 r., II GSK 1695/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17, CBOSA). Grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą). Z kolei suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego, pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Mając na uwadze, że nie znajduje potwierdzenia w tej sprawie stan kwalifikowanego naruszenia prawa wynikający z bezczynności, Sąd oddalił wniosek strony skarżącej o wymierzenie grzywny (pkt III sentencji wyroku).

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o obowiązku zwrotu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 (sto) złotych, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 535) – pkt IV sentencji wyroku.