Odbiór pism przez domownika a przedawnienie składek ZUS. NSA uchylił wyrok WSA

1. Wyrok Sądu I instancji.

1.1. Wyrokiem z 17 grudnia 2024 r., I SA/Gd 716/24, Wojewódzki Sąd

Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. R. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z 10 lipca 2024 r.,

nr 2201-IEE.7192.2.181.2024.JM, w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Wyrok Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem (oraz inne orzeczenia powołane w dalszej części rozważań) jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

1.2. Przebieg sprawy (wynikający z części historycznej zaskarżonego wyroku).

Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] (dalej: "Dyrektor ZUS", "organ egzekucyjny") prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku M. R. (dalej: "zobowiązana", "skarżąca") na podstawie tytułów wykonawczych

z 5 kwietnia 2018 r., nr [...] i [...], obejmujących należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za październik 2017 r. oraz styczeń 2018 r. W jego toku organ egzekucyjny:

1) Zawiadomieniami z 5 kwietnia 2018 r., nr [...] i [...], dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanej, prowadzonego przez [...] S.A. w W. Odpisy tych zawiadomień wraz z odpisami ww. tytułów wykonawczych doręczono zobowiązanej 9 kwietnia 2018 r., w trybie art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") (tj. za pokwitowaniem pełnoletniemu domownikowi – korespondencję odebrał B. R.).

2) Zawiadomieniami z 25 kwietnia 2024 r., nr [...] i [...], dokonał zajęcia świadczenia emerytalnego zobowiązanej w Oddziale Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] Inspektorat w [...]. Odpisy zawiadomień doręczono zobowiązanej 26 kwietnia 2024 r., w trybie art. 43 k.p.a. (korespondencję odebrał dorosły domownik). Dłużnik zajętej wierzytelności

uznał zajęcie i pismem z 25 kwietnia 2024 r. poinformował, że zobowiązanej przysługuje świadczenie w wysokości 1.403,06 zł i od 15 maja 2024 r. będzie zajęcie realizował.

Pismem z 29 kwietnia 2024 r., zatytułowanym "zarzuty do TW", zobowiązana złożyła wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na przedawnienie roszczeń, będących podstawą wystawienia tytułów wykonawczych.

Postanowieniem z 14 maja 2024 r., nr [...], organ egzekucyjny odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Postanowienie doręczono zobowiązanej 24 maja 2024 r. w trybie art. 43 k.p.a.

Postanowieniem z 10 lipca 2024 r., nr 2201-IEE.7192.2.181.2024.JM, po rozpoznaniu zażalenia zobowiązanej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku (dalej: "Dyrektor IAS", "organ II instancji") utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora ZUS, podzielając jego stanowisko, że należności dochodzone na podstawie tytułów wykonawczych z 5 kwietnia 2018 r. nie uległy przedawnieniu.

Skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Dyrektora IAS, zaś organ II instancji zawnioskował o jej oddalenie.

1.3. Stanowisko Sądu I instancji.

Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, stwierdzając, że organ egzekucyjny trafnie odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z 5 kwietnia 2018 r.

W ocenie WSA, organ egzekucyjny prawidłowo uznał, że należności z tytułu

składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za październik 2017 r. i styczeń 2018 r. nie uległy przedawnieniu, albowiem bieg terminu przedawnienia przedmiotowych składek został skutecznie zawieszony z dniem doręczenia skarżącej odpisów ww. tytułów wykonawczych i okres zawieszenia trwa do chwili obecnej, gdyż postępowanie egzekucyjne nie zostało jeszcze zakończone. Akta sprawy dowodzą również, że zobowiązanej doręczone zostały upomnienia przedegzekucyjne.

W odniesieniu do argumentacji skargi, WSA wyjaśnił także, że skoro skarżąca zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej z dniem 31 stycznia 2018 r., to istniała konieczność zapłaty składek ZUS do końca stycznia 2018 r., oraz że bez wpływu na rozstrzygniecie sprawy dotyczącej należności za październik 2017 r. i styczeń 2018 r. pozostać musiała okoliczność, iż decyzją z 12 czerwca 2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie określenia skarżącej wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za luty i marzec 2018 r.

2. Skarga kasacyjna i odpowiedź na skargę kasacyjną.

2.1. Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. Zaskarżonemu w całości wyrokowi, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), skarżąca zarzuciła mające istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia naruszenie normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 43 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonego uprzednio postanowienia Dyrektora IAS, w sytuacji, w której organy I i II instancji nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego w zakresie zgłaszanych przez skarżącą zastrzeżeń co do prawidłowości dokonywania doręczeń pism wpływających na zawieszenie biegu przedawnienia, w szczególności nie przesłuchały na tę okoliczność zobowiązanej, jej męża i domownika B. R., jej syna i domownika J. R., a także nie przeprowadziły dowodu z opinii biegłego grafologa na okoliczność autorstwa znajdujących się na zwrotnych potwierdzeniach odbioru podpisów "B. R." (?) i "T. R." (?), ani nie ustaliły czy na ul. [...] w [...] zamieszkują inne osoby o nazwisku "R.", co uprawdopodobniałoby twierdzenia skarżącej co do wadliwości przedmiotowego doręczenia – co doprowadziło do błędnego ustalenia braku przedawnienia zobowiązania publicznoprawnego skarżącej, a w konsekwencji do wydania wyroku błędnie oddalającego jej skargę.

W świetle tak sformułowanego zarzutu w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci aktów stanu cywilnego na okoliczność, że domownikami skarżącej są jej mąż B. R. i syn J. R.

W skardze kasacyjnej zawnioskowano także o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości,

2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych,

3) zasądzenie na rzecz pełnomocnika wynagrodzenia za nieopłaconą w żadnej części, ani w całości a udzieloną skarżącej z urzędu pomoc prawną w zakresie postępowania przed Sądem II instancji wraz z podatkiem VAT.

Jednocześnie złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

2.2. Pismem procesowym z 28 kwietnia 2025 r. Dyrektor IAS, reprezentowany przez radcę prawnego, udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, oddalenie wniosku dowodowego skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu II instancji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z tych przesłanek. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej, odwołując się do art. 174 p.p.s.a., zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 43 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i wskazał na niedostrzeżenie przez Sąd wad prowadzonego przez organ egzekucyjny postępowania, polegających na niezbadaniu kwestii skuteczności doręczeń pism wpływających na zawieszenie biegu terminu przedawnienia dochodzonych należności i de facto arbitralnym przyjęciu, że pisma te doręczono prawidłowo, co skutkowało uznaniem, ze dochodzone należności nie uległy przedawnieniu i negatywnym rozpoznaniem wniosku o umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych

z 5 kwietnia 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega niepoprawność tak sformułowanego zarzutu, niemniej jednak za zasadne uznał jego rozpoznanie. Jakkolwiek bowiem Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyroki NSA z: 16 września 2011 r., II FSK 542/10; 13 września 2011 r., II FSK 549/10; 13 lipca 2011 r., II FSK 277/10; 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08), to jednak w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest w takim przypadku możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwałę NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10).

Przejście do meritum wymaga uprzedniego przypomnienia stanu sprawy. I tak, pismem z 29 kwietnia 2024 r., zatytułowanym "zarzuty do TW", skarżąca zwróciła się do Dyrektora ZUS z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego, z uwagi na przedawnienie roszczeń z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za październik 2017 r. oraz styczeń 2018 r., będących podstawą wystawienia tytułów wykonawczych z 5 kwietnia 2018 r. Postanowieniem

z 14 maja 2024 r. organ egzekucyjny odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Postanowieniem z 10 lipca 2024 r. Dyrektor IAS utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora ZUS, podzielając

jego stanowisko, że należności dochodzone na podstawie tytułów wykonawczych

z 5 kwietnia 2018 r. nie uległy przedawnieniu. Co istotne, organy obu instancji podstawy do przyjęcia, że należności nie uległy przedawnieniu upatrywały w zawieszeniu

biegu terminu przedawnienia, wskutek podjęcia pierwszej czynności zmierzającej bezpośrednio do wyegzekwowania tych należności. Przy czym za taką czynność organ I instancji uznał doręczenie skarżącej upomnień przedegzekucyjnych, natomiast organ II instancji – korygując to stanowisko – doręczenie odpisu ww. tytułów wykonawczych.

Skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu II instancji i w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i wydanie orzeczenia o nieistnieniu spornych tytułów wykonawczych wraz z cofnięciem wszystkich skutków postępowania egzekucyjnego, włącznie z wycofaniem zajęć. W petitum tej skargi podniosła zarzuty odnośnie do zaskarżonego aktu, wskazując m.in. na spóźnione doręczenie jej kopii zwrotnych potwierdzeń odbioru oraz okoliczność, że (cyt.) "ZUS nigdy nie doręczył mi rzekomego upomnienia i rzekomych TW". W uzasadnieniu, z kolei, skarżąca wskazała na nieprzekazania przez CEiDG zgłoszenia o zakończeniu prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej, co spowodowało konieczność dokonania korekty składek ZUS. W związku z powyższym ZUS wydał 12 czerwca 2018 r. decyzję, dotyczącą bezprzedmiotowości wszczętej wówczas sprawy. Skarżąca wskazała nadto, że w związku z zakończeniem działalności gospodarczej składki ZUS nie powinny być egzekwowane.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie Dyrektora ZUS odpowiada prawu, stwierdzając, iż (cyt.) "organ prawidłowo uznał, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za m-ce październik 2017 roku i styczeń 2018 roku nie uległy przedawnieniu. Bieg terminu przedawnienia przedmiotowych składek został skutecznie zawieszony z dniem doręczenia stronie odpisów tytułów wykonawczych i okres zawieszenia trwa do chwili obecnej, gdyż postępowanie egzekucyjne nie zostało jeszcze zakończone. Akta sprawy dowodzą również, że doręczone zostały stronie upomnienia przedegzekucyjne". Skoro w ocenie Sadu I instancji, kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, że zobowiązanie nie uległo przedawnianiu a dla rozstrzygnięcia tej kwestii niezbędne jest że bieg terminu został skutecznie zawieszony z dniem doręczenia stronie odpisów tytułów wykonawczych to nie sposób tego ocenić bez analizy prawidłowości ich doręczenia.

Zauważenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza z jednej strony, że sąd pierwszej instancji nie jest zobligowany do uwzględnienia każdego nawet irrelewantnego wniosku czy argumentu skargi (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Z drugiej zaś strony – że sąd winien zbadać w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., II OSK 1985/09).

Tymczasem w uzasadnieniu stanowiska Sądu I instancji w badanej sprawie próżno doszukać się wyjaśnień na temat tego, w jaki sposób Sąd dokonał oceny skuteczności doręczenia skarżącej odpisów tytułów wykonawczych, stanowiących podstawę prowadzenia wobec skarżącej egzekucji, a także prawidłowości działań i stanowiska organu II instancji w tym zakresie. Za niewystarczające w tym wypadku – zwłaszcza wobec podnoszonych przez skarżącą istotnych zastrzeżeń co do skuteczności doręczania jej korespondencji – uznać należy ogólne wskazanie w części historycznej na doręczenia zastępcze (w trybie art. 43 k.p.a.) i posłużenie się w merytorycznej części rozważań ogólnikowymi sformułowaniami: "materiał dowodowy wykazuje", "z akt sprawy wynika", "akta sprawy dowodzą". Analiza tak sporządzonego uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala bowiem na prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie wszystkich kluczowych motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie odnieść się do zastrzeżeń, skarżącego kasacyjnie, co do prawidłowości dokonywania doręczeń pism wpływających na zawieszenie biegu przedawnienia,

Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącej o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów. W myśl bowiem art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przyjmuje się, że celem postępowania dowodowego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie zatem dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Tymczasem – wobec wskazanych powyżej braków uzasadnienia zaskarżonego wyroku – przeprowadzenie na tym etapie, przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu z dokumentów w postaci aktów stanu cywilnego na okoliczność, że domownikami skarżącej są jej mąż B. R. i syn J. R., nie przyczyniłoby się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

W tym stanie sprawy, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał uchylić zaskarżony wyrok w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Rzeczą Sądu I instancji ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę będzie zaś dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem powyżej przedstawionego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, w oparciu o przedstawione przez organ akta administracyjne. W sytuacji zaś sporządzania pisemnego uzasadnienia wyroku, wynik tak przeprowadzonej kontroli winien znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści tego uzasadnienia, przygotowanego zgodnie z wymogami płynącymi z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

SWSA (del.) Anna Sokołowska(spr.) SNSA Krzysztof Winiarski SNSA Paweł Borszowski